制度趨同視角下世界銀行對低收入國家教育影響機(jī)制研究

康云菲

（北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院，北京 100875）

一、問題提出與理論視角

世界銀行是參與全球教育治理的重要主體，對全球教育的政策與實(shí)踐發(fā)揮著不可替代的影響作用。自1963年世界銀行撥出第一筆教育貸款以來，[1]世界銀行對教育作用的認(rèn)識不斷豐富，參與全球教育治理的手段也越來越多樣。經(jīng)歷了五十多年的發(fā)展后，世界銀行已成為向主權(quán)國家政府提供教育資金援助與貸款的最大“供應(yīng)商”，其生產(chǎn)的知識也是眾多國家以及國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)的政策依據(jù)。[2]可以說，在資金供給與知識生產(chǎn)兩個(gè)方面，世界銀行所擁有的資源優(yōu)勢使其對全球教育活動的開展與走向具有極大影響力。

在資金與專家團(tuán)隊(duì)更加匱乏的低收入國家，世界銀行的這一影響力更為凸顯。從治理結(jié)果來看，世界銀行使低收入國家教育政策、制度、活動朝相同或相似的方向發(fā)展，且這一發(fā)展方向與世界銀行較少參與治理的國家或地區(qū)不同。例如，在政府提供的公立教育難以滿足當(dāng)?shù)亟逃枨蟮谋尘跋拢S多低收入國家通過大力發(fā)展私營教育來解決這一問題。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，面向低收入家庭的“低收費(fèi)私立學(xué)校”（low-fee private schools）盛行，這一現(xiàn)象在撒哈拉以南非洲地區(qū)（馬拉維、尼日利亞、肯尼亞和加納）、南亞地區(qū)（印度和巴基斯坦）、拉丁美洲地區(qū)（秘魯和中美洲）的諸多國家尤為突出，但這些低收入國家私營教育部門的機(jī)構(gòu)類型及其擴(kuò)張動因與英國、美國、西班牙等老牌發(fā)達(dá)國家不同。[3]再如，21世紀(jì)以來，世界上最貧窮的國家中有相當(dāng)數(shù)量的國家積極在教育領(lǐng)域使用評估工具[4]，而在芬蘭、日本、德國、西班牙等10個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國中，其評估工具的使用率維持原狀甚至有所降低[5]。

可以說，世界銀行對低收入國家教育事務(wù)的參與導(dǎo)致低收入國家發(fā)展出不同于發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的教育模式，且這一模式以私有化、基于測評的問責(zé)制為特征，這與世界銀行奉行的“新自由主義”模式相一致。加之有學(xué)者提出，國際援助機(jī)構(gòu)對低收入國家施加的經(jīng)濟(jì)條件是“低收費(fèi)私立學(xué)校”現(xiàn)象產(chǎn)生與傳播的重要原因[6]，因此有合理的理由質(zhì)疑，世界銀行在這些地區(qū)的教育治理活動與這些地區(qū)教育模式的趨同現(xiàn)象有某種內(nèi)在聯(lián)系。當(dāng)然，這種趨同現(xiàn)象不能完全視為國際組織影響的結(jié)果：一方面，低收入國家存在的某些共性特征與困境決定了其可選擇發(fā)展路徑的相似性；另一方面，國家對教育發(fā)展方向擁有自主決定權(quán)，國家應(yīng)對其選擇的教育模式承擔(dān)主要責(zé)任。然而，上述原因并不能否認(rèn)國際組織的參與對這一趨同現(xiàn)象仍具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Γ驗(yàn)楦鲊畬ζ浣逃l(fā)展的決策權(quán)并非完全不受約束，它會受到其他國家模式的影響，[7]也會受到其資源供給方的影響，從資源依附論的視角來看，資源越匱乏的國家其獨(dú)立決策權(quán)越弱。因此，世界銀行的治理活動仍對低收入國家的教育模式趨同現(xiàn)象具有一定解釋力。本研究旨在探明世界銀行采用何種治理手段導(dǎo)致了這一趨同現(xiàn)象，該問題的闡明有助于加深對世界銀行全球教育治理行為及其權(quán)力機(jī)制的理解與審視。

對于教育模式趨同現(xiàn)象，新制度主義理論能夠提供分析視角。約翰·邁耶（John W.Meyer）與布雷恩·羅文（Brain Rowan）在該理論的奠基之作中將組織的相似性與趨同現(xiàn)象作為新制度主義的核心議題，并指出應(yīng)從組織環(huán)境的角度認(rèn)識、解釋組織現(xiàn)象，其中特別強(qiáng)調(diào)了組織所處的制度環(huán)境對組織行為“合法性”的約束。[8]這一理論包含兩個(gè)重要概念，即“制度部門”（institutional section）和“同質(zhì)化”（homogeneity或isomorphism）。制度部門指具有相似的服務(wù)、產(chǎn)品或功能的組織集合，[9]各國的國家教育體系因有類似的功能定位，可以視為同一個(gè)制度部門；“同質(zhì)化指制度部門形成后各組織傾向于采納一致結(jié)構(gòu)的發(fā)展過程”[10]。本研究討論的低收入國家私有化、加強(qiáng)測評等相同模式是各國教育部門結(jié)構(gòu)趨同的具體表現(xiàn)，可視為制度部門的部分同質(zhì)化。新制度主義對趨同現(xiàn)象提出三種機(jī)制：服從有關(guān)部門制定的正式規(guī)范和規(guī)則的強(qiáng)制性機(jī)制；在技術(shù)規(guī)則難以理解、目標(biāo)模糊、環(huán)境不確定時(shí)所采取的模仿性機(jī)制；依靠專業(yè)化和公共認(rèn)知基礎(chǔ)所實(shí)施的規(guī)范性機(jī)制。本研究根據(jù)這三種機(jī)制逐一分析世界銀行是如何塑造各國教育系統(tǒng)賴以生存的制度環(huán)境，進(jìn)而造成全球低收入國家教育模式的趨同。

在此需要強(qiáng)調(diào)的是，本研究對低收入國家教育模式趨同現(xiàn)象的關(guān)注，并非是對低收入國家群體內(nèi)部教育發(fā)展差異化特征的忽視或否認(rèn)。即便在新制度主義的視角下，各組織也會因其歷史沿襲或理性判斷而發(fā)展出組織的獨(dú)特性，但這一問題并非本研究關(guān)注的主要內(nèi)容。此外，本研究選取的治理理念與工具并非世界銀行參與全球教育治理的全部手段，而是便于闡述其治理機(jī)制與治理邏輯所選取的代表性手段。

二、強(qiáng)制性機(jī)制：通過金融資本的力量塑造借款國教育體系

組織間的強(qiáng)制性趨同源于一個(gè)組織所依賴的其他組織向它施加的正式或非正式壓力，[11]對公共資源依賴性更強(qiáng)的組織受到強(qiáng)制性機(jī)制的同化作用也更強(qiáng)，[12]這恰好解釋了世界銀行對低收入國家具有的強(qiáng)制影響力。低收入國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展迫切需要較多發(fā)展資金，在從國際金融市場無法獲得比世界銀行更優(yōu)惠貸款的條件下，這些國家受制于世界銀行。[13]世界銀行在具有金融資本賦予的強(qiáng)制性權(quán)力的同時(shí)，擁有了制定規(guī)則的制度性權(quán)力。世界銀行向成員國提供的金融貸款主要以項(xiàng)目的形式展開，在項(xiàng)目申請、批準(zhǔn)、實(shí)施、評價(jià)的全過程中，世界銀行通過多種機(jī)制影響項(xiàng)目的具體內(nèi)容與實(shí)施過程，進(jìn)而塑造借款國的教育體系。

（一）制定項(xiàng)目須符合的硬性規(guī)則

世界銀行負(fù)責(zé)貸款資金的審批與發(fā)放，掌握著項(xiàng)目資金批準(zhǔn)與按時(shí)發(fā)放的絕對話語權(quán)。基于投資者的這一身份，世界銀行制定了一系列符合其治理理念的硬性規(guī)則，借款方只有滿足這些硬性規(guī)則才能通過項(xiàng)目的審批。除了在經(jīng)濟(jì)方面要求所有成員國具備適當(dāng)?shù)暮暧^經(jīng)濟(jì)政策框架外，針對不同類型的項(xiàng)目，世界銀行也制定了相應(yīng)的申請規(guī)則。

為了保障獲得資助的項(xiàng)目不會在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、人文等方面產(chǎn)生不良影響，世界銀行為所有貸款項(xiàng)目制定了環(huán)境與社會框架（The Environmental and Social Framework），這其中包括提高信息透明度、避免歧視、增強(qiáng)社會包容度、加強(qiáng)公眾參與和問責(zé)等10項(xiàng)“環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)”，世界銀行要求借款方在項(xiàng)目的準(zhǔn)備與實(shí)施過程中達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)的要求。[14]在項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)之前，世界銀行與借款方簽訂一份環(huán)境與社會承諾計(jì)劃，其中規(guī)定：借款方在任一環(huán)節(jié)違反“環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，都必須采取世界銀行滿意的措施，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)做出調(diào)整，項(xiàng)目的一切活動須在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后方能恢復(fù)正常。[15]以在馬達(dá)加斯加開展的一項(xiàng)學(xué)前教育發(fā)展項(xiàng)目（項(xiàng)目號：P160442）為例，該項(xiàng)目方案涉及當(dāng)?shù)鼐用竦陌徇w問題。[16]為符合“環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)”中“利益相關(guān)者參與治理和信息公開”的要求，該項(xiàng)目組與相關(guān)的個(gè)體、團(tuán)體及組織進(jìn)行了廣泛商議，并表明將會在項(xiàng)目的實(shí)施過程中繼續(xù)與利益相關(guān)者進(jìn)行商議。[17]世界銀行強(qiáng)調(diào)的公眾參與、信息公開、私有化等模式借助“環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)”這一類硬性規(guī)定達(dá)到同化借款國的效果。

（二）參與擬訂項(xiàng)目的建設(shè)方案

世界銀行承擔(dān)著項(xiàng)目申請過程中絕大多數(shù)文件的擬定工作，包括根據(jù)雙方商定結(jié)果編制的“項(xiàng)目規(guī)劃概念文件”與“項(xiàng)目計(jì)劃文件”，以及在項(xiàng)目最終敲定前的“項(xiàng)目評估報(bào)告”。[18]其中，前兩份文件以世界銀行與借款方的商定結(jié)果為基礎(chǔ)，世界銀行的專家僅負(fù)責(zé)整理，而第三份文件完全由世界銀行的工作人員完成，能夠直接體現(xiàn)世界銀行的意志。項(xiàng)目最終規(guī)劃方案在很大程度上依賴第三份文件，如果借款方不同意該文件中的某些建議，需要與世界銀行協(xié)商討論并達(dá)成一致意見后才可修改，[19]可見，世界銀行在方案擬定過程中掌握絕對話語權(quán)。

就項(xiàng)目內(nèi)容來看，世界銀行與借款方在項(xiàng)目批準(zhǔn)前主要協(xié)商三項(xiàng)內(nèi)容：項(xiàng)目的貸款額度、目標(biāo)與實(shí)施方案。在貸款額度上，世界銀行有權(quán)力增加或減少借款方申請的貸款金額。筆者在國際開發(fā)協(xié)會（International Development Association, IDA）和國際復(fù)興開發(fā)銀行（International Bank for Reconstruction and Development，IBRD）①這兩個(gè)機(jī)構(gòu)是世界銀行集團(tuán)涉足教育事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)。資助的項(xiàng)目中，按照項(xiàng)目開始的時(shí)間順序進(jìn)行降序排列，采取等距抽樣的方法選取了50個(gè)項(xiàng)目（47個(gè)有效項(xiàng)目）②50個(gè)項(xiàng)目中有3個(gè)項(xiàng)目的各階段文件不足，故有效項(xiàng)目數(shù)量為47個(gè)。，發(fā)現(xiàn)多數(shù)項(xiàng)目（45個(gè)）的實(shí)際貸款金額與借款方最初申請的額度一致，但有2個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際貸款金額高于其申請的額度，這是因?yàn)槭澜玢y行在第三份文件中對項(xiàng)目的估算成本高于借款方的估算額。世界銀行并未在評估報(bào)告中詳細(xì)列出其計(jì)算依據(jù)，很難判定其評估過程和結(jié)果是否合理。但借款國有限的經(jīng)濟(jì)與人力資本也未賦予其質(zhì)疑和爭辯的能力，只能選擇接受世界銀行有關(guān)貸款金額的“建議”。在項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定與方案規(guī)劃方面更是如此。在利比里亞開展的一個(gè)項(xiàng)目中（項(xiàng)目號：P164932），借款方提出“在中等教育階段提高入學(xué)率并改善數(shù)學(xué)、科學(xué)與職業(yè)技能教育質(zhì)量”的目標(biāo)，[20]經(jīng)過世界銀行與利比里亞的協(xié)商，這一目標(biāo)被簡化為“提升中等教育的入學(xué)公平與教育質(zhì)量”，在教育目標(biāo)中被淡化的學(xué)科教育質(zhì)量以“關(guān)鍵指標(biāo)”的方式出現(xiàn)，職業(yè)技能教育質(zhì)量在目標(biāo)與方案中則均被弱化。[21]可以說，世界銀行在協(xié)助借款方擬定項(xiàng)目方案的過程中，借助專家團(tuán)隊(duì)之口，行擬定文件之便，將其認(rèn)為的發(fā)展重點(diǎn)融入項(xiàng)目方案中，影響甚至改變借款方的目標(biāo)及規(guī)劃。

（三）定期執(zhí)行項(xiàng)目的監(jiān)測評價(jià)

在項(xiàng)目制定與實(shí)施過程中，世界銀行參與了評估、監(jiān)測與總結(jié)工作。在項(xiàng)目獲批前，世界銀行對項(xiàng)目面臨的經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、環(huán)境、社會等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)展開評估，并對存在較高風(fēng)險(xiǎn)但借款方未提及有效風(fēng)險(xiǎn)管理辦法的領(lǐng)域提出建議。在項(xiàng)目開展過程中，世界銀行定期評估項(xiàng)目的實(shí)施狀況，評估結(jié)果決定借款方能否順利獲得下一筆款項(xiàng)。在項(xiàng)目結(jié)束后，世界銀行對項(xiàng)目的完成情況進(jìn)行總結(jié)評價(jià)。由于某些發(fā)展目標(biāo)難以在一個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)，借款方需獲得世界銀行的連續(xù)資金支持，對于這類長期項(xiàng)目而言，世界銀行對前一階段項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果會影響下一階段項(xiàng)目的走向。

印度一個(gè)持續(xù)了三期的項(xiàng)目（項(xiàng)目號：P154523）能夠鮮活地體現(xiàn)世界銀行通過監(jiān)測評價(jià)對項(xiàng)目施加影響的治理過程。該項(xiàng)目的第一期于2009年結(jié)束，第二期仍在進(jìn)行中，世界銀行對第一期項(xiàng)目的最終評級和第二期項(xiàng)目的階段性評級均為“滿意”，這使得第三期項(xiàng)目的貸款申請順利通過。[22]在第三期項(xiàng)目的建設(shè)方案中，世界銀行根據(jù)第一和第二期項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出應(yīng)繼續(xù)采取教育績效評估、關(guān)注民辦高校等措施；[23]在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于世界銀行嚴(yán)格按照借款方的目標(biāo)達(dá)成程度進(jìn)行撥款，在前期主要開展準(zhǔn)備性工作、項(xiàng)目關(guān)鍵指標(biāo)無明顯推進(jìn)的情況下，項(xiàng)目在開展了一年零三個(gè)月后仍未獲得世界銀行撥付的第一筆貸款[24]，而在2019年項(xiàng)目關(guān)鍵指標(biāo)有所進(jìn)展的情況下，貸款的撥付額從10%猛增至45%[25]。可見，世界銀行不僅通過項(xiàng)目評估與監(jiān)測影響項(xiàng)目進(jìn)程，同時(shí)也借助這一機(jī)制強(qiáng)化了內(nèi)涵于教育項(xiàng)目中的特定教育模式。

在上述治理機(jī)制中，約束性最強(qiáng)的是制定項(xiàng)目須符合的硬性規(guī)定；約束性最弱的是通過撰寫報(bào)告和協(xié)商溝通參與擬定項(xiàng)目方案，并通過“知識銀行”的身份定位和專家團(tuán)隊(duì)的專業(yè)背書增強(qiáng)世界銀行意見的可接受度；貫穿項(xiàng)目全程且對項(xiàng)目影響最直接的是評估、監(jiān)測與評價(jià)工作。雖然這些機(jī)制并未在世界銀行與成員國的合作協(xié)議中明確提出并強(qiáng)制遵守，但出于對貸款資金的強(qiáng)烈需求，成員國幾乎沒有對上述機(jī)制討價(jià)還價(jià)的空間，世界銀行在這種條件下發(fā)展出對低收入國家教育系統(tǒng)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的強(qiáng)制性權(quán)力。

三、模仿性機(jī)制：建立教育體系的“全球樣本”并強(qiáng)化其地位

組織的模仿性趨同是組織在面臨技術(shù)、目標(biāo)、環(huán)境或解決方案的不確定情境下，為降低成本與風(fēng)險(xiǎn)或提高合法性，而與更合法或更成功的組織采取相同行為的過程。[26]在分析這一機(jī)制的形成過程與呈現(xiàn)方式之前，有必要對低收入國家教育發(fā)展所面臨的不確定技術(shù)、目標(biāo)、環(huán)境與方案進(jìn)行簡要闡述，這是模仿性機(jī)制發(fā)揮作用的土壤與基礎(chǔ)。2015年，聯(lián)合國教科文組織在國際教育信息大會上發(fā)布的《青島宣言》中指出，機(jī)器人、3D打印、教育游戲、虛擬社區(qū)等新興技術(shù)為各國解決教育問題提供了更多種可能的方案，尤其是落后國家，[27]但不易獲取的技術(shù)與在線教育正在增大長期存在的數(shù)字鴻溝，[28]教育信息化的不恰當(dāng)使用反而可能加劇教育不公平。此外，聯(lián)合國教科文組織在“千年發(fā)展目標(biāo)”（MDG）到期后又制定了“2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（SDG），其中教育目標(biāo)從“普及小學(xué)教育”這一項(xiàng)目標(biāo)拓展到涵蓋全民學(xué)習(xí)、優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)三個(gè)領(lǐng)域的七項(xiàng)目標(biāo)和眾多指標(biāo)。而在低收入國家中，尤其是撒哈拉以南非洲地區(qū)，基礎(chǔ)教育普及率和完成率低、超過半數(shù)兒童學(xué)業(yè)水平未達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)、教育不公平現(xiàn)象普遍等問題突出。[29]低起點(diǎn)與高目標(biāo)的差距看似為低收入國家的教育發(fā)展留下了很大空間，但教育發(fā)展手段與目標(biāo)的不確定性與二者關(guān)系的復(fù)雜性實(shí)則增加了這些國家的試錯(cuò)成本，模糊了其教育發(fā)展的方案選擇。在技術(shù)的高成本與高風(fēng)險(xiǎn)、目標(biāo)復(fù)雜以及環(huán)境不確定的背景下，低收入國家對教育目標(biāo)的確立、財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配、師資團(tuán)隊(duì)的管理、教育體制的構(gòu)建等問題更加迷茫且謹(jǐn)慎，其模仿合法且成功的教育模式的動機(jī)也更強(qiáng)。

在低收入國家陷入教育發(fā)展的迷霧中時(shí)，世界銀行在評估眾多教育系統(tǒng)政策與制度的基礎(chǔ)上，拼湊了“理想的教育系統(tǒng)模式”作為樣本供低收入國家參考。世界銀行實(shí)現(xiàn)這一目的的工具主要是“為了更好學(xué)習(xí)結(jié)果的教育系統(tǒng)測評”（The Systems Approach for Better Education Results, 以下簡稱“系統(tǒng)測評”），這也是低收入國家通過模仿性機(jī)制實(shí)現(xiàn)教育模式趨同的關(guān)鍵要素。“系統(tǒng)測評”于2010年推出，是世界銀行提供全球知識綜合服務(wù)的主要工具之一，它收集和傳播關(guān)于教育政策的全球數(shù)據(jù)和知識，旨在幫助各國系統(tǒng)地評價(jià)和改進(jìn)其教育系統(tǒng)。該工具認(rèn)為，影響入學(xué)率、在學(xué)率、學(xué)業(yè)成就等教育產(chǎn)出的因素?cái)?shù)量眾多且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，其中高質(zhì)量的政策及其實(shí)施過程是保障教育產(chǎn)出成果的關(guān)鍵要素。[30]對此，“系統(tǒng)測評”針對各國教育政策與制度框架的“有效性”展開評價(jià)，同時(shí)也開發(fā)一些能夠評價(jià)政策實(shí)施效果的工具。

在此過程中，“系統(tǒng)測評”的研究團(tuán)隊(duì)調(diào)查了不同領(lǐng)域的證據(jù)，據(jù)此確定了對改善教育成果最重要的政策要素與制度框架，并發(fā)表名為《什么最重要》的系列政策框架報(bào)告。例如在2015年3月，世界銀行發(fā)布了《什么對于學(xué)校自治和問責(zé)最重要：一份框架性文件》。該報(bào)告指出將學(xué)校自治與問責(zé)相結(jié)合有利于提高學(xué)校的效率、效益和學(xué)習(xí)成果，并提出了一個(gè)關(guān)于學(xué)校自治與問責(zé)的“三A模型”框架——自治（autonomy）、問責(zé)（accountability）和評估（assessment）。[31]在這一模型的基礎(chǔ)上，該報(bào)告還提出了對學(xué)校自治和問責(zé)至關(guān)重要的五個(gè)政策領(lǐng)域：學(xué)校預(yù)算的自主權(quán)、人事管理的自主權(quán)、校董會在學(xué)校治理中的角色、學(xué)校與學(xué)生評估和學(xué)校問責(zé)，以及各政策領(lǐng)域下更為具體的一系列政策行動。世界銀行認(rèn)為，這些框架運(yùn)用了有關(guān)教育系統(tǒng)的豐富信息，為決策者和利益相關(guān)者提供了最重要和可操作的政策選擇，[32]這一闡述體現(xiàn)了世界銀行對“系統(tǒng)測評”的重要定位之一，即推薦成功教育政策與制度模式，以及對成員國踐行這一模式的期待。

低收入國家教育發(fā)展面臨的不確定性孕育了其模仿成功模式的需求，世界銀行也通過“系統(tǒng)測評”為這些國家構(gòu)建了模仿的樣本。在低收入國家的“需求”與世界銀行的“產(chǎn)品”之間，“系統(tǒng)測評”通過對參評國家教育系統(tǒng)的評價(jià)實(shí)現(xiàn)了二者的對接——通過量化低收入國家教育政策、制度與模范樣本之間的差距，為低收入國家指明一條清晰可行的模仿路徑。

在學(xué)生測評、教育管理信息系統(tǒng)、學(xué)校自主性和問責(zé)制、公平與包容等共13個(gè)政策領(lǐng)域中，“系統(tǒng)測評”各開發(fā)了一份有關(guān)國家教育政策與文件的調(diào)查表，邀請各國代表填答并提供相關(guān)證明材料，包括教育法律、官方教育政策文件、學(xué)校條例手冊和教育改革文件等。據(jù)此，“系統(tǒng)測評”從實(shí)現(xiàn)主要教育目標(biāo)的角度對該國家政策水平進(jìn)行評級并賦分，最終撰寫一份國家報(bào)告，其中包括對該國家政策與制度的發(fā)展建議。[33]在這一過程中，“系統(tǒng)測評”在多個(gè)環(huán)節(jié)確保了評價(jià)結(jié)果具有跨國可比性，例如資料收集環(huán)節(jié)的客觀指標(biāo)體系、資料分析環(huán)節(jié)的統(tǒng)一評分標(biāo)準(zhǔn)，這使得被評價(jià)國家與成功模式之間的差距更加可信。在評價(jià)手段的輔助下，“系統(tǒng)測評”依據(jù)“最佳經(jīng)驗(yàn)”分析被評價(jià)國家教育政策、制度的不足并指明其發(fā)展方向，導(dǎo)致眾多低收入國家接納了“系統(tǒng)測評”的建議并在政策與實(shí)踐中向“理想的教育系統(tǒng)模式”靠攏。例如“系統(tǒng)測評”針對幾內(nèi)亞比紹（Guinea Bissau）的國家報(bào)告被用于指導(dǎo)該國家2016-2025年國家教育計(jì)劃的制定，有多條建議被直接列入其中，包括通過加強(qiáng)合作、權(quán)力下放等方式改進(jìn)學(xué)校管理與治理。[34]佛得角（Cape Verde）教育部也采納了“系統(tǒng)測評”在國家報(bào)告中的建議，計(jì)劃建立全國性學(xué)習(xí)成果測評系統(tǒng)（learning outcome assessment system），并表示將為該系統(tǒng)的建設(shè)向世界銀行申請貸款。[35]可見，“系統(tǒng)測評”的評價(jià)發(fā)揮了聯(lián)結(jié)低收入國家模仿需求與“理想的教育系統(tǒng)模式”的作用，并在一些低收入國家切實(shí)推動了模仿行為的發(fā)生。

四、規(guī)范性機(jī)制：基于自身合法性提出具有規(guī)范效應(yīng)的共享觀念

規(guī)范性趨同與模仿性趨同存在一定程度的重疊，這導(dǎo)致分析組織趨同現(xiàn)象時(shí)判斷趨同機(jī)制的模糊性。[36]為與模仿性機(jī)制進(jìn)行區(qū)分，本研究借鑒周雪光教授對這一問題的梳理思路[37]：對模仿性機(jī)制的分析強(qiáng)調(diào)不確定性環(huán)境的作用，即趨同現(xiàn)象的情境性；對規(guī)范性機(jī)制的分析強(qiáng)調(diào)共享觀念或共享思維方式，即趨同現(xiàn)象的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。對低收入國家而言，世界銀行提出的哪些重要觀念作為一種共享的“規(guī)范性”認(rèn)知，對其教育模式的趨同起到重要推動作用？這些認(rèn)知又為何能成為“規(guī)范性”認(rèn)知以發(fā)揮同化作用？

（一）共享觀念的起點(diǎn)：重要目標(biāo)與實(shí)施路徑

規(guī)范性制度一方面確定目標(biāo), 另一方面也確定追求這些目標(biāo)的適當(dāng)方式。在此影響下,具體行動者就會形成關(guān)于什么是適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)與活動的觀念。[38]21世紀(jì)以來，在金融資本支持與“知識銀行”戰(zhàn)略的共同作用下，世界銀行在全球教育活動中扮演的角色逐漸從參與者向引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變，并提出一些具有影響力與號召力的教育理念和活動，其中最具代表性的就是世界銀行于2011年提出的“全民學(xué)習(xí)”概念。

在聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)、失學(xué)兒童及學(xué)業(yè)性別差距問題依舊嚴(yán)重的背景下，全球教育發(fā)展的“質(zhì)量”問題凸顯—— 個(gè)體的學(xué)習(xí)成果及技能水平難以滿足個(gè)體及社會發(fā)展需要。[39]對此，世界銀行提出“全民學(xué)習(xí)”這一愿景，并指出其促進(jìn)發(fā)展中國家長期經(jīng)濟(jì)增長與減貧的關(guān)鍵性地位。這一愿景的具體目標(biāo)是確保所有兒童與青年人不僅能夠上學(xué)，而且也能夠獲得他們工作與生活所必需的知識與技能；同時(shí)，世界銀行提出了三大支持路徑—— 盡早投資（invest early）、明智投資（invest smartly）和向所有人投資（invest for all），以及兩大建設(shè)方向—— 從國家層面支持教育系統(tǒng)建設(shè)和在區(qū)域與全球?qū)用娼ㄔO(shè)高質(zhì)量的知識庫，作為該戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)踐指導(dǎo)。[40]報(bào)告中目標(biāo)所倡導(dǎo)的全民教育與高質(zhì)量教育，以及路徑所內(nèi)含的教育質(zhì)量與測評結(jié)果具有內(nèi)在聯(lián)系等觀點(diǎn)，因其在低收入國家教育實(shí)踐中的諸多呈現(xiàn)，可視為被低收入國家所認(rèn)可的共享目標(biāo)與發(fā)展路徑。

（二）共享觀念的合法性基礎(chǔ)

世界銀行的主張?jiān)谄涮岢龊蟪蔀榈褪杖雵覐V泛認(rèn)可的共享觀念，其合法性基礎(chǔ)源自這些主張的實(shí)踐價(jià)值以及世界銀行“知識銀行”的角色。世界銀行的主張根植于新自由主義，諸多學(xué)者批判其教育目標(biāo)與教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的論述局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人力資本開發(fā)領(lǐng)域。必須承認(rèn)的是，世界銀行對教育發(fā)展目標(biāo)的簡化與對教育發(fā)展路徑的市場化引導(dǎo)的確存在引發(fā)教育異化問題的風(fēng)險(xiǎn)，例如根據(jù)市場需求規(guī)劃教育發(fā)展、物化個(gè)體、忽視個(gè)體的生活自由與幸福追求等。[41]然而，簡化的目標(biāo)及手段對成員國而言更容易理解、傳播與踐行，其操作性、可模仿性都更強(qiáng)，對低收入國家來說更是如此，這也是這些理念得到傳播與認(rèn)可的重要原因。來自歐洲國際援助機(jī)構(gòu)的工作人員表示，世界銀行在教育政策方面的可靠性超出聯(lián)合國教科文組織，其生產(chǎn)的知識也優(yōu)于大學(xué)，主要原因是世界銀行降低了知識的復(fù)雜性，提出了能夠直接實(shí)踐的政策建議，對于解決有限教育資源的配置問題很“實(shí)際”（practical）。[42]

當(dāng)然，世界銀行提出的“有效”政策獲得廣泛認(rèn)可的前提是充分的證據(jù)與合理的論證。對于前者，包括世界銀行在內(nèi)的眾多國際組織都日漸認(rèn)識到科學(xué)證據(jù)的權(quán)威性，并將其作為提供建議的基礎(chǔ)，[43]這直接表現(xiàn)為世界銀行發(fā)布的報(bào)告中具有越來越豐富的數(shù)據(jù)資料與國家經(jīng)驗(yàn)；對于后者，世界銀行通過能夠隱藏意識形態(tài)的話語工具，借助常識邏輯提出大家公認(rèn)的觀點(diǎn)，[44]并選取符合其意識形態(tài)的證據(jù)加以佐證[45]。低收入國家本就對這種看似科學(xué)的知識與精心設(shè)計(jì)的政策建議不具有太強(qiáng)的批判資本，同時(shí)世界銀行采用電影、廣播、社交媒體等日常方式以及講座、研討會、對話、工作坊等專業(yè)形式對低收入地區(qū)的各類群體進(jìn)行知識與觀念的傳播，[46]這促進(jìn)了低收入國家對世界銀行理念與政策的認(rèn)可以及“共享觀念”的形成。

與此同時(shí)，世界銀行自提出“知識銀行”的發(fā)展戰(zhàn)略以來，不斷開展收集信息和經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐活動，提升基于知識向客戶提供服務(wù)的能力，這些活動包括建立教育知識管理系統(tǒng)（Educational Knowledge Management System）、啟動開放信息發(fā)展戰(zhàn)略（Open Development Strategy）、創(chuàng)建“系統(tǒng)測評”等。目前，世界銀行在全球教育知識治理方面已形成穩(wěn)固的知識生產(chǎn)、加工、傳播與使用機(jī)制，這些制度與相應(yīng)的實(shí)踐活動已幫助世界銀行實(shí)現(xiàn)“全球智庫”這一角色轉(zhuǎn)向。[47]這種角色以大量的知識、專業(yè)的人員為支撐——自1973年以來，世界銀行出版了1.9萬多種出版物，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長、貧困、教育等發(fā)展議題上的論文發(fā)表數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先所有頂尖大學(xué)、其他發(fā)展機(jī)構(gòu)或國際組織[48]；世界銀行還吸納了越來越多經(jīng)受過教育培訓(xùn)、具備強(qiáng)大分析能力的精英人才，[49]來自同類國際組織的工作人員認(rèn)為他們“專業(yè)”且“聰明”[50]。基于對這些資源的信服，其他機(jī)構(gòu)對世界銀行的知識與政策主張具有一定程度的天然接納性，正如在世界銀行與國際援助機(jī)構(gòu)的磋商會議上，來自國際援助機(jī)構(gòu)的許多參會者并未提出質(zhì)疑，而是認(rèn)為世界銀行“應(yīng)該告訴我們怎么做”[51]。可以說，世界銀行掌握的知識資本生發(fā)并穩(wěn)固了其“知識銀行”的角色，這一角色定位反過來又增強(qiáng)了其知識的合法性與可信度，在知識資本與“知識銀行”角色的螺旋式推進(jìn)與彼此強(qiáng)化過程中，世界銀行的主張及其關(guān)于教育政策的論述獲得愈發(fā)廣泛的合法性，并發(fā)展為眾多國家認(rèn)可的共享觀念，低收入國家尤其易受到其影響。[52]

五、張力與整合：世界銀行影響機(jī)制的限度與合力

世界銀行的治理手段通過強(qiáng)制性、模仿性、規(guī)范性三種機(jī)制發(fā)揮作用，這三種機(jī)制塑造了低收入國家教育發(fā)展所面臨的制度環(huán)境的不同方面，對低收入國家有不同程度的影響，并合力推動了低收入國家教育模式的趨同化發(fā)展。這三種機(jī)制的關(guān)系如表1所示。

表1 世界銀行在低收入國家教育發(fā)展過程中治理機(jī)制的關(guān)系

強(qiáng)制性機(jī)制通過世界銀行制定的不可觸碰的“紅線”發(fā)揮作用，對低收入國家教育發(fā)展的約束力最強(qiáng)，該機(jī)制的基礎(chǔ)是金融資本；模仿性機(jī)制依托世界銀行打造的“理想的教育系統(tǒng)模式”，通過“好的”模式標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)低收入國家的教育實(shí)踐行動，該機(jī)制的基礎(chǔ)主要是知識，同時(shí)受到低收入國家面臨的不確定環(huán)境的催化作用；規(guī)范性機(jī)制指世界銀行提出的主張上升為“共享觀念”，通過“對的”認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一低收入國家的理念，該機(jī)制以世界銀行生產(chǎn)的知識及其角色為基礎(chǔ)，約束力最弱，但引導(dǎo)性最強(qiáng)。

在這三種機(jī)制中，規(guī)范性機(jī)制是實(shí)現(xiàn)模式趨同的基礎(chǔ)，即構(gòu)建了低收入國家教育發(fā)展的目標(biāo)與路徑規(guī)劃，同時(shí)也表明了世界銀行的立場與主張。可以說，世界銀行的“共享觀念”是其實(shí)施全球教育治理的理念基礎(chǔ)，是其他兩種機(jī)制的“主心骨”，其他兩種治理機(jī)制對應(yīng)的治理手段圍繞“共享觀念”設(shè)計(jì)工具并展開實(shí)踐。模仿性機(jī)制所構(gòu)建的模范樣本是對世界銀行主張的具象，它在提出教育目標(biāo)與路徑的基礎(chǔ)上為低收入國家明確了差距與規(guī)劃，且對目標(biāo)與路徑未涉及的領(lǐng)域進(jìn)行了更為細(xì)致的描繪，涉及教育系統(tǒng)政策與制度的整體設(shè)計(jì)。強(qiáng)制性機(jī)制在三種機(jī)制中起到保障性作用，對世界銀行理念、主張或樣本模式認(rèn)可度不高的國家，強(qiáng)制性手段仍舊可以在一定程度上直接改造其教育慣習(xí)，推動該國家朝向世界銀行主張的方向發(fā)展，但這種情況下，因強(qiáng)制性手段發(fā)揮作用的領(lǐng)域有限，因此該國家被迫趨同的范圍不會太廣。概括來講，模仿性機(jī)制與強(qiáng)制性機(jī)制所對應(yīng)的治理手段都是落實(shí)“共享觀念”的方式，二者的區(qū)別在于，模仿性機(jī)制的真正實(shí)施主體是主權(quán)國家，世界銀行在此過程中只提供模仿樣本并起到引導(dǎo)與建言的作用，因此這種機(jī)制并不能保證世界銀行對主權(quán)國家的影響效果，屬于軟性機(jī)制，而強(qiáng)制性機(jī)制則是由世界銀行實(shí)施、對主權(quán)國家行為有約束力的硬性機(jī)制。

從世界銀行對低收入國家教育模式的影響效果來看，以“新自由主義”為特征的趨同模式增加了學(xué)生的受教育機(jī)會，[53]在部分低收入國家提高了學(xué)生的學(xué)業(yè)表現(xiàn)，但同時(shí)也加劇了教育不公平現(xiàn)象，[54]或并未解決成員國的教育發(fā)展問題，[55]可以說有功有過。然而，對低收入國家而言，他們很難不受世界銀行教育治理行為的影響。一方面，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國家缺乏資金改善公立學(xué)校的教育問題，他們需要市場力量推動教育系統(tǒng)發(fā)展，也需要世界銀行的援助發(fā)展資金，因而不得不“被迫”遵從世界銀行的規(guī)定。而在更重要的另一方面，低收入國家知識匱乏，[56]來自本土的專家團(tuán)隊(duì)難以獨(dú)立擔(dān)負(fù)起生產(chǎn)教育決策知識的責(zé)任，同時(shí)他們心甘情愿地追隨世界銀行的專家團(tuán)隊(duì)，對他們生產(chǎn)的知識與主張不加批判地接受。因此，不論世界銀行對低收入國家的教育發(fā)展產(chǎn)生了怎樣積極或消極的影響，在可以預(yù)見的短期未來，這些國家仍會在世界銀行治理行為的影響下，被動或主動地選擇以“新自由主義”為特征的教育模式。