全球教育聯盟參與全球教育治理的框架、過程與路徑

韓茜

（中山大學馬克思主義學院，廣東廣州 510275）

全球教育治理是指國際社會各行為體通過協調、合作、確立共識等方式參與全球教育事業管理，以建立或維持理想國際秩序的過程。[1]在世界范圍內，就全球教育治理而言，沒有哪一個國際組織比聯合國教科文組織發揮的作用更加重要，對全球教育發展的影響更大。[2]自2020年新冠肺炎疫情暴發以來，聯合國教科文組織一直站在重建全球教育治理體系的最前沿，通過組織教育研討會、報告最新數據、提供人力和資金支持、與其他國際組織合作等方式參與全球教育治理，其中成立全球教育聯盟（Global Education Coalition）是教科文組織有效推進全球教育治理的創新手段，產生了非常顯著的促進作用，得到了國際社會的認可、支持與響應。聯合國教科文組織教育部門助理總干事斯特凡尼婭·賈尼尼（Stefania Giannini）指出了全球教育聯盟的獨特之處：“它是全球團結與新多邊主義的典范。”[3]鑒于此，本文基于全球教育聯盟成立的背景與優勢，探索以全球教育聯盟為代表的聯合國教科文組織參與全球教育治理的行動框架、運作過程與實施路徑，以期對其參與全球教育治理的趨勢進行解讀和研判。

一、全球教育聯盟成立的背景與優勢

自1945年11月成立以來，聯合國教科文組織始終將建立全球合作伙伴關系視為應對全球挑戰的優先事項與長期舉措。據統計，1945年11月至2021年10月，教科文組織已與193個國家和地區，[4]超400個非政府組織建立了正式伙伴關系。[5]面對“百年一遇的全球危機”，聯合國教科文組織牽頭成立全球教育聯盟，為推動構建人類命運共同體做出實質性貢獻。

（一）全球教育聯盟成立的背景

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情給全球教育帶來巨大沖擊。根據2022年2月28日教科文組織的統計，全球仍有6個國家的學校完全關閉。[6]受經濟發展水平的限制和歷史遺留因素的影響，非洲、拉美、南亞的發展中國家普遍存在電力緊張、在線學習平臺匱乏、教師數字化水平不高等問題。面對全球教育不平等加劇，聯合國教科文組織迅速動員多方力量，于2020年3月成立全球教育聯盟，以確保學生“停課不停學”。

目前，全球教育聯盟已匯集來自多邊伙伴、非營利組織、民間社會、學術界、私營部門和媒體機構的200位成員。其中既有國際層面的聯合國、世界衛生組織、世界銀行、經濟合作與發展組織等，也有來自私營部門的微軟、谷歌、“元宇宙”（Meta）、大型公開在線教育項目（Coursera）、云視頻會議工具（Zoom）、偉東云教育、華為等，還有一些公民社會組織和非營利組織，如可汗學院（Khan Academy）、救助兒童會（Save the Children）、維基百科基金會（Wikipedia Foundation）等，以及英國廣播公司（BBC）等媒體組織。此種大規模的公私合作能夠極大聚合全球教育資源與治理力量，以至少兩個成員參與的聯合行動，增加全球所有學生的受教育機會，并進一步構建和完善全球教育治理體系。對此，聯合國教科文組織總干事奧德蕾·阿祖萊（Audrey Azoulay）強調：“合作是前進的唯一道路。發起這一聯盟意在呼吁采取協調和創新的行動，以實現著眼于包容和公平的解決方案。這些方案將不僅在現階段為學生和教師提供支持，并將在整個恢復過程中發揮作用。”[7]由此可見，全球教育聯盟絕不是暫時性的全球教育合作組織，而是聯合國教科文組織旨在推動全球教育可持續發展的長期規劃。

根據疫情發生后的全球教育狀況和聯盟成員的共同愿景，全球教育聯盟成立的目的可分為三個層次。其一，疫情期間，保障學習的連續性和公平性。“新冠肺炎疫情大流行導致了有史以來最大規模的教育中斷”[8]，體現并加劇了現有的全球教育不平等。跟進全球最弱勢學生的受教育狀況，為緊急情況下的學習者提供高質量遠程教育方案，最大限度地保障教育公平是聯盟成立后的當務之急。其二，疫情過后，確保教育回報不斷增加。教育回報是指個人或社會因受教育程度的提高而獲得的利益。[9]全球教育聯盟在網絡連通、性別平等和教師技能三大領域的持續投資不僅能使每個利益相關者獲得物質回報，而且有積累人力資本、構筑全球凝聚力和推動全球教育可持續發展等長遠之效。其三，進一步加強全球教育體系的韌性。疫情只是人類面臨的全球性挑戰之一，資本邏輯對智能技術的支配使人類從后工業社會轉向了集自然災害、武裝沖突、事故災難和公共衛生等為一體的“風險社會”。面對全球疫情持續肆虐和未知風險聚集，全球教育聯盟致力于創造一個超越物質技術依附，用教育“情感共同體”構筑更加團結、更具韌性、更顯公平的全球教育治理體系。

（二）全球教育聯盟的優勢

全球教育聯盟是聯合國教科文組織支持成員國應對全球性教育挑戰的重要平臺。[10]與以往教科文組織倡導的國際合作不同，全球教育聯盟不僅在成員數量和治理實踐上有所突破，而且對維持全球教育資源的供需平衡、保障數字時代教育公平和推動全球教育治理不斷成熟具有獨特優勢。

其一，快速與高效的執行力。雖然世界各國已經采用各種遠程學習方案來度過面對面教學的空窗期，包括運用高科技實現遠程視頻教學、依靠廣播和電視開展遠程教育，但疫情結束的不確定性與毫無準備的在線教學使這些行動顯得較為乏力，“如果停課時間延長，困難就會倍增”[11]。為了應對長期停課的局面，全球教育聯盟迅速動員，2020年3月至2021年3月，全球教育聯盟已參與112個國家的233個項目，其中包括5次全球教育調查、4項大型教育任務、3項大型教育運動，至少有4億名學生和1200萬名教師受益于聯盟行動。[12]

其二，整合多方教育資源的號召力。在短期內，全球教育聯盟并不會取代當地教育系統重建中的國家政府角色，也不會阻礙世界各國采取其他教育應對措施，而是讓電信公司、教育技術行業和媒體組織等新成員介入，以配合和支持國家政策。[13]例如，在媒體組織方面，歐洲廣播聯盟、法國媒體世界、古利非洲（Gulli Africa）、鳳凰衛視有限公司都是當地知名度高但與教科文組織鮮有合作，甚至從未合作過的媒體組織。如今，這些機構都已成為全球教育聯盟的重要成員，在通過廣播和電視開展遠程教育、為學生提供免費在線教育服務和廣泛報道聯盟新聞等方面做出卓有成效的努力。

其三，基于聯盟成員和行動偏好的影響力。經過近一年半的聯合行動，全球教育聯盟的成員與治理實踐幾乎涵蓋全球教育的重要領域，對促進全球教育復蘇發揮強勁支撐作用。2020年9月，聯合國大會高級別邊會（United Nations General Assembly High-Level Side Event）一致表示將大力支持全球教育聯盟。此次參會的是在全球、地方或區域有影響力的各國元首、政府間組織、教育部長、私營部門、教師、學習者代表。[14]此外，作為實施全球教育治理和擴大聯合國教科文組織影響力的一條重要途徑，全球教育聯盟“優先考慮非洲”的行動傾向對促進全球教育平等、消除全球教育歧視有引領示范效應。正如塞內加爾教育部負責人表示：“聯合國教科文組織牽頭的全球教育聯盟，為塞內加爾教育部提供了學習設備，還為教師和學生提供培訓，對推進塞內加爾，乃至非洲重建教育體系起到重要作用”。[15]

二、全球教育聯盟參與全球教育治理的行動框架

行動框架是以行動為導向的解釋圖式，它能夠激發社會成員的集體行動并使之合法化。[16]根據聯合國教科文組織發布的《教育2030行動框架》，全球教育聯盟參與全球教育治理的行動框架由治理理念、治理目標、治理方式和治理機制構成。這四個維度各有側重，但它們又是一個互相作用、動態演進的整體（見圖1）。

圖1 全球教育聯盟參與全球教育治理的行動框架

（一）治理理念：保障所有學生的受教育權

“人人都有受教育的權利”是被寫進《世界人權宣言》的基本人權。然而，新冠肺炎疫情導致的教育中斷不僅使全球約2400萬兒童和青少年無法返回學校，[17]而且向遠程教育的快速轉變也凸顯了全球在教育基礎設施建設和教師能力培訓方面的數字鴻溝。更為關鍵的是，全球數字化浪潮拓展了“受教育權”的概念邊界，比如學生的數據隱私權、社交和情感能力以及獲得終身學習的機會等，很有可能使原本就存在教育之中的基于殘障、性別、收入、種族、宗教、移民等教育歧視變得更加難以祛除。承繼聯合國教科文組織對受教育權的界定與主張，全球教育聯盟在成立之初就公開表明自己的理念，即在這一前所未有的混亂時期保障受教育權。聯合國教科文組織也在世界教師日、國際掃盲日和國際教育日等紀念活動上公開倡導“保障所有人的受教育權”“不讓任何人掉隊”的教育理念。不過，聯合國教科文組織對受教育權的理解大多停留在生存權和發展權層面，對進入數字時代后個體能否自主選擇教育并沒有做出解釋，這有待理念上的突破與深化。

（二）治理目標：實現包容且公平的優質教育

聯合國《2030年可持續發展議程》將“確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會”列為可持續發展目標之一。具體地說，“優質教育”應具備以下特征：免費中小學教育、增加獲得優質學前教育的機會、消除教育中的所有歧視和加強發展中國家優質教師的供應等。[18]然而，疫情危機大大減緩了這一目標的實現進度，并嚴重影響全球教育可持續發展的進程。考慮到全球疫情的持續性與教育恢復的緊迫性，在聯合國教科文組織的建議下，全球教育聯盟將其目標定為：充分利用高、低和非技術方案，幫助各國實施創新且符合國情的遠程教育；促進教育普及和公平；確保各成員之間協調一致，減少重復工作；促進學生安全返校，避免輟學率激增。[19]這些目標通過提供資金支持、投資優質基礎設施、共享優質教育資源、展開教師技能培訓、增加就業崗位和創業機會、提供健康和營養服務等途徑，將中小學教育、高等教育、職業技術教育和危境教育（Education in Emergencies）一同納入“實現包容且公平的優質教育”的治理軌道，有助于保障危機時期的學習質量和教學水平。

（三）治理方式：“三措并舉”的精準式治理

治理方式是多元治理主體參與公共事務的手段、方法、形式的綜合，精準式治理的運用有利于節省治理成本、減少治理阻力。當前，全球教育聯盟參與全球教育治理的方式主要有物資援助、財政投資和伙伴支持三項舉措。

其一，展開技術、人員、設備等方面的物資援助。譬如，全球教育聯盟中的畢馬威（KPMG）、微軟和世界糧食計劃署提供了長達6個月的免費人員服務，以幫助部分國家開發在線教育數據庫和創建線上學習項目。[20]其二，提供財政支持，尤其是在網絡連通、性別平等和教師技能三大領域。由聯合國教科文組織、聯合國兒童基金會、世界銀行成立的疫情專項財政小組已經收獲2500萬美元贈款，將會在保持全球教育平衡、確保學習的連續性以及監測和評估影響三個領域進行投資。[21]其三，召集非全球教育聯盟成員參與。2021年，非全球教育聯盟成員哈姆丹杰出學術成就基金會（Hamdan Bin Rashid Al Maktoum Foundation）表示將支持教師旗艦項目下的全球教師校園（Global Teacher Campus）擴大其業務并增加受益者的數量。[22]

實際上，全球教育聯盟之所以可以通過上述途徑參與全球教育治理，關鍵在于疫情對個體正常生活的入侵使其真實地感受到與他人的共存關系，并將團結、協作、互惠的情感需要置于物質需要之上。加之聯合國教科文組織在全球教育治理中的合法性與影響力，便可以通過高強度的非政治性動員在聯盟內部形成一種治理合力，從而較為精準地落實聯盟行動，有效克制碎片化治理的弊端。

（四）治理機制：多元主體協同參與的交叉治理

保持治理體系有序運行的前提在于創建能夠化解主體利益沖突并使其采取共同行動的治理機制。全球教育聯盟參與全球教育治理的機制主要分為國家干預機制、主題運行機制和數據評估機制。

其一，國家干預機制。全球教育聯盟的國家干預措施是根據當地政府的行動計劃和教育需求制定和部署的，其前提條件是要獲得當地政府的許可并與該國的教育發展相適應。例如，全球教育聯盟的第一要務是著重幫助各國制定適當的教育政策，具體包括向國家當局提供技術援助、展開政策咨詢和對話、開發適當的教育監測系統等。其二，主題運行機制。網絡連通、性別平等和教師技能三大主題的確立是聯合國教科文組織基于對國家當局教育需求的監測和全球教育聯盟提供的支持相匹配的結果。三個主題分別對應三項教育任務：全球技能學院、全球學習之家和全球教師校園，每個任務的目標是惠及100萬人。[23]其三，數據評估機制。全球教育聯盟中的微軟、谷歌、“元宇宙”（Meta）等擁有強大的數據接入、處理和分析能力，在建設國家數字化教育資源中心、開發遠程學習平臺、創設虛擬教育環境等方面提供重要數據支持，并承諾遵循相關數據倫理規則，以保護學生和教師的隱私。

可見，全球教育聯盟整體上形成了多元主體協同參與的交叉治理機制，其顯著特點是摒棄依靠自上而下的國家干預的老路，建構跨國別、跨領域和跨學科的功能性耦合關系。

三、全球教育聯盟參與全球教育治理的運作過程

相比于疫情發生前，聯合國教科文組織主要通過管理系統（教科文組織大會、執行局、秘書處）和外溢系統（地區、次地區與國家辦事處、一類與二類研究中心、與非政府組織的合作網絡）參與全球教育治理，[24]當前全球教育聯盟參與全球教育治理的運作過程已突破既有全球治理理論的預期，并隨著持續性的治理實踐呈現新模式。若將此運作過程看作國家當局與全球教育聯盟間的單向運作，則可將這一過程分為動員、協調、匹配和供給四個環節。

（一）動員多元主體實現有效應對

動員是對人們參與特定活動或工作的一種發動行為。無論是發生在組織內部還是組織外部的重大治理實踐，動員都構成了實現特定治理目標和尋求某種秩序變遷的前置步驟，且動員的機制、策略與技術在某種程度上關乎治理成敗。[25]全球教育聯盟參與全球教育治理不是運用行政力量的政治動員，也不是講求物質利益的市場動員，而是基于歷史經驗與教育愿景的協作動員，具體表現為全球教育聯盟與多元主體的雙向互動。例如，為應對2020年8月發生在貝魯特的毀滅性爆炸，全球教育聯盟動員募集了1130萬美元，以幫助當地災后教育系統重建。[26]此外，全球教育聯盟還與政策制定者接觸，動員國際社會早日制定災后教育恢復計劃，以確保獲得全球范圍內的政策和輿論支持。由此可見，全球教育聯盟發起的協作動員不僅能夠激發潛在治理主體的參與動機，促使他們自愿加入聯盟參與全球教育治理，而且能夠實現多元主體間的優勢互補、資源共享、精誠合作，避免機械化組合或強制性組合的危害。

（二）全面協調確保治理有序運行

從國際協調的維度來看，在沒有強權政治或霸權主義的介入下，協調各方在獨立自主和平等尊重的基礎上可以建立相互協作和主動配合的良好關系，從而有效利用各種資源，實現共同預期目標。在參與全球教育治理的過程中，全球教育聯盟的作用是加強協調和促進合作，并利用其資源和服務滿足國家當局需求。突出表現為，國家當局不能直接向全球教育聯盟請求援助，而是經由聯合國教科文組織審批，由全球教育聯盟、教科文組織辦事處和當地教育部門共同行動。在這個過程中，全球教育聯盟主要發揮全面協調作用，從磋商、對接、審核、監管到考核、驗收、評估和獎罰等一系列程序，都有聯盟成員參與其中，確保整個流程有序運行。可見，相較于世界銀行、聯合國兒童基金會和經濟合作與發展組織的咨詢地位，全球教育聯盟依靠聯合國教科文組織的歷史功績與合法性優勢，為自身增添了參與全球教育治理的靈活性。

（三）匹配現有教育資源以滿足實際需求

在組織管理學領域，匹配可分為價值觀匹配、需求-供給匹配和要求-能力匹配。[27]全球教育聯盟參與全球教育治理的匹配側重于需求-供給匹配，即全球教育聯盟所能提供的資源、平臺與國家當局的教育需求相一致。如全球教育聯盟可以通過國際職業技術教育培訓中心（International Centre for Technical and Vocational Education and Training）將國家當局在職業技術培訓方面的需求與全球技能學院的資源相匹配，從而開展適應性的教育服務工作。同時，各國政府也可以通過與聯合國教科文組織秘書處的正式通信來請求聯盟援助，教科文組織會根據當地的真實需要、聯盟成員的資源以及可能產生的影響，努力使這些請求與聯盟成員的承諾和提供的援助相匹配。如此一來，全球教育聯盟就可以在資源配置與實際需求相匹配的情況下找到一條清晰的路線，提升治理行動的敏捷性與執行國際規則的權威性，緩解全球治理供需不平衡的矛盾。[28]

（四）利用高、低和非技術方案提供遠程教育

為了跨越全球教育中的數字鴻溝，全球教育聯盟致力于發展高效且符合倫理的智能技術來優化教育供給，發展遠程教育。在全球教育聯盟中，“確保每個學生和教育機構都能聯網，支持各國利用高、低和非技術解決方案發展遠程教育”[29]被定為優先事項之一。這一策略旨在通過方法指導、技術支持、資源和平臺開發以及能力培養來縮小數字鴻溝，擴大遠程教育規模。具體涉及數字學習管理系統、大型開放式在線課程平臺（MOOC）、移動閱讀應用程序、視頻直播通信協作平臺以及遠程學習解決方案的數據庫。確定這一優先事項的原因在于全球仍有一半人口處于“斷網”狀態，只能依靠教師和使用其他替代性方法，如電臺、廣播、電視，才能保障遠程教育的連續性。這一教育現狀也向全球發出警告，過度的技術依賴容易掩蓋教育的情感功能與人本視野，被動的在線學習過程、較低的數字教育門檻與長期的技術使用習慣，容易使人陷入技術萬能論者制造的教育幻象，從而為知識壟斷與技術異化提供機會。

總體來說，全球教育聯盟參與全球教育治理的運作過程是一個從國家當局到全球教育聯盟的治理單循環，即從“動員多元主體實現有效應對”到“全面協調確保治理有序運行”，再到“匹配現有教育資源以滿足實際需求”，最后“利用高、低和非技術方案提供遠程教育”的治理過程。四者之間具有嚴格的先后順序，任何環節的缺失或顛倒都會引起治理秩序混亂，導致治理成效降低。但實際上，全球教育治理是一個復雜多維的綜合系統，并不是線性排列和保守封閉的，全球教育聯盟的治理行動也無法點對點或點對面地覆蓋全球，理論闡釋僅僅是以客觀證據為依托，將動態的全球教育治理過程加以抽象化和理論化，以期能夠訴諸簡單直觀的方法解釋現實問題。

四、全球教育聯盟參與全球教育治理的實施路徑

后疫情時代，全球教育治理總體呈現“舊傷未愈又添新傷”的雙重局面，這個局面促使全球教育聯盟的治理行動既要符合其行動框架與立場主張，又要貼合數字時代的發展趨勢與教育現狀，更為重要的是，能夠有效發揮其治理優勢，予以展望全球教育治理美好前景。

（一）重續以受教育權為基礎的全球教育契約

“契約”是一個源于西方的哲學概念，盧梭（Jean-Jacques Rousseau）在《社會契約論》中指出社會契約所要解決的根本問題是：“要尋找出一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。”[30]社會契約的觀點成為西方國家和組織參與國際行動的邏輯來源。譬如，世界銀行提出必須要設計一項社會契約，確保人人—— 不論其社會經濟背景、種族或性別如何—— 都能享有優質教育。[31]聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）也呼吁：“應對這場大流行病以及之前普遍存在的不滿情緒的舉措，必須建立在為所有人創造平等機會并尊重所有人的權利和自由的‘新社會契約’（New Social Contract）和‘全球新政’（New Global Deal）的基礎上”。[32]其中，教育是推動建立“新社會契約”的關鍵。

承接西方人權觀念與聯合國的社會契約思想，全球教育聯盟以保障所有人的受教育權為基礎，通過全球教育公約、計劃、指南和建議等形式，與合作伙伴共同履行全球教育契約。例如，在難民的受教育權問題上，全球教育聯盟按照聯合國教科文組織《難民問題全球契約》中的教育規定，堅決維護和保障難民的受教育權，確保所有人都能在家中學習和安全復課，并為受到疫情影響的難民提供學習機會。此外，全球教育聯盟中的17個成員已達成數字技能的專屬契約，并積極利用全球技能學院的資源，幫助青年在全球數字化經濟和勞動力市場中快速成長。[33]

（二）提供免費教育服務助力實現優質教育

“確保包容和公平的優質教育”并不是一個獨立存在的目標，而是處于與其他可持續發展目標相互作用的動態結構之中。通過“確保包容和公平的優質教育”能夠直接促進其他可持續發展目標的完成，例如體面的工作、經濟的發展、不平等現象的減少、建設和諧且包容的社會。當前，“確保包容和公平的優質教育”已經得到全球的廣泛認可，對世界各國的教育實踐產生了深刻影響。譬如，新西蘭奧克蘭大學長期致力于為所有人提供包容和公平的優質教育，并在支持教師重返課堂、開放STEM在線資源、為經濟條件差的學校提供數字技術方面產生積極影響。[34]

考慮到當前世界各國經濟生產的長期停滯與國家內部的貧富差距，為了確保優質教育的如期實現，支持全球教育恢復，全球教育聯盟為學生提供了免費的遠程教育解決方案與數字教育工具。例如，美國教育機構“常識教育”（Common Sense Education）推出線上教育網站廣泛開放學校（Wide Open School），該網站匯集了出版商、非營利組織和教育公司的教育資源，向受疫情影響無法參與學校教育的美國學生和家長提供免費的學習內容。[35]世界科技巨頭微軟正向學生和教師提供免費的數字技能培訓。[36]全球教育聯盟旗下的 “全球學習之家”也調動了龐大的教師隊伍和數字資源，使學習者能夠在任何地方和任何時間接受優質的免費在線課程輔導。[37]這些治理行為體現了一個超越資本的治理觀念的轉變，有助于從新冠肺炎疫情危機中推動以人為本的教育復蘇。

（三）利用合作伙伴關系推動全球數字化教育轉型

合作伙伴關系是聯合國教科文組織應對全球挑戰，推動可持續變革的關鍵驅動因素，它已深刻嵌入教科文組織處理全球公共事務的方式之中，成為教科文組織解決全球治理難題的一把“利器”。長期以來，聯合國教科文組織一直與各國政府、聯合國系統成員、其他政府間組織、非政府組織、私營部門、企業和慈善基金會等展開合作，并在2013年推出“綜合伙伴關系戰略”。該戰略旨在通過各成員間的共同努力，更好地分配組織資源、提高組織的競爭力和影響力。[38]然而，2018年，美國和以色列以政治偏見為由正式退出聯合國教科文組織，對該組織在性別平等、文化普及和科學研究等重要議題上的國際合作造成了嚴重損害。為了重塑組織的話語權，聯合國教科文組織利用教育這一涉及多方面的重大國際議題加速擴大合作版圖，在各教育分支建立合作伙伴關系，其中全球教育聯盟是最具代表性的合作模式之一，在推動全球數字化教育轉型方面產生了深刻影響。

此次疫情將一直處在學校教育系統“外圍”的數字化教育推上了風口浪尖。正如著名教育學者阿特巴赫（Philip Altbach）所說：“這場流行病告訴我們，數字化將成為教育越來越重要的一個方面——特別是對學生和教師流動、專業發展以及教學和學習的影響。”[39]為了避免幾十年的努力功虧一簣，全球教育聯盟革新全球合作伙伴關系形式，尤其是在公私伙伴關系方面，具體表現為全球教育聯盟中的私營部門通過捐贈資金和技術支持參與到全球教育治理當中，與其他合作伙伴共同促進全球數字化教育轉型。例如，全球教育聯盟調動華為、微軟、大型公開在線教育項目（Coursera）、國際商業機器公司（IBM）的數字資源，為100萬青年提供獲得遠程教育和數字技能的機會。[40]值得一提的是，全球教育聯盟2022年的一項行動方案指出：“全球教育治理決不能僅限于數字技術，必須在整個全球教育系統中鼓勵創新。”[41]對此，或許可以理解為，全球教育聯盟已經意識到當前全球數字化教育的局限與乏力，更加強調從政策層面推動全球教育治理。

（四）借助科學數據強化全球教育監測

解決全球教育沖突的一個基本前提是加強全球教育監測，這種監測需要以科學數據為支撐，這樣既可以揭示問題的程度，也有利于加強以證據為基礎的決策和行動，確定治理的切入點。[42]根據聯合國教科文組織的憲章條例，科學數據除了是教科文組織每年一次全球教育監測的重要內容，也是其提供資金、人員和技術援助的重要參考。歷史上，不乏因數據缺失導致數百萬兒童被剝奪受教育權的例子。譬如，一項針對51個中低收入國家的研究發現，由于缺乏可靠的教育數據系統，殘障兒童的學前教育狀況成為“科學數據貧乏區”(Data-Poor Region)。[43]雖然近幾年國際社會對聯合國教科文組織的科學信任度有所增加，教科文組織也成立了專業化的統計研究所進行數據收集與分析，但建立在大規模實證調查基礎上的全球教育監測依然存在極大的測量誤差和數據不完整性。

為了彌補數據收集的短板，增強全球教育監測的說服力，聯合國教科文組織要求全球教育聯盟加強和規范科學數據管理。疫情發生后，全球教育聯盟的主要任務之一就是收集、發布和共享數據。目前，聯盟已在全球112個國家展開了5次全球教育調查，并與聯合國兒童基金會、世界銀行、經濟合作與發展組織聯合展開大規模數據收集和宣傳。此外，根據2021年3月全球教育聯盟發布的《支持新冠肺炎疫情暴發一年后的學習恢復》（Supporting Learning Recovery One Year into COVID-19）報告，全球教育聯盟在2020年已經完成了兩輪數據收集，包括各國政府對從學前教育到中學教育的學校關閉的反應。第一輪調查由118個國家的教育部門官員于2020年5月至6月完成，第二輪調查由149個國家的教育部門官員于2020年7月至10月完成。前兩輪數據收集的主要結果在2020年10月公布。[44]由此可見，全球教育聯盟的數據治理正在不斷強化，治理過程也趨向協同與公平，但伴隨數據的嵌入，這些技術紅利并沒有完全打開全球教育治理的“黑箱”，有關如何在治理透明化的同時確保信息安全，如何在決策科學化的同時體現人文關懷，如何在治理精細化的同時避免隱私侵犯等余問仍在繼續。[45]

五、討論與思考

在教育全球化和后疫情時代背景下，全球教育治理的有效實施有賴于“看得見的手”和“看不見的手”之間的靈活運用。“看得見的手”強調全球各教育治理主體的協商與合作，“看不見的手”是指創新且具有韌性的全球教育治理體系。作為參與全球教育治理的組織典范，全球教育聯盟采用諸如數據收集、信息和出版物發布、組織協調、比較研究以及監測評估等柔性工具，將“兩只手”有機結合起來，并以其獨特的運作方式為全球教育治理提供交流、協商和合作的平臺。新冠肺炎疫情發生以來的全球教育治理實踐證明，全球教育聯盟參與全球教育治理的行動框架、運行過程和實施路徑的確非常適合當前全球教育治理現狀，是構建面向“善治”的全球教育治理新范式。

但遺憾的是，作為全球教育聯盟的發起者與管理者，聯合國教科文組織卻伴隨全球教育治理進程深陷組織泥淖，進而危及全球教育聯盟的正常運作。其一，政治化運作模糊組織初心。在大國角力的影響下，成員國為了擴大其在聯合國教科文組織內部的影響力和全球公共事務上的話語權，越發介入組織內部事務，在人事安排與議程設置上偏向本國利益，而非考慮全球教育、科學或文化的可持續發展，導致教科文組織對優質教育的承諾隨著時間推移被淡化。其二，財政赤字危及組織存續。受新冠肺炎疫情影響，各成員國的社會經濟生產總量停止增長或負增長，這無疑使本就深陷財政危機的聯合國教科文組織雪上加霜，就連聯合國也早在2019年宣布“正面臨十年來最嚴重的資金危機”[46]。其三，多頭治理耗費組織精力。除了應對新冠肺炎疫情帶來的教育中斷，聯合國教科文組織在世界文化遺產、新聞出版、人工智能、生物多樣性等方面的大規模行動，導致駐地辦事機構任務龐雜且繁重，很難將大部分精力投入到教育議題上來，從而使其在行動感召力和可信賴性上受損。

總的來說，面對新冠肺炎疫情泛濫、單邊主義高漲、恐怖主義抬頭、局部戰爭和極端天氣頻發的全球性危機，全球教育聯盟以有序的行動框架、高效的運作過程和科學的實施路徑，充分釋放了全球多邊主義和人道主義的潛力，成為超越意識形態、促進全球教育正義與公平的重要力量。不過，至于全球教育聯盟能否為全球教育治理帶來公平且持久的效益，與聯合國教科文組織的關系能否得到進一步明確，聯盟內部能否實現權力與利益的制衡，還有待未來實踐的檢驗。