亞太可能出現平行供應鏈

江瑋

無意重返或加入亞太地區現有貿易協定的美國開始另起爐灶。

今年5月，美國總統拜登在訪問日本期間正式宣布啟動印太經濟框架（IPEF）。6月中旬，14個成員國的貿易部長舉行了第一次會談，就貿易領域的談判目標展開磋商。美國貿易代表戴琪表示，IPEF成員尋求建立高質量、包容、自由和公平的貿易承諾。

印太經濟框架由貿易、供應鏈韌性、清潔能源和脫碳、稅收和反腐四個支柱構成，分別代表了互聯經濟（Connected Economy）、韌性經濟（Resilient Econ-omy）、清潔經濟（Clean Economy）和公平經濟（Fair Economy）。美國貿易代表負責貿易支柱的談判，另外三個支柱的談判則由美國商務部牽頭。

與傳統的貿易協定不同，印太經濟框架將重心放在制定新的規則，而不涉及市場準入和關稅減讓。美國認為過去的經濟合作方式無法解決供應鏈脆弱、腐敗和避稅港等問題。美國商務部長雷蒙多指出，印太經濟框架不再是老套的傳統貿易協定，將反映經濟已經發生變化的事實。

在印太經濟框架下，貿易支柱涉及跨境信息流動和數據本地化的標準，同時包括人工智能、勞工和環境標準等議題。供應鏈韌性將通過建立早期預警系統、繪制關鍵礦產供應鏈、提高關鍵部門的可追溯性和協調多樣化努力來預防供應鏈中斷。清潔能源和脫碳支柱將打造綠色基礎設施，并通過加強可再生能源、能源效率標準等方面的努力來應對氣候變化危機。稅收和反腐領域則將制定和執行有效稅收、反洗錢、反賄賂的承諾。

目前共有14個國家加入了印太經濟框架，約占全球國內生產總值（GDP）40%的規模，它們分別是美國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭、文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南和斐濟。

在美國啟動印太經濟框架之前，這一地區已經先后完成了全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）和區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）的貿易談判，因此印太經濟框架與RCEP、CPTPP的成員有多個重合。RCEP的15個成員中有11個加入了印太經濟框架，CPTPP的11個成員中則有7個，其中日本、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡、越南和文萊這七個國家同時是RCEP、CPTPP、IPEF的成員。

盡管在成員上有所重疊，但印太經濟框架與RCEP、CPTPP并不構成替代關系?！八鼈兊亩ㄎ徊煌?，無論是CPTPP還是RCEP都是以市場開放為核心，圍繞降低壁壘、擴大市場準入展開。而IPEF由四個支柱組成，是以供應鏈的安全和新規則為核心?！敝袊缈圃簛喬c全球戰略研究院院長李向陽在接受《財經》記者專訪時表示。

李向陽指出，印太經濟框架作為美國政府印太戰略的有機組成部分，它的最終目標是服務于“去中國化”?！皣@拜登政府所推行印太戰略下的對華選擇性‘脫鉤與全球價值鏈重塑的議題……我們的一個基本判斷是，未來在亞太地區有可能出現兩個平行的區域價值鏈或區域供應鏈?！彼f。

美國印太戰略的組成部分

《財經》：如何看待印太經濟框架和傳統自由貿易協定的不同？它的一個顯著特點是不再提到關稅減免。

李向陽：我想先談IPEF究竟是什么，或者它的定位是什么，因為這是我們討論問題的前提?，F在國內存在兩種極端的看法，一是認為在印太經濟框架中，美國沒有單方面開放市場，不像自貿區一樣，所以是瘸腿的，注定要失敗。另一種則認為這是對中國的圍剿。

實際上爭議還是在定位上，那么它的定位是什么？它是美國印太戰略的一個組成部分，這是討論問題的前提。因為從美國的角度來說，從特朗普政府到拜登政府，印太戰略的核心和最終目標是針對中國的或者是遏制中國的，具體到經濟領域就是“去中國化”或“脫鉤”。

2022年5月24日，美國、日本、印度和澳大利亞領導人在東京召開“四方安全對話”。圖/法新

在這個前提下如何實現這個目標？緊接著就是途徑的問題。從美國的角度來看，它最直接、最迫切的就是要吸引本地區更多的國家參與進來，這是最關鍵的。如果本地區的國家不參加，那么印太戰略就是一句空話，所以它要吸引更多的國家參與進來。只有更多的國家參與進來，才能真正服務于“去中國化”或者遏制中國的目標。

如果美國把印太戰略只確定為一個政治、安全的合作機制，那么它會給本地區國家帶來一個戰略上的難題：加入就意味著在中美之間選邊站。但引入了IPEF之后，這個難題客觀上就被化解了。參與的國家可以說它們參與的是區域經濟合作，在中美之間不選邊站的立場沒有發生變化。

事前，很多人認為中國臺灣可能成為IPEF的成員，為什么沒有把它納入進來？從法理上來說，中國臺灣參加IPEF沒有障礙，因為IPEF不是一個國際組織。之所以沒有接納中國臺灣加入，一個可能的考量就是為了化解選邊站的難題，從而吸引更多國家和地區參與。

IPEF的最大缺陷是它沒有市場開放條款，既不同于當初的TPP（跨太平洋伙伴關系協定），也不同于其他自由貿易協定。作為大國提出的一個自貿區方案，通常最大的吸引力是開放市場，這是吸引小國參與的一個前提。IPEF所以能夠得到其他國家的認可，在于它有自己獨特的優勢：進入門檻非常低，可以說幾乎沒有門檻。

它不是先定規則后做事，而是先把這些國家納入進來，然后再談判;如何談判則采取漸進的方式。在它的四個支柱里面，你參與其中一個也行，兩個也可以，三個或者全部也行，完全取決于成員國的意愿和能力，這客觀上把進入門檻降得特別低。

作為印太戰略的組成部分，IPEF未來可能會演變為Quad（由美國、日本、印度和澳大利亞組成的四方安全對話）+的一種形式，從而為本地區國家參與印太戰略提供了一種道義上的“合法性”。

《財經》：印太經濟框架由四個支柱組成：貿易、供應鏈韌性、清潔能源和脫碳、稅收和反腐。如何理解這四個支柱？為什么供應鏈韌性被提到如此高度？

李向陽：IPEF作為印太戰略的組成部分，它的最終目標是服務于“去中國化”，這個目標不會因為它單列出來而改變。“去中國化”或“脫鉤”是過去兩屆美國政府一直致力實現的目標。

在特朗普執政期間，對華“脫鉤”表現為粗暴而全面的“脫鉤”。而拜登政府已經意識到所謂與中國的全面“脫鉤”是做不到的，他需要的是一種選擇性的“脫鉤”。

2021年上任之初，拜登在對美國供應鏈安全百日評估計劃里就明確提出美國在供應鏈層面的合作原則，即與美國有共同價值觀和共同利益的國家展開。這句話暗含的是與美國沒有共同利益、沒有共同價值觀的國家不可能成為它的合作對象。因此，拜登政府的“去中國化”就轉化為在產業鏈或供應鏈層面與中國的選擇性“脫鉤”。

所謂選擇性“脫鉤”主要體現在戰略性產業和高科技產業。在過去一段時間，“四方集團”把重點放在重要的戰略原材料以及芯片等領域。這有別于特朗普政府所推行的對華全面“脫鉤”與貿易戰。未來這種選擇性“脫鉤”將主要通過制定新規則和構建有韌性的供應鏈來實現。

回過頭來再看IPEF的四個支柱，它的邏輯與實現上述目標的途徑是完全一致的。貿易作為四個支柱之一，美國雖然沒有以開放國內市場為前提，但它在里面加上數字經濟、勞工與環境條款，所以它是靠新規則的制定和有韌性的供應鏈來實現它與中國的選擇性“脫鉤”。

與CPTPP、RCEP不構成替代關系

《財經》：過去幾年亞太地區先后達成了CPTPP和RCEP。日本一度寄望于美國重返CPTPP，但美國國內仍缺乏回歸TPP（泛太平洋戰略經濟伙伴關系協定）的支持氛圍。印太經濟框架與CPTPP、RCEP形成了何種關系？

李向陽：總體來看，IPEF與CPTPP、RCEP不會構成替代關系。

一是它們的定位不同，無論是CPTPP還是RCEP都是以市場開放為核心，圍繞降低壁壘、擴大市場準入展開。而IPEF由四個支柱組成，是以供應鏈的安全和新規則為核心，因此它們并不構成直接的替代關系。二是IPEF所涉及的供應鏈安全、數字貿易、數字經濟規則又高于CPTPP和RCEP。

《財經》：隨著印太經濟框架的推出，亞太地區治理規則碎片化趨勢是否進一步加劇？它將如何影響亞太經濟合作前景？

李向陽：圍繞拜登政府所推行印太戰略下的對華選擇性“脫鉤”與全球價值鏈重塑的議題，我們亞太與全球戰略研究院的課題組一直在做跟蹤研究。我們的一個基本判斷是，未來在亞太地區有可能出現兩個平行的區域價值鏈或區域供應鏈。

為什么會做出這樣的判斷？未來全球價值鏈重塑的方向之一是其布局將圍繞最終消費市場展開。而中國和美國是未來世界上兩個最大的最終消費市場，這對包括日本、韓國、東南亞以及南亞在內的國家而言是至關重要的，因為本地區多數國家都是出口導向型的模式，它們在中美之間不選邊站也是基于這樣的背景。無論是脫離中國市場，還是脫離美國市場，對于它們都是無法接受的。

但如果美國推行對華選擇性“脫鉤”能夠順利實施的話，那就有可能會出現兩個平行的價值鏈，即以中國作為最終消費市場的區域價值鏈和以美國、歐洲為最終消費市場的區域價值鏈。

兩個平行的區域價值鏈并不意味著是冷戰時期兩個平行世界市場的重現，它們仍然是交織在一起的，因為美國要做的不是與中國全面“脫鉤”，在一些戰略性、高科技產業之外，美國仍然希望跟中國開展合作，所以中美之間不可能完全“脫鉤”。

本地區的國家更不希望在中美兩個大市場之間做非此即彼的選擇，它們傾向于在一些領域更多地加入到美國的區域價值鏈，比如戰略性、高科技產業，在其他領域又會參與到以中國作為最終消費市場的區域價值鏈。

這也間接回應了國內學術界近年來一直爭論的一個問題。一種觀點認為在后疫情時期，中國是全球資本的避風港，另一種觀點則認為將被“去中國化”。放到上述框架下，這兩種看法都是可能成立的。在高科技和戰略性產業里面可能是“去中國化”，而在其他領域國際資本仍然會青睞于中國市場。這不是一個非此即彼的關系，而是在領域方面做了劃分，也就是選擇性“脫鉤”。

即便是選擇性“脫鉤”，對中國來說也是有害的。如何避免或緩解“去中國化”或選擇性“脫鉤”的危害是中國對外戰略的優先任務。其根本出路在于擴大對外開放。這種擴大開放不僅是量上和規模上的開放，而且是制度和規則層級上的開放。

現在大家談論最多的是高水平對外開放，其目標之一就是要從根本上能夠應對美國的印太戰略、印太經濟框架以及“去中國化”或“脫鉤”的挑戰。

來源于諸邊主義的談判理念

《財經》：拜登政府希望能在12至18個月間敲定協議，2023年11月由美國主辦的亞太經合組織領導人會議被認為是達成協議的期限。CPTPP和RCEP花費了數年時間才完成談判，為什么印太經濟框架在短時間內就可以達成？

李向陽：和TPP以及其他一般的自貿協定相比，IPEF的特殊性在于它不是一攬子式的，它是自助餐式的談判，誰需要什么、誰想參與哪個領域就在哪個領域談判。

你如果只接受其中一個領域，就在一個領域里頭談判。如果四個都參與，但其中兩個談不成，也可以先留在外面。談判的難度因此大大降低。它與傳統的一攬子協議不同，更像近年來世界貿易組織（WTO）談判中盛行的諸邊協議，也就是誰簽署對誰生效。

多邊主義和區域主義都是一攬子式的，只要其中一項達不成就沒法進入，而諸邊主義更強調靈活性。從這一點來說，IPEF可能更多的是來源于諸邊主義的談判理念。

《財經》：在印太經濟框架的四個支柱里，參與國家可以選擇性地參與其中一個領域而不必在所有領域都做出承諾，這種制度設計有何考慮？

李向陽：從美國戰略的目標來說，它的第一步是要吸引更多的國家參與，這是最重要的。另一個限制條件是美國國內政治不允許它在短期內再簽署新的自貿協定。這兩個因素決定了它只能選擇這一合作機制。

IPEF將走行政法規程序而不走國會立法程序，這是很多人擔心的一個問題。下一屆政府如果民主黨連任失敗，它就有可能會發生變化，因為這套機制不是通過立法來完成的，它是行政法規。但是如果我們放到從特朗普政府的對華全面“脫鉤”到拜登政府選擇性“脫鉤”的連續性背景下來考慮，與中國“脫鉤”的戰略導向兩黨是一致的，所以雖然有風險，但是大方向不會變。

《財經》：美國在選擇初始成員上有什么特別的斟酌嗎？東盟國家中有一些國家沒有參與。

李向陽：IPEF成員國的選擇更多的是美國基于戰略層面的考慮而做出的。把印度納入進來就是一個典型，印度無法適應RCEP的要求，但可以進入到IPEF。在東盟國家中，緬甸還處于一個國內政局混亂的狀態，老撾、柬埔寨與中國經濟存在緊密聯系，在政治上和中國的聯系也很緊密，所以更多的不是它們不愿意參與。但總體而言，國家數量越多，對于美國印太戰略的推進越有利。斐濟在IPEF啟動后的三天被接納就反映了這一點。

《財經》：在不減免關稅和開放市場的情況下，印太經濟框架對參與國有哪些吸引力？你提到過“印太經濟框架吸引力的大小最重要的是看美國究竟愿不愿意以開放本國市場來構建一個類似當初TPP那樣的經濟合作平臺”，但現在看來美國并不愿意。

李向陽：對本地區國家來說，美國開放市場至關重要。但短期看美國不可能把IPEF打造成一個自由貿易區協定。這并不意味著參與IPEF沒有經濟收益。一方面，這些國家通過參與到美國主導的產業鏈內可以獲益。可能有人會說東南亞國家，比如越南、泰國和馬來西亞，它們雖然參加了IPEF，但在高科技領域能做什么？它們可以做下游產業。韓國的三星轉移到越南以后，下游的很多企業也都跟著轉移過去。

另一方面，IPEF未來不排除有歐洲國家參與的可能性，通過在高科技產業領域的合作，可以使本地區國家加強與歐洲國家的合作，因為這一類產品的最終消費市場是面向美歐的，這是一個很大的潛在收益來源。此外，本地區國家參與在新領域的規則制定也是大勢所趨。

國際經濟合作的微觀基礎已生變

《財經》：當年美國參加TPP談判的時候稱這是21世紀的新型貿易協定?，F在美國說印太經濟框架是要解決21世紀的經濟挑戰，你覺得21世紀的貿易談判和從前相比有哪些不同？

李向陽：這種說法更像是一個宣傳口號，它是基于美國對“挑戰”的內涵界定而言的。因此，我們在討論21世紀區域經濟合作的路徑選擇時，要避免就經濟論經濟。IPEF是美國印太戰略的有機組成部分，并不完全是基于經濟邏輯而提出的。這是它的基本定位。

這些年來在國際經濟合作中，對安全和政治的考慮越來越多，它不再是一個單純的經濟議題。比如全球價值鏈的基礎已經從效率優先轉向韌性優先，或者是效率與韌性同樣重要。韌性的核心就是安全。這標志著國際經濟合作的微觀基礎已經發生了變化。

《財經》：在RCEP和TPP出現時，人們一度認為這可能會是實現亞太自貿區的路徑，但現在看來亞太自貿區的前景是不是越來越暗淡？

李向陽：亞太自貿區是傳統意義上的自貿區，其核心是以市場開放為導向，但現在美國國內政治無法接受簽署新的自貿區協定。

就IPEF的定位來說，它在短期內不可能成為亞太自貿區的基礎。當然從理論上美國可以說如果中國接受IPEF的規則，我們可以把它作為基礎來推進亞太地區的貿易投資自由化。但是從戰略上來說，IPEF作為美國印太戰略的組成部分，其目標就是要針對中國。

對于亞太自貿區的前景，我們可能需要重新認識，因為全球化正在步入低谷。在過去的超級全球化階段，全球化的基礎是效率優先。為提高效率，企業會充分利用不同國家的比較優勢，全球價值鏈呈現出不斷延長的趨勢。

進入到反全球化階段，效率優先讓位于韌性優先，全球價值鏈呈現出縮短的趨勢。在這種轉型的背后，非經濟因素的影響越來越大，如戰爭、疫情乃至意識形態等。很多現象難以用純粹的經濟利益邏輯來解釋。因此，未來亞太自貿區的發展方向需要置于新的背景下來認識。