美國民間高等教育認證的政府性

熊耕

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院高等教育研究所，天津 300350）

美國高等教育認證產(chǎn)生于19世紀(jì)中期，是由高等教育界人士自發(fā)建立的非營利性組織（部分為州政府建立）制定認證標(biāo)準(zhǔn)，通過自評、同行評估及綜合評定等環(huán)節(jié)進行質(zhì)量評估的制度。高等院校和院校內(nèi)的專業(yè)自愿參與認證，獲得認證資格后成為認證機構(gòu)的會員，接受其周期性復(fù)評，并在其引導(dǎo)下不斷改進以提升質(zhì)量。正是基于這些事實，認證一直被視為民間性的質(zhì)量評估制度，是美國高等教育學(xué)術(shù)自治的集中體現(xiàn)。然而，這種看法是十分片面的。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著聯(lián)邦政府開始對大學(xué)生進行資助，民間性的認證形成了政府性。而隨著聯(lián)邦政府對認證干預(yù)的深入化，政府性也越來越突出。那么這種政府性的具體表現(xiàn)是什么，是如何形成的，對認證有何意義呢？

一、高等教育認證政府性的具體體現(xiàn)

之所以說美國高等教育認證具有政府性，是因為聯(lián)邦政府利用學(xué)生資助作為誘惑性條件、以法律作為強制性工具、將教育部認可作為具體實施機制，從組織機構(gòu)到標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φJ證進行了全面而深入的管控。美國聯(lián)邦教育部2020年7月頒布新的認可標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱“新標(biāo)”），充分顯示了認證的政府性。[1]具體說來，認證的政府性體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）政府規(guī)定認證機構(gòu)的準(zhǔn)入條件

因為美國《高等教育法》規(guī)定，學(xué)生只有在經(jīng)過教育部認可的認證機構(gòu)認證過的院校就讀，才有資格獲得聯(lián)邦資助。[2]而州政府的教師、律師和醫(yī)生等特殊專業(yè)的從業(yè)資格考試，也要求學(xué)生必須畢業(yè)于教育部認可的認證機構(gòu)認證過的院校和專業(yè)。幾乎所有高校都希望學(xué)生獲得聯(lián)邦資助，有資格參加從業(yè)考試。這就使認證機構(gòu)為了維護認證服務(wù)對象——高校和專業(yè)的利益，不得不參加教育部的認可。為此，教育部認可雖然名義上是自愿的，但在客觀上沒有教育部認可，認證機構(gòu)很難進入認證市場?？梢哉f，教育部規(guī)定的認證機構(gòu)參與認可的資格要求，在本質(zhì)上就是政府建立的認證市場的準(zhǔn)入條件。這主要包括以下三個方面。

第一，基本資格要求。在新標(biāo)中，政府對參與認可的認證機構(gòu)的性質(zhì)沒有限制。無論州政府建立的公立認證機構(gòu)，還是民間私立認證機構(gòu)都可以參加。認證機構(gòu)認證的對象可以是高校，也可以是專業(yè)，但這些認證對象必須已獲得州政府的辦學(xué)許可。在認證經(jīng)驗方面，教育部要求認證機構(gòu)“必須已經(jīng)認證了一所以上的高校，并具備了至少兩年的認證活動經(jīng)驗，其所認證的高校中必須至少有一所獲得了聯(lián)邦資助項目的資格”[3]。

第二，組織和財政的要求。教育部要求認證機構(gòu)保持獨立。所謂獨立是指認證決策委員會和財政兩方面的獨立。決策委員會的獨立包括兩方面要求：一是指其成員的獨立，即“不能由其他相關(guān)、聯(lián)合及附屬的貿(mào)易協(xié)會、專業(yè)組織、會員組織的理事會或行政首腦選擇或推舉，也不能是這些組織的職員”[4]；二是認證決策過程的獨立，即不受與認證無關(guān)因素的干擾，同時，還要遵循避免利益沖突原則。財政獨立是指認證機構(gòu)的會費應(yīng)單獨交，與其他相關(guān)、聯(lián)合及附屬的貿(mào)易協(xié)會、專業(yè)組織、會員組織的會費分開；認證機構(gòu)必須建立獨立的預(yù)算，不受其他實體組織的控制。當(dāng)然認證機構(gòu)與其他貿(mào)易協(xié)會或會員組織共用一些人員、設(shè)施設(shè)備、服務(wù)等，只要公平支付了費用，不影響認證程序的公正性也是允許的。[5]

第三，人員要求。教育部要求認證機構(gòu)的職員必須具有專業(yè)知識和能力，受過良好教育，還要有教育工作的經(jīng)驗，而且經(jīng)過專門的職責(zé)培訓(xùn)，能夠很好地履行制定認證標(biāo)準(zhǔn)、政策和程序，進行現(xiàn)場評估，執(zhí)行相關(guān)政策并做出認證結(jié)果判定的職責(zé)。若認證機構(gòu)進行遠程和函授教育的認證，還應(yīng)包括具有遠程和函授教育專業(yè)知識的專家。教育部還要求院校認證機構(gòu)在其現(xiàn)場評估、政策制定、結(jié)果判定的小組或委員會中，要包括學(xué)術(shù)和行政人員；在專業(yè)認證機構(gòu)的委員會中，除了要包括專業(yè)的教育者，還應(yīng)包括該專業(yè)的從業(yè)人員或者雇主。此外，新標(biāo)還規(guī)定認證機構(gòu)的理事會成員、行政官員、評估團隊成員、咨詢?nèi)藛T、職員以及其他機構(gòu)的代表，應(yīng)明確有效地避免利益沖突的出現(xiàn)，需要制定成文的綱領(lǐng)性文件。此外，教育部還要求認證的“決策委員會至少要有一名公眾代表，而且公眾代表至少要占總?cè)藬?shù)的七分之一”[6]。

（二）政府涉入認證標(biāo)準(zhǔn)的制定

標(biāo)準(zhǔn)是認證的核心。所有的認證程序都是圍繞標(biāo)準(zhǔn)來進行的。教育部要求認證機構(gòu)預(yù)先制定完善的認證標(biāo)準(zhǔn)。如果設(shè)立了預(yù)認證制度，也要制定預(yù)認證的標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)認證的標(biāo)準(zhǔn)必須與認證標(biāo)準(zhǔn)建立聯(lián)系，連貫成為一體。預(yù)認證是對申請認證的院校或?qū)I(yè)的初步評估階段，主要評估其是否已經(jīng)達到了認證的基本要求。教育部要求“院校和專業(yè)處于預(yù)認證狀態(tài)不能超過5年”[7]。

教育部要求認證標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，必須涵蓋以下七個方面內(nèi)容。第一，必須對學(xué)生的學(xué)業(yè)成就提出要求，可以為不同類型院?；?qū)I(yè)確立不同的標(biāo)準(zhǔn)，可適當(dāng)考慮州政府的從業(yè)執(zhí)照考試、課程完成率、就業(yè)率等指標(biāo)；第二，要規(guī)范招生和錄取以及相關(guān)廣告宣傳；第三，規(guī)范課程、評分和學(xué)習(xí)時長的衡量標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)期安排、專業(yè)目錄、學(xué)位或?qū)W歷的培養(yǎng)目標(biāo)；第四，對師資提出基本要求；第五，對設(shè)施設(shè)備和物資供應(yīng)提出基本要求，規(guī)范學(xué)生支持性服務(wù)；第六，認證機構(gòu)處理學(xué)生投訴的記錄；第七，高校依照《高等教育法》第四款規(guī)定，履行在學(xué)生資助項目中的責(zé)任的記錄，這包括學(xué)生還貸違約率的數(shù)據(jù)、財政審計、專業(yè)評估以及其他教育部提供的信息。[8]

教育部還規(guī)定認證機構(gòu)必須組織所有的利益相關(guān)者，定期對認證標(biāo)準(zhǔn)進行綜合性評估，以確保其能夠真正評估出院校和專業(yè)的教育質(zhì)量，滿足學(xué)生的教育需求。在評估認證標(biāo)準(zhǔn)時，要充分給予所有的利益相關(guān)者進行評論的機會。同時，還要認真評估這些評論，及時給大家反饋。此外，教育部還針對標(biāo)準(zhǔn)修訂中的拖延現(xiàn)象，提出“認證機構(gòu)在系統(tǒng)性評估過程中確定即將修訂標(biāo)準(zhǔn)，必須在12個月內(nèi)開始修訂過程，而且必須在合理的時間內(nèi)完成，并將最后的修訂案通報各方”[9]。

（三）政府規(guī)范評定機制

教育部要求認證機構(gòu)必須建立有效機制，評定院?；?qū)I(yè)是否達到了認證標(biāo)準(zhǔn)，能否獲得預(yù)認證或認證資格。評定機制的核心目標(biāo)是確定院?；?qū)I(yè)是否具有清晰具體的教育目標(biāo)，這些目標(biāo)是否符合學(xué)校的目的和任務(wù)；頒發(fā)的學(xué)位或證書是否與教育目標(biāo)一致；院?；?qū)I(yè)是否成功地實現(xiàn)了其既定目標(biāo)；是否達到了通常普遍接受的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。教育部規(guī)定認證機構(gòu)建立的評定機制必須包括三個部分。

第一，院?；?qū)I(yè)的自評。在自評中，學(xué)校不僅要評估本校的成就，而且更要突出存在的問題和需要改進提升的部分，同時還必須制定改進規(guī)劃。第二，認證機構(gòu)在認證過程中，至少要進行一次現(xiàn)場評估。其目的是收集第一手的信息，形成現(xiàn)場評估報告，為委員會評定提供依據(jù)。第三，委員會評定。認證機構(gòu)建立綜合評定的決策委員會對各方提供的信息，包括院?；?qū)I(yè)的自評報告及其支持性文件、現(xiàn)場評估報告及院?；?qū)I(yè)的反饋，還有其他相關(guān)信息進行獨立的綜合分析，以決定其是否達到認證標(biāo)準(zhǔn)。委員會評定后，不僅要給出結(jié)果，還要為院?；?qū)I(yè)提供一份詳盡的評估報告，重點包括該校在學(xué)生成就方面的績效及需要改進的地方。政府還專門提出，在評定中要“保證一以貫之，持之以恒地堅持認證標(biāo)準(zhǔn)，尊重院校既定的目標(biāo)任務(wù)，保證院?；?qū)I(yè)的教育質(zhì)量在認證期間達到其自定的目標(biāo)”[10]。另外，認證機構(gòu)要建立有效的控制機制，保證評定結(jié)果是基于認證標(biāo)準(zhǔn)做出的，確保其所依據(jù)的信息準(zhǔn)確無誤。

（四）政府規(guī)定認證后質(zhì)量監(jiān)控和違規(guī)處理

為了保證已通過認證的高校長期依照認證標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)，維持質(zhì)量水準(zhǔn)，教育部在認可中規(guī)定認證機構(gòu)必須在規(guī)定的時間內(nèi)，采用有效的手段，對高校或?qū)I(yè)進行質(zhì)量監(jiān)控。監(jiān)控的形式包括周期性再評估，定期報告，重要數(shù)據(jù)和指標(biāo)（如財務(wù)信息、學(xué)生成就等）的采集、分析及公開。此外，教育部要求每個認證機構(gòu)監(jiān)控院校或?qū)I(yè)的擴招情況，至少要收集其招生人數(shù)的數(shù)據(jù)。那些涉足遠程或函授教育的認證機構(gòu)，也要監(jiān)控高校遠程和函授教育的招生人數(shù)，“如果一所院校在一個財政年內(nèi)，遠程和函授招生人數(shù)增加超過50%，認證機構(gòu)在獲得數(shù)據(jù)的30天內(nèi)必須向教育部匯報”[11]。認證機構(gòu)還應(yīng)該要求高校建立機制，保障在遠程或函授課程中注冊的學(xué)生真實學(xué)習(xí)了相關(guān)課程或?qū)I(yè)。

教育部要求認證機構(gòu)如果在質(zhì)量監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)違反認證標(biāo)準(zhǔn)的院?；?qū)I(yè)，首先要通報其違反的具體方面，并由決策委員會做出整改時間安排，指導(dǎo)其如何根據(jù)問題的性質(zhì)、院校的教育目標(biāo)任務(wù)進行整改。整改時間一般是四年，中期必須安排一次檢查。[12]其次，如果院?；?qū)I(yè)在規(guī)定的時間內(nèi)仍沒有達標(biāo)，必須給予其停辦懲罰，一旦作出懲罰決定，就一定要執(zhí)行。但要給予其充足的時間，使其與其他學(xué)校制定書面計劃安排學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)完成學(xué)業(yè)，在此前應(yīng)保留其認證或預(yù)認證資格。如果違規(guī)的只是一個專業(yè)或分校，懲罰可以僅針對這個專業(yè)或分校，而不必懲罰整個學(xué)?；蛩袑I(yè)。[13]

（五）政府規(guī)定認證中的重要運作程序

認證的運作程序是認證制度的基礎(chǔ)。教育部要求認證機構(gòu)必須具備以下運作程序。第一，通報程序。認證機構(gòu)必須建立“實質(zhì)性改變”（substantive changes）通報政策和程序，要求院校在通過認證或預(yù)認證后，若要在重要領(lǐng)域進行變動，須提前通報認證機構(gòu)并征得其同意。政府要求認證機構(gòu)界定“實質(zhì)性改變”的內(nèi)涵，必須包括那些“影響大、風(fēng)險高”的改變，并且具體列出了高校需要通報的具體方面。這包括高?；蚱鋵I(yè)在教育目標(biāo)和任務(wù)、法律地位、所有權(quán)和管控形式上發(fā)生的變動；增設(shè)明顯偏離教育目的或教學(xué)方式有重要改變的專業(yè)；院校評估學(xué)生學(xué)習(xí)的方法；學(xué)期數(shù)量的變化；畢業(yè)要求的學(xué)時或?qū)W分?jǐn)?shù)量、授予學(xué)歷水平有實質(zhì)性增加；將本科專業(yè)拓展為研究生專業(yè)；合并其他院校或?qū)I(yè)；新建校址；接受其他停辦學(xué)校的學(xué)生；增加評價項目；開辦分校等。[14]對于開辦分校，政府規(guī)定認證機構(gòu)不僅要求高校必須通報，而且要讓其提供建設(shè)規(guī)劃、培養(yǎng)專業(yè)、預(yù)計的收支及現(xiàn)金流情況。認證機構(gòu)必須評估高校是否具備開辦分校的財力和行政能力，還要周期性評估其分校，確保其財務(wù)穩(wěn)定，具備合格的師資、設(shè)施及學(xué)生支持體系，同時要求主校區(qū)對分校有明確的學(xué)術(shù)監(jiān)管。[15]如果認證機構(gòu)自身要拓展認證活動范疇或在地理區(qū)域上有任何變化，也必須向教育部提交報告進行通報。

第二，公開程序。教育部要求認證機構(gòu)建立公開程序。公開的內(nèi)容應(yīng)包括認證或預(yù)認證資格的內(nèi)涵，認證標(biāo)準(zhǔn)，認證過程以及評定結(jié)果，已認證的院校或?qū)I(yè)的書面說明，認證機構(gòu)的政策制定部門，評定決策委員會以及主要行政職員的姓名、教育及資歷等信息。認證機構(gòu)還必須確保獲得認證的高?；?qū)I(yè)所公開的相關(guān)信息準(zhǔn)確無誤，包括通過認證的高?；蚓唧w專業(yè)的名稱、認證機構(gòu)的名稱及聯(lián)系方式、當(dāng)前認證狀態(tài)等。對那些發(fā)布錯誤或誤導(dǎo)信息的院?；?qū)I(yè)，認證機構(gòu)應(yīng)及時公開更正。對于正處于認證或預(yù)認證中的院?；?qū)I(yè)，認證機構(gòu)應(yīng)為第三方提供公開評論的機會，可以是書面，也可以在聽證會發(fā)言；對于收到的有關(guān)所認證院校或?qū)I(yè)的投訴，認證機構(gòu)必須根據(jù)公布的程序，及時公開、公正地處理，并給予院?；?qū)I(yè)回應(yīng)的機會。[16]

第三，正當(dāng)程序。教育部要求認證機構(gòu)的認證過程必須包括以下正當(dāng)程序，對認證標(biāo)準(zhǔn)進行充分說明；給予院校或?qū)I(yè)足夠的時間準(zhǔn)備認證所要求的信息和文件；對院校或?qū)I(yè)評估中出現(xiàn)的問題進行書面說明；在認證機構(gòu)做出懲罰前，允許院?；?qū)I(yè)在給定的時間內(nèi)對自身不足作出反饋；對院?；?qū)I(yè)作出任何負面評價（如列為察看對象）要進行書面通知，并說明裁定的依據(jù)；在任何負面評定最終生效之前，要為院?；?qū)I(yè)提供申訴程序。申訴必須包括舉行聽證會，申訴小組可以不包括作出負面結(jié)論的評定委員會的成員，但必須符合回避利益沖突的政策。申訴小組可以支持、駁回或補充決策小組評定。如果申訴小組駁回評定委員會的決定，必須提供充分的依據(jù)。在申訴過程中，認證機構(gòu)必須保障高?；?qū)I(yè)雇用律師的權(quán)利，包括在申訴期間，允許其代表高校或?qū)I(yè)發(fā)言。認證機構(gòu)必須將申訴結(jié)果及依據(jù)以書面形式通知高?；?qū)I(yè)。[17]

第四，評估轉(zhuǎn)移教學(xué)程序。教育部規(guī)定，認證機構(gòu)必須要求高校提供轉(zhuǎn)移教學(xué)的規(guī)劃和協(xié)議以供審核，以便在高校出現(xiàn)嚴(yán)重問題，不得不停止辦學(xué)時，能夠及時安排好在校學(xué)生。認證機構(gòu)要評估這些轉(zhuǎn)移教學(xué)計劃，保證學(xué)生在新學(xué)校受到同等的待遇，獲得在內(nèi)容和質(zhì)量上相當(dāng)?shù)慕逃瑫r還要讓學(xué)生就近上學(xué)。對于停辦的高校，如果沒有轉(zhuǎn)移教學(xué)的計劃，認證機構(gòu)必須與教育部、州政府相關(guān)機構(gòu)合作，盡可能幫助學(xué)生完成學(xué)業(yè)而不額外收費。

除了以上幾個重要方面的規(guī)定，教育部甚至對認證中的學(xué)分轉(zhuǎn)換政策、學(xué)生隱私保護與認證檔案記錄的保存等也進行了細致規(guī)定。這表明，聯(lián)邦政府已經(jīng)為當(dāng)前高等教育認證構(gòu)建了嚴(yán)密而精細的運作框架。在聯(lián)邦學(xué)生資助以及由此衍生的生存危機的沖擊下，認證機構(gòu)幾乎是毫無選擇地必須在這一框架內(nèi)運作，從而彰顯出其非常顯著的政府性。

二、高等教育認證政府性的演化過程

在認證形成的相當(dāng)一段時間內(nèi)，認證具有純粹的民間性。但在第二次世界大戰(zhàn)即將結(jié)束之際，認證與聯(lián)邦政府建立了聯(lián)系，政府性出現(xiàn)了萌芽。此后，隨著聯(lián)邦干預(yù)的深化及強化，認證的民間性被一點點溶蝕，政府性則一步步增強。這一演化過程可以分為以下四個階段。

（一）政府性的萌芽階段

第二次世界大戰(zhàn)接近尾聲時，大量從戰(zhàn)場歸來的退伍軍人面臨著重新適應(yīng)社會的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，聯(lián)邦政府選擇通過資助其接受教育的形式，幫助他們治療戰(zhàn)爭創(chuàng)傷以及獲得工作技能和生活的勇氣。1944年，聯(lián)邦政府出臺《退伍軍人法》（GI Bill），規(guī)定聯(lián)邦政府資助退伍軍人接受教育，而且無論接受什么層次的教育都可以受到資助。從小學(xué)到大學(xué)以及各種職業(yè)學(xué)校，都可以按照就讀的退伍軍人人數(shù)到政府直接報銷經(jīng)費。[18]當(dāng)時，退伍軍人部全權(quán)負責(zé)此事。但退伍軍人部只是簡單地規(guī)定，各州行政管轄內(nèi)合法開辦的學(xué)校都有資格接受退伍軍人，接受聯(lián)邦資助。這一法案的最初效果非常好，但之后問題很快就出現(xiàn)了。由于大部分退伍軍人接受的是職業(yè)技術(shù)教育，而聲譽良好的職業(yè)學(xué)校數(shù)量很少，很多學(xué)校應(yīng)運而生。它們既沒有獲得政府的開辦許可，也沒有獲得相關(guān)資格認證。而退伍軍人部對教育問題又毫無經(jīng)驗。[19]為了避免政府資金浪費在低質(zhì)量學(xué)校上，國會只能依靠已經(jīng)存在的質(zhì)量評估機制——認證來確定哪些學(xué)校有資格接受聯(lián)邦資助。但當(dāng)時的認證發(fā)展并不完善，認證本身的質(zhì)量都難以保證。為此，國會提出聯(lián)邦政府有必要對認證機構(gòu)進行認可（recognition），以監(jiān)管認證的質(zhì)量。那時，美國教育理事會（American Council on Education）等建議國會，由新成立的教育局（Office of Education，1980年才升級為內(nèi)閣級的教育部）來負責(zé)此事。國會接受了這一建議，在1952年的《退伍軍人法》中規(guī)定由教育局公布全國認可的認證機構(gòu)名單，并將獲得這一名單上的認證機構(gòu)的認證作為判斷院校質(zhì)量的可靠標(biāo)準(zhǔn)。[20]該法案使聯(lián)邦政府與認證正式建立了聯(lián)系。同年，教育局公布了聯(lián)邦認可的認證機構(gòu)名單。這一名單雖然是完全照搬認證機構(gòu)的自律性組織“全國認證委員會”（National Commission on Accrediting）的認可名單，但其意義卻十分重大。它標(biāo)志著聯(lián)邦政府認可制度已具雛形。認可制度雛形的出現(xiàn)改變了認證純粹的民間性質(zhì)，意味著高等教育的質(zhì)量不再完全由民間認證機構(gòu)來判斷，聯(lián)邦政府已經(jīng)獲得了一定的判斷權(quán)力。認證的政府性初見端倪。

（二）政府性的形成階段

20世紀(jì)五六十年代初期的美國，一方面戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)蘇，各領(lǐng)域蓬勃發(fā)展；但另一方面貧困問題嚴(yán)重，社會危機四伏。1964 年，美國總統(tǒng)林登·約翰遜（Lyndon Johnson）在密歇根大學(xué)的一次演說中正式提出“偉大社會”計劃，該計劃就是要使人類生命的意義與人類的勞動相匹配，真正實現(xiàn)每個人都能獲得充分發(fā)展的目標(biāo)。他提出“向貧窮宣戰(zhàn)”的社會項目，認為解決貧困問題的武器除了物質(zhì)上的福利以外，還應(yīng)該包括精神和價值觀的改變。[21]教育，包括各種培訓(xùn)成為實現(xiàn)這一改變最有效的途徑。1964年，聯(lián)邦政府公布實施《護士培訓(xùn)法》。該法案規(guī)定，聯(lián)邦政府對一些護理專業(yè)人員培訓(xùn)項目進行直接資助，但資助是競爭性的，要由同行專家進行評審。國會規(guī)定，申請培訓(xùn)項目資助的資格條件是必須經(jīng)過由教育局認可的專業(yè)認證機構(gòu)的認證。1965年，《高等教育法》將所有貧困的中學(xué)后教育的學(xué)生納入資助范圍。這不僅包括在大學(xué)學(xué)習(xí)高深知識的學(xué)生，而且也包括在社區(qū)學(xué)院和預(yù)備培訓(xùn)中心學(xué)習(xí)職業(yè)與技術(shù)的學(xué)生。由于學(xué)生自己并沒有判斷學(xué)校教育質(zhì)量的知識和能力，為了保證聯(lián)邦資助用于質(zhì)量有保障的教育，該法案規(guī)定學(xué)生只有在經(jīng)過教育局認可的認證機構(gòu)認證的學(xué)校內(nèi)學(xué)習(xí)，才能獲得聯(lián)邦政府的資助。[22]1968年，美國教育局根據(jù)該法案修訂案的規(guī)定，設(shè)立教育局認可制度。教育局首先建立了“認證與院校資格工作團隊”（Accreditation and Institutional Eligibility Staff），同時建立了顧問委員會。 1969年，教育局公布了一套政府的認可標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)吸納了“全國認證委員會”認可的部分新內(nèi)容。這包括認證機構(gòu)要建立既定的程序，定期評估認證標(biāo)準(zhǔn)，說明高校財政狀況，界定不同的認證狀態(tài)（包括候選狀態(tài)等）。[23]教育局雖然仍舊受到民間認證界的影響，但已經(jīng)擺脫了依賴認證機構(gòu)代表組織提供信息的初期模式，擁有了自己的工作團隊，最重要的是建立了自己的評判標(biāo)準(zhǔn)。這表明隨著聯(lián)邦資助項目的持續(xù)擴大，純粹民間的認證并不能完全滿足聯(lián)邦政府現(xiàn)實的質(zhì)量保障需求，政府為了資金的使用效益，不可避免地要確立自己的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評判機制。這標(biāo)志著認證的政府性得以名副其實地確定下來。

（三）政府性的發(fā)展階段

在20世紀(jì)最后的30年中，聯(lián)邦政府越來越主動地根據(jù)社會環(huán)境和時代的變化，對認證進行干預(yù)，從而使認證的政府性得以逐步增強。1974年，在民權(quán)運動觀念和精神的影響下，教育局公布了一套強調(diào)平等、公平和公眾參與的新的認可標(biāo)準(zhǔn)。具體內(nèi)容是要求認證機構(gòu)在實踐中具有良好的道德，如樹立無差別對待的意識，建立相關(guān)制度，平等對待不同種族和階層的學(xué)生；鼓勵實驗性創(chuàng)新項目；充分考慮學(xué)生、一般公眾以及專業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域等相關(guān)群體關(guān)注的問題；邀請公眾代表參與決策過程。[24]這些標(biāo)準(zhǔn)推動認證機構(gòu)修正了長期以來存在的種族、性別不平等問題，在認證中注入了公平公正、民主公開的現(xiàn)代高等教育理念。20世紀(jì)80年代，隨著知識經(jīng)濟的來臨，政府和社會對大學(xué)生的要求不再停留在一紙文憑，而是強調(diào)學(xué)生在接受高等教育后獲得的實際知識技能。同時，遠程教育、基于技術(shù)的教學(xué)方式以及自我調(diào)節(jié)的學(xué)習(xí)模式在世界范圍內(nèi)興起。這使人們對傳統(tǒng)教育質(zhì)量評估中的重要指標(biāo)，如學(xué)校設(shè)施、圖書館藏書量以及教師資歷等的關(guān)注度逐漸降低，轉(zhuǎn)而將學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果視作衡量高等教育質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。而評估理論和工具的發(fā)展，也為廣泛推行學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果評價提供了理論和實用性支持。1990年，聯(lián)邦政府要求認證機構(gòu)必須將學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果評價納入認證標(biāo)準(zhǔn)，推動高校建立學(xué)習(xí)結(jié)果評價機制。[25]這是聯(lián)邦政府首次針對認證標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容提出具體要求。它顛覆了美國高等教育認證長期以來以資源輸入為重點的評估理念，將認證評估的重點轉(zhuǎn)移到了學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果上。

（四）政府性的全面強化階段

進入21世紀(jì)后，隨著高等教育在信息化社會發(fā)展中的作用凸顯以及保護學(xué)生消費者權(quán)益的呼聲加強，聯(lián)邦政府開啟了全面強化干預(yù)認證的模式。這在奧巴馬政府時期尤為突出。以往的聯(lián)邦干預(yù)只是在宏觀層面，奧巴馬政府時期則深入到認證的具體學(xué)術(shù)事務(wù)層面。2008年的《高等教育法》修訂案賦予了教育部對學(xué)術(shù)領(lǐng)域一些具體事務(wù)，如轉(zhuǎn)學(xué)分、遠程學(xué)習(xí)以及擴招等進行監(jiān)管的權(quán)力。2009—2010年，教育部公布了新的認可標(biāo)準(zhǔn)，要求認證機構(gòu)執(zhí)行聯(lián)邦政府對課程學(xué)分的規(guī)定。這意味著高校和認證機構(gòu)失去了對高校課程教學(xué)的完全控制權(quán)。2012年，國會建立認可咨詢機構(gòu)“全國院校質(zhì)量與誠信咨詢委員會”（National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity），建議區(qū)域性認證機構(gòu)必須規(guī)定高校應(yīng)達到的最低學(xué)術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[26]；2016年6月，為了提升質(zhì)量保障的效果，教育部要求認證提升績效透明度，開始實施一項名為“認證機構(gòu)儀表盤”（accreditor dashboards）的項目，要求認證機構(gòu)公開其認證高校的學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果績效的數(shù)據(jù)信息，如學(xué)校的畢業(yè)率、畢業(yè)生收入水平、學(xué)生貸款還款違約率和取得聯(lián)邦學(xué)生資助的總額、畢業(yè)生債務(wù)中數(shù)以及學(xué)校平均凈值等。[27]2020年7月1日，教育部制定的新認可標(biāo)準(zhǔn)更是對認證的運作、程序、標(biāo)準(zhǔn)等進行了全面細致的規(guī)定。這意味著認證的政府性已經(jīng)完全從宏觀深入到微觀層面，并且得到了全面強化。

綜上，認證的政府性并非美國認證制度的自然屬性，它源于聯(lián)邦政府借著學(xué)生資助而進行的干預(yù)，并隨著干預(yù)的深入逐漸形成、發(fā)展并全面強化。這給認證帶來了巨大的變化，也給整個高等教育系統(tǒng)加上了深深的政府烙印。

三、認證政府性的積極意義

對于認證的政府性，高等教育界關(guān)注的焦點多集中在其負面效應(yīng)上，認為其侵蝕了高校對教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的控制權(quán)，破壞了學(xué)術(shù)自治傳統(tǒng)。其實，政府性也有其不容忽略的積極意義。

（一）引入競爭機制，提升質(zhì)量保障效果

傳統(tǒng)上，區(qū)域認證機構(gòu)專門負責(zé)認證其地理區(qū)域內(nèi)的院校，院校沒有選擇權(quán)。認證組織無論怎樣，都會有本區(qū)域內(nèi)的學(xué)校來進行認證。這使區(qū)域性認證組織之間沒有競爭，從而形成了一定意義上的壟斷。壟斷使這些認證機構(gòu)安于現(xiàn)狀，缺少改變的動力，對新事物反應(yīng)比較遲緩，客觀上成為教育創(chuàng)新的障礙。在2020年修訂的新標(biāo)中，教育部修改了認可資格的基本要求，允許院校轉(zhuǎn)換認證組織進行認證，以獲取聯(lián)邦學(xué)生資助的資格。這實際上打破了區(qū)域性認證機構(gòu)的壟斷，改變了基于地理區(qū)域的院校認證格局，形成了市場競爭的態(tài)勢。同時，還將州政府的認證機構(gòu)也列入了認可范圍[28]，增加了認證機構(gòu)群體的多樣性，也加劇了認證機構(gòu)之間的競爭。競爭使認證機構(gòu)有了生存危機，激發(fā)了其提升認證質(zhì)量的動機，進而會在認證標(biāo)準(zhǔn)、過程和方法上不斷改進與創(chuàng)新，以吸引更多學(xué)校前來認證。這些都為傳統(tǒng)認證注入了新的活力，有利于其充分發(fā)揮作用，更好地幫助高校持續(xù)提升質(zhì)量。當(dāng)然，市場競爭機制也有潛在的風(fēng)險，那就是認證機構(gòu)可能為了在競爭中取勝而不擇手段，拉攏院校，相互包庇，形成共謀和欺騙，從而降低質(zhì)量保障的效果。這就需要政府對認證機構(gòu)的運作進行精細的規(guī)范和約束。

（二）消除認證神秘性，全面增加公開性

認證是高等教育內(nèi)部同行進行的評估。自產(chǎn)生之日起就自帶神秘光環(huán)。其中的原因有兩個方面，一是認證作為行業(yè)內(nèi)長期以來形成的規(guī)范性活動，本身具有內(nèi)在的保守性，不愿向外界透露相關(guān)信息；二是由于認證的各個環(huán)節(jié)都具有很強的專業(yè)性，缺乏相關(guān)的專業(yè)知識背景，很難了解其過程及結(jié)果。這在客觀上增強了其神秘性。認證的神秘性使學(xué)生及家長、雇主等對認證的標(biāo)準(zhǔn)、過程與結(jié)果都知之甚少，這就造成了高等教育質(zhì)量信息的嚴(yán)重不對稱，從而可能會傷及高等教育利益相關(guān)者的利益。此外，神秘性還使“認證”這一質(zhì)量保障制度本身的質(zhì)量處于真空之中，外界較難進行到位的監(jiān)管和問責(zé)。在政府性形成之前，認證機構(gòu)對其神秘性安之若素，缺少改變意愿。而隨著聯(lián)邦政府開始對學(xué)生進行資助，這種神秘性使公共投入的效益處于不確定狀態(tài)。為此，聯(lián)邦政府在20世紀(jì)70年代就推動認證的公開化。近年來，更是不斷要求擴大公開的范疇。聯(lián)邦政府不僅要求認證的標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)節(jié)、結(jié)果及其含義解釋的公開，還包括各種評估政策、評估材料，甚至是申訴程序細節(jié)以及高校學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果績效的公開。另外，聯(lián)邦政府還要求認證機構(gòu)在現(xiàn)場評估、政策制定、結(jié)果判定等重要環(huán)節(jié)以及評定決策委員會中，都必須有一定比例的公眾代表參與；在認證結(jié)果公開后，還必須創(chuàng)造條件，邀請公眾評論。在專業(yè)認證中，除了學(xué)術(shù)專業(yè)人員，還必須有該行業(yè)的從業(yè)人員或者雇主參與。可以看出，政府性加大了民間認證的公開性，這不僅促進了教育質(zhì)量信息的共享，而且還將民間認證置于公眾問責(zé)下，形成了對同行評估的制衡。這對提升認證的有效性，保護學(xué)生利益，進而保證整個高等教育的質(zhì)量都有著重要的意義。

（三）超越認證既有立場，聚焦學(xué)生權(quán)益

認證是高等教育內(nèi)部同行建立的質(zhì)量保障機制。認證機構(gòu)的成員是院?；?qū)I(yè)。因而，認證一直是從院?；蚱鋵I(yè)的立場出發(fā)，來進行質(zhì)量保障的。它維護的也是院?；?qū)I(yè)的根本利益。聯(lián)邦政府涉入認證的目的則是避免聯(lián)邦學(xué)生資助被濫用于質(zhì)量低劣的院校，保證受資助的學(xué)生獲得符合一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的教育，從而達到通過教育促進社會公平的終極目的。為此，聯(lián)邦政府是社會公共利益（包括學(xué)生和家長）的代表者。它更加關(guān)注的是學(xué)生在教育中的收獲及權(quán)益。這集中體現(xiàn)在它要求認證機構(gòu)將學(xué)生結(jié)果評價納入認證標(biāo)準(zhǔn)，并公布高校在學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果方面的績效。近年來，在《高等教育法》修訂過程中，許多議員也都是站在學(xué)生立場提出具體措施。如2019年，眾議院議員博比·司各特（Bobby Scott）在議案中建議，聯(lián)邦政府參與設(shè)立學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)，以促進高校提升學(xué)生的教育收獲。[29]2020年，眾議員羅麗·翠安（Lori Trahan）更進一步建議，政府直接規(guī)定高校學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果的底線。她還從學(xué)生作為消費者的權(quán)益角度提議，政府應(yīng)要求認證機構(gòu)鑒別并公開那些掩蓋財務(wù)困境、進行虛假宣傳的院校，避免學(xué)生上當(dāng)受騙。[30]由此可見，政府性使認證超越了傳統(tǒng)的高校和專業(yè)的立場，增加了學(xué)生的立場和維度，關(guān)注到受教育者的利益。這在一定程度上也彌補了認證作為高等教育內(nèi)部同行評估機制的缺陷和弊端，促使其更好地服務(wù)于高等教育的公共目的。

（四）引入新理念，促進認證改革

美國高等教育認證作為一項制度，其保守性已經(jīng)成為一種慣性。這種保守性，雖然延續(xù)了一些優(yōu)良的傳統(tǒng)，同時也會產(chǎn)生一些與時代發(fā)展格格不入的問題。這就需要外部的力量推動其更新觀念，不斷變革。聯(lián)邦政府正是扮演了這樣的角色。如2015年，針對院校認證中長期存在的周期性復(fù)評增加高校負擔(dān)的嚴(yán)重問題，參議院的特別工作組建議教育部，要求認證機構(gòu)進行差別性認證，實行風(fēng)險引導(dǎo)管理。[31]風(fēng)險引導(dǎo)管理的理念脫胎于20世紀(jì)90年代的新管理主義。美國“核管理委員會”（The Nuclear Regulatory Commission）最早將其運用在核安全管理領(lǐng)域，之后推廣用于科學(xué)實驗室管理。經(jīng)過多位學(xué)者的深入研究，目前已在高等教育界得到了廣泛應(yīng)用。其基本思路是為管理對象設(shè)置績效底線，根據(jù)績效表現(xiàn)評估管理對象存在的風(fēng)險，并根據(jù)風(fēng)險的高低進行區(qū)別管理。對績效較好的管理對象，進行粗線條管理，減少不必要的監(jiān)管；對績效較差、風(fēng)險較大的則加強管理，引導(dǎo)其降低風(fēng)險。特別工作組根據(jù)這一理念，要求認證組織在認證結(jié)果裁定過程中，區(qū)分出高績效和低績效的院?；?qū)I(yè)。對那些長期以來績效比較優(yōu)秀、質(zhì)量風(fēng)險較低的院校或?qū)I(yè)，在進行周期性認證時，予以簡化手續(xù)，縮短過程；對于那些績效較差、質(zhì)量風(fēng)險較高的院校或?qū)I(yè)，要進行重點監(jiān)督，予以更為系統(tǒng)和精細地引導(dǎo)，幫助其改進提升。2012年，“全國院校質(zhì)量與誠信咨詢委員會”建議認證機構(gòu)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建不同程序的分層認證體系。同時，它也建議教育部在對認證機構(gòu)的認可過程中也貫徹這一理念，針對認證機構(gòu)存在的不同風(fēng)險程度，采取不同的認可程序。[32]風(fēng)險引導(dǎo)管理的引入，可以幫助認證組織分辨出需要重點評估和監(jiān)督的院?；?qū)I(yè)，減少優(yōu)秀高校的認證成本和認證機構(gòu)的工作量，將有限的精力和資源聚焦在最需要幫助與引導(dǎo)的院?；?qū)I(yè)上。可以看出，政府性打破了認證理念上的局限性，促進新理念在認證中的應(yīng)用，推動認證進行深層次的改革，為認證注入了創(chuàng)新的動力，增加了管理的精細性。

如果說高等教育認證的民間性是美國高等教育內(nèi)部對秩序及規(guī)范的探索和追尋，是高等教育內(nèi)在學(xué)術(shù)力量的體現(xiàn)，那么認證的政府性則彰顯了政府關(guān)于高等教育質(zhì)量的理念和標(biāo)準(zhǔn)，是國家和社會需求的體現(xiàn)。認證的政府性推動了傳統(tǒng)認證的諸多理念、機制和程序的改革，促進了傳統(tǒng)認證的現(xiàn)代化和科學(xué)化，從而將高等教育內(nèi)部的自我質(zhì)量約束與外部的公共需求更好地結(jié)合起來。