推進(jìn)消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化
——《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消防法〉辦法》解讀

文 柯 旭 王 戈

2018年3月國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)施后，消防救援機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制，消防工作職責(zé)發(fā)生了調(diào)整變化。《中華人民共和國(guó)消防法》也于2019年、2021年兩次修改，對(duì)涉及消防體制改革職能調(diào)整和消防執(zhí)法改革的有關(guān)內(nèi)容作了相應(yīng)修改。我省是經(jīng)濟(jì)大省、人口大省，城鎮(zhèn)化率高，“高低大化”場(chǎng)所多，“大火巨災(zāi)”“小火亡人”和新興火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)交織，基層消防治理難度大、任務(wù)重。現(xiàn)行的《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消防法〉辦法》自2010年修訂后，超過(guò)10年未作修改，很多內(nèi)容與黨中央決策部署和上位法有關(guān)規(guī)定不一致，無(wú)法滿足新形勢(shì)下我省消防和應(yīng)急救援工作的需要，亟待修改完善。

為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于應(yīng)急管理重要論述和向國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍授旗訓(xùn)詞精神，提高消防工作法治化水平，預(yù)防和減少火災(zāi)危害，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾高品質(zhì)生活，省人大常委會(huì)結(jié)合我省工作實(shí)際，經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究，修訂《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消防法〉辦法》。該實(shí)施辦法經(jīng)省十三屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議審議通過(guò)，將于2022年7月1日起施行。在“十四五”規(guī)劃開(kāi)局之年，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新起點(diǎn)上，修訂通過(guò)實(shí)施辦法，有利于推動(dòng)我省消防事業(yè)科學(xué)發(fā)展，有利于推進(jìn)消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造安全環(huán)境。

堅(jiān)持兩個(gè)至上 壓實(shí)各方消防安全責(zé)任

省人大常委會(huì)堅(jiān)持人民至上、生命至上，牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想，始終把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，把滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為消防立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，抓住消防安全責(zé)任制這個(gè)“牛鼻子”，推動(dòng)形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)”的消防安全工作格局，全方位提升服務(wù)人民、保障安全的層次和水平，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一是依法落實(shí)政府責(zé)任。實(shí)施辦法細(xì)化地方政府及部門(mén)消防工作責(zé)任，第六條第一款從建立健全并落實(shí)消防工作責(zé)任制等11個(gè)方面明確了政府的責(zé)任清單。推動(dòng)構(gòu)建一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的責(zé)任體系，第六第第三款明確規(guī)定，各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域消防工作的第一責(zé)任人，分管消防工作的負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域消防工作的主要責(zé)任人，其他負(fù)責(zé)人對(duì)分管范圍內(nèi)的消防工作負(fù)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

二是全面落實(shí)單位主體責(zé)任。實(shí)施辦法分別對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位、消防安全重點(diǎn)單位、火災(zāi)高危單位、施工相關(guān)單位等規(guī)定了應(yīng)當(dāng)履行的消防安全責(zé)任。針對(duì)我省小微企業(yè)數(shù)量眾多，且小微企業(yè)在消防安全方面的人員配備、專業(yè)支撐等能力上存在不足的實(shí)際，第九條第三款規(guī)定，小微企業(yè)可以通過(guò)集群托管、資源共享等方式履行辦法規(guī)定的相關(guān)消防安全職責(zé)。為解決實(shí)踐中一些規(guī)模較大的個(gè)體工商戶不落實(shí)消防安全責(zé)任的問(wèn)題，第十三條明確規(guī)定，具有固定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所且具有一定規(guī)模的個(gè)體工商戶，按照本辦法履行單位消防安全責(zé)任。

三是加強(qiáng)基層消防綜合治理。針對(duì)我省基層消防工作存在的力量薄弱、有責(zé)無(wú)權(quán)、看得見(jiàn)管不著等問(wèn)題，實(shí)施辦法堅(jiān)持優(yōu)化內(nèi)外資源，強(qiáng)化末端治理，不斷提升基層消防治理效能。細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的消防治理責(zé)任。第八條細(xì)化規(guī)定了村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法履行消防工作職責(zé)，督促監(jiān)護(hù)人或者其他責(zé)任人加強(qiáng)對(duì)孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、留守兒童、獨(dú)居老人、重度殘疾人、智力殘疾人和精神殘疾人等人員的用火用電安全監(jiān)管。

四是完善責(zé)任追究制度。實(shí)施辦法完善消防工作考核和責(zé)任追究制度，第三十六條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)健全消防工作考核評(píng)價(jià)體系，明確消防工作目標(biāo)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府和本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)履行消防工作職責(zé)情況的監(jiān)督檢查。第四十條通過(guò)增加調(diào)查處理工程建設(shè)、中介服務(wù)、消防產(chǎn)品質(zhì)量、使用管理等各方主體責(zé)任的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化火災(zāi)事故的倒查追責(zé)。

堅(jiān)持深化改革 配套落實(shí)消防體制重大改革部署要求

根據(jù)黨的十九大和十九屆三中全會(huì)關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的戰(zhàn)略決策，消防體制的重大改革和消防監(jiān)管職能的新變化，亟需從立法層面上作出相應(yīng)的制度安排。省人大常委會(huì)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于凡屬重大改革要于法有據(jù)的要求，把改革貫徹立法工作始終，堅(jiān)持立法決策適應(yīng)改革決策、為改革決策服務(wù)，著力破解制約消防工作高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

一是根據(jù)消防體制改革要求厘清部門(mén)職責(zé)。實(shí)施辦法根據(jù)國(guó)家消防體制改革部署要求和我省消防工作實(shí)際，按照職權(quán)法定原則，明確了消防救援機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理、住建、公安的職責(zé)邊界，將原由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、備案和抽查職能，調(diào)整由住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)實(shí)施。這一規(guī)定有利于部門(mén)之間各司其職共同做好消防工作，也為通過(guò)協(xié)作形成監(jiān)管合力奠定了制度基礎(chǔ)。

二是落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)要求。實(shí)施辦法簡(jiǎn)化公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全檢查，實(shí)行告知承諾管理。第十八條規(guī)定，公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)依法向場(chǎng)所所在地的縣級(jí)以上人民政府消防救援機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全檢查。申請(qǐng)人可以自主選擇告知承諾或者非告知承諾方式辦理。取消消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可，刪除原實(shí)施辦法第二十八條至第三十二條關(guān)于消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可的規(guī)定。

三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。實(shí)施辦法加強(qiáng)消防信用監(jiān)管，實(shí)施信用懲戒，推動(dòng)我省消防安全領(lǐng)域信用體系建設(shè)。第四十一條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)、消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)以及國(guó)家有關(guān)規(guī)定，將市場(chǎng)主體消防安全信用信息歸集到公共信用信息平臺(tái)，實(shí)施消防安全守信激勵(lì)和失信懲戒。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向 著力提升消防治理和綜合應(yīng)急救援能力

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，我省發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然突出，傳統(tǒng)消防安全問(wèn)題仍然需要有效治理，新領(lǐng)域消防安全隱患交織疊加，部分地區(qū)公共消防設(shè)施和消防組織建設(shè)歷史欠賬較多，消防安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。省人大常委會(huì)堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，突出精準(zhǔn)治理、依法管理的要求，著力補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推動(dòng)防大火、避亡人，更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

一是補(bǔ)齊消防設(shè)施建設(shè)短板。實(shí)施辦法強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共消防規(guī)劃與建設(shè)，重點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)村及高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域消防設(shè)施建設(shè)，第十六條規(guī)定，水利、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)將消防水源、消防車(chē)通道等農(nóng)村消防設(shè)施建設(shè)納入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目，并按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)改善農(nóng)村消防安全條件；大型廠房、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、儲(chǔ)存可燃物資的倉(cāng)庫(kù)等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，建設(shè)單位或者管理人、使用人應(yīng)當(dāng)落實(shí)消防水源等消防設(shè)施。

二是補(bǔ)齊消防組織建設(shè)短板。實(shí)施辦法注重打造立體化救援力量體系，堅(jiān)持專業(yè)化、職業(yè)化要求，針對(duì)水域、山岳、地震等不同類(lèi)型的災(zāi)害事故，第二十六條專門(mén)就加強(qiáng)專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)作出規(guī)定。第二十七條明確要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道專職消防隊(duì)建設(shè)，推動(dòng)形成覆蓋城鄉(xiāng)、就近救援的消防救援力量布局，助推實(shí)現(xiàn)“一鎮(zhèn)一隊(duì)”“打早滅小”。第二十七條第二款規(guī)定，大型商業(yè)綜合體、建筑高度超過(guò)一百米的超高層民用建筑、城市軌道交通、大型住宅區(qū)和村級(jí)工業(yè)園，其產(chǎn)權(quán)人或者管理人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定組建專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)等消防組織，提高自防自救能力，從而進(jìn)一步強(qiáng)化“災(zāi)種全面覆蓋、力量全域輻射”消防救援力量體系。

三是補(bǔ)齊電動(dòng)車(chē)消防安全短板。近年來(lái)，廣東電動(dòng)自行車(chē)保有量超過(guò)2 000萬(wàn)輛。在2021年全國(guó)已發(fā)生的9 525起電動(dòng)自行車(chē)火災(zāi)中，廣東省占比超過(guò)12%。特別是由于戶外充電樁不足、充電價(jià)格不均等原因，入戶充電問(wèn)題較為普遍，“人車(chē)同屋”導(dǎo)致火災(zāi)亡人率居高不下。此次修訂實(shí)施辦法增加了電動(dòng)車(chē)消防安全管理的內(nèi)容，第二十五條分別對(duì)擬建、在建的住宅小區(qū)、住宅建筑、人員密集場(chǎng)所以及既有建筑場(chǎng)所的產(chǎn)權(quán)人、管理人或者使用人提出了不同要求，對(duì)電動(dòng)車(chē)的停放充電行為予以規(guī)范，明確了禁止性規(guī)定，并在第四十九條設(shè)定了相應(yīng)法律責(zé)任。

四是補(bǔ)齊出租屋消防安全短板。廣東省作為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的核心地帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，外來(lái)務(wù)工人員眾多，房屋租賃市場(chǎng)龐大，出租房消防隱患多。從廣東省2021年火災(zāi)形勢(shì)看，最突出的火災(zāi)亡人風(fēng)險(xiǎn)，主要集中在居住類(lèi)場(chǎng)所，這類(lèi)火災(zāi)亡人占比78%。對(duì)此，實(shí)施辦法第十一條明確并細(xì)化了出租建筑物或者場(chǎng)所的消防安全責(zé)任。第十二條對(duì)居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)人應(yīng)當(dāng)履行的消防安全責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化。

堅(jiān)持創(chuàng)新治理方式 推動(dòng)全社會(huì)共同防范化解火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)

為推動(dòng)消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化，省人大常委會(huì)貫徹預(yù)防為主的消防工作方針，堅(jiān)持創(chuàng)新治理手段，強(qiáng)化共建共治共享理念，不斷充分發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控、群防群治和市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)全社會(huì)支持和參與消防安全工作，推進(jìn)消防治理社會(huì)化智能化，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)。

一是強(qiáng)化智慧消防防治。信息化和智能化給社會(huì)治理帶來(lái)深刻變革，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻性更需要運(yùn)用新技術(shù)提高消防管理效能。實(shí)施辦法第十七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)將智慧消防納入智慧城市總體布局，運(yùn)用消防大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)消防數(shù)據(jù)歸集共享。第十九條規(guī)定，能夠通過(guò)城市消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程操作消防控制室所有控制功能的，每班不少于一人。為鼓勵(lì)社會(huì)單位積極應(yīng)用新型火災(zāi)防控技術(shù)措施，減輕社會(huì)單位用工負(fù)擔(dān)提供了制度基礎(chǔ)。

二是強(qiáng)化消防網(wǎng)格治理。針對(duì)“網(wǎng)”不密、“格”不細(xì)、“管”不實(shí)的問(wèn)題，實(shí)施辦法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)落實(shí)消防安全網(wǎng)格化管理措施，組織開(kāi)展消防安全檢查。同時(shí)規(guī)定村（居）委會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展群眾性的自防自救工作，協(xié)助各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)做好消防安全網(wǎng)格化管理、火災(zāi)隱患排查整治等工作。同時(shí)第三十八條對(duì)綜合行政執(zhí)法也作出了明確規(guī)定，為推動(dòng)基層政府形成監(jiān)管合力，打通消防監(jiān)管和執(zhí)法的“最后一公里”，夯實(shí)基層執(zhí)法基礎(chǔ)。

三是完善部門(mén)聯(lián)動(dòng)治理。推動(dòng)建立消防安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制和執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)信息、資源共享。實(shí)施辦法第三十一條規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與應(yīng)急管理、公安、衛(wèi)生健康、氣象、交通運(yùn)輸、水利、自然資源、糧食和物資儲(chǔ)備等部門(mén)的信息與資源共享。第三十七條規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、市場(chǎng)監(jiān)督管理等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和信息共享。

四是細(xì)化安全疏散要求。為避免建筑物相關(guān)設(shè)施設(shè)置不合理影響火災(zāi)疏散，第二十一條規(guī)定，同一建筑物由兩個(gè)以上業(yè)主、使用人管理或者使用的，不得設(shè)置影響疏散的分隔設(shè)施；居住建筑設(shè)置防盜網(wǎng)等設(shè)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)逃生和滅火救援需要預(yù)留或者另行設(shè)置逃生窗口，鼓勵(lì)配置輔助疏散逃生設(shè)施；除有特殊安防要求外，非居住建筑不得設(shè)置防盜網(wǎng)等影響逃生和滅火救援的障礙物。并就高層公共建筑、大型商業(yè)綜合體的火災(zāi)疏散引導(dǎo)作出了細(xì)化規(guī)定。

五是推動(dòng)全民參與消防。為了使“全民消防”理念更加深入人心，鼓勵(lì)群眾參與監(jiān)督，實(shí)施辦法通過(guò)明確公民消防義務(wù)、建立消防舉報(bào)投訴獎(jiǎng)勵(lì)制度等方式推動(dòng)全民參與。為加強(qiáng)消防宣傳教育工作，第五條規(guī)定，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展經(jīng)常性的消防法律、法規(guī)宣傳教育，并細(xì)化規(guī)定各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)在消防日和消防安全宣傳月期間應(yīng)當(dāng)開(kāi)展的活動(dòng)，增強(qiáng)自防自救能力。