人口老齡化背景下長期護理保險制度試點的成效與發展方向
——以廣州市為例

胡文韜

隨著我國逐漸進入老齡化社會，失能人員的長期護理需求很難得到滿足的問題愈發嚴峻，2016年我國開始長期護理保險制度試點工作，目的就是為妥善解決這一難題。本文以廣州為例，介紹我國長期護理保險制度試點現狀，分析發展中遇到的難題，提出拓寬參保覆蓋面、完善配套政策、建立評估機制、實現精準監督等政策建議。

一、我國長期護理保險制度實施現狀

近年來，我國的人口結構不斷失調，出現新生人口不斷減少，老齡化速度加快，老年人生活質量過低等嚴峻問題。2021年，我國將近2億人群年齡在65歲及以上，約占全國總人口的14%，隨著老齡化社會的不斷深化，失能老人規模逐漸擴大，家庭的核心化、空巢化帶來養老功能的弱化。為解決失能老人長期護理需求，2016年我國開始長期護理保險制度試點工作。實施現狀為：

（一）試點城市眾多。2016年我國在上海等15個城市開展長護險制度試點工作。截止2021年，我國共有49個城市開展長護險制度試點工作。各試點城市結合本市的社會經濟情況，施行不同的試點政策，不斷為我國探索長護險的成功之路。

（二）籌資渠道和額度有所不同。我國試點城市實行單一和多渠道兩種不同的籌資路徑。前者的資金由醫保統籌基金給付；后者的資金由醫保統籌基金、財政補貼、個人和單位繳費以及社會捐獻組成。籌資額度有定額繳費、按比例繳費和混合籌資3種方式。

（三）覆蓋范圍和服務形式存在地區差。我國各試點城市的經濟水平參差不齊，長護險所能保障的范圍也有所不同。大部分試點城市根據國家出臺的政策，覆蓋面為職工醫保參保人群。保障的服務形式主要有三種，分別是機構照護、社區照護以及居家照護。其中機構照護是我國試點城市普遍存在的形式。

二、廣州市長期護理保險制度試點成效

（一）廣州市長期護理保險制度試點情況

根據國家相關部署，2017年8月廣州市推出《長期護理保險試行辦法》，開始著手長期護理保險試點工作。2019年7月對試點辦法進行了修訂，2021年1月又進一步完善。主要情況為：

一是多元籌資，互助共濟。廣州市長護險建立了包含單位、個人以及財政補助的多種方式籌資渠道，職工醫保由單位和個人進行繳費，居民的醫保費由個人和財政承擔，不同類型以及不同年齡的參保人依照不同的標準進行繳費。二是公平優先，深入保障。廣州市施行“公平優先，同城同待”，不斷擴大保障人群的覆蓋面，增加了失智和失能人員，甚至將病床、床墊、輪椅以及康復設備的租賃費納入保障范圍。三是委托服務，協同經辦。2017年初，廣州市開始由商保機構提供長護險的部分服務。由受托機構開展參保人的民意調查、對失能人員提供長護服務資質開展評估和監管。四是機構居家，雙管齊下。廣州市長護險制度建設過程中，一直推行機構養老為主，社區養老和居家養老為輔的模式，在實踐中逐步增加居家照護的比重。

（二）廣州市長期護理保險制度發展成效

一是政策覆蓋分期推進。廣州長護險制度采用循序漸進的方式，不斷擴大其覆蓋面。試點初期覆蓋面為本市職工社保參保人員，經過一段時間的實踐，將城鄉居民社保參保人員納入輻射范圍，在條件成熟的情況下，最終實現該政策在廣州全域全覆蓋。二是長護機構示范先行。截止2021年底，廣州市共有315家長護定點機構，根據各服務機構的服務能力，以及各區域的服務需求，合理布局長護定點機構，鼓勵示范點先行先試，鼓勵優秀的長護機構連鎖經營和發展，逐步豐富服務資源和服務能力，提升廣州長護險制度的建設質量。三是長護與醫保界限清晰。兩者保障對象和服務目標可以是相同的，但也規定了不能在享受長護險待遇的同時，又享受醫保服務，特別是在住院期間，只能享受醫保權益，不能兩者兼得，以確保醫保和長護界限清晰。

三、廣州市長期護理保險制度的不足與挑戰

（一）宣傳力度不足

隨著試點覆蓋面的不斷擴大，大部分廣州人已經處于長護險保障范圍，但實際上許多服務并未能真正落實到每一個需要照護服務的失能人員，很大程度上在于長護險是一個較新的險種，大多數保險公司對其宣傳不夠，許多空巢老人長時間缺乏子女的陪伴，獲取信息的媒介較少，在需要申請照護時由于對制度不了解，導致許多老年人因為怕麻煩而沒有按照正常程序申請照護，增加了失能風險。

（二）籌資渠道較窄

試點期間，廣州市長護險基金由職工社保統籌基金和城鄉居民醫保基金劃撥。但過于單一的籌資渠道將面臨過度依賴政府補貼和醫療保險的問題。試點初期使用部分醫療保險作為啟動基金存在一定的合理性，但長期下去必定存在不可持續的風險。利用醫保基金結余籌資的方式僅能夠滿足當下需求，缺乏可持續性。隨著老齡化社會的不斷深入，長期護理服務的需求將不斷增加，從長遠角度來看，這必定會給財政造成巨大壓力，容易面臨資金危機。

（三）監管力度不足

長護險的實踐中，面臨的關鍵問題在于如何對輻射人數、享受次數、支付費用等進行高效監管。對于廣州市來說，服務需求在持續增大，服務的復雜性也不斷提升，醫保經辦機構管理能力不足最終導致監管效果不佳。對于長護險機構每月申報的費用，目前廣州市采用人工審核的方式，其報表的設計較為簡陋，在審核過程中很難從報表獲得更多有用信息，以致于難以判斷是否違反規定。廣州市長護險機構的監管主要依靠商保公司的定期巡查，突擊檢查較少，基本上只會在收到投訴時才實地抽查。由于實時監管的不到位，存在可能騙取保險金的情況。

（四）服務支撐能力不足

一是養老護理員數量不足。2021年底，廣州市機構養老的老年人數為7.3萬，護理員有12742人。每名護理員需照護約6名老人，很難顧及，護理員缺口很大。二是護理能力不高。以民辦養老機構為例，3056名護理員中有28名技師、46名高級養老護理員、58名中級養老護理員、1126名初級養老護理員；1275名護理員只持有崗前培訓證，523名養老護理員甚至無上崗證。部分護理員只能幫助翻身、擦背、喂飯等，無法提供深層次的服務。三是流失率高。廣州市養老護理員大部分文化程度較低，年齡偏大，在養老服務過程中跳槽或轉行頻繁，特別在私立養老機構，其養老護理員的流失率更高。

四、完善長期護理保險制度的政策建議

（一）加大宣傳力度，拓寬參保覆蓋面

長護險是較新的險種，許多人對長護險認識較模糊，也有部分人由于宣傳不到位的原因，對長護險的認知存在偏差。廣州市長護險制度要可持續健康發展，必須加大宣傳力度。一是主要宣傳長護險的定位。讓老百姓明白長護險和其他健康保險以及社會醫療保險的區別，并參與到長護險工作中來。二是要有針對性宣傳。要將大眾普遍關心的參保條件、參保費用、護理內容等作為宣傳重點，直接了當地回答人民群眾最關心的問題。三是宣傳渠道要拓寬。在利用電視新聞媒介宣傳的同時，要開展社區長護知識培訓，引導社區居委就近宣傳。通過不斷地深入宣傳，真正實現區域范圍內的制度全覆蓋。

（二）完善配套政策，拓寬籌資渠道

長護險制度健康運行的重要條件之一就是要有一套完善的配套政策。長護險未來將會是我國保險組成中不可或缺的一環，應在不斷試點的基礎上，適時出臺補充政策，將其納入社保體系內。建議就財政投入、保險金管理等進行頂層設計，如規定每個城市財政收入的一定比例投入到長護險制度建設中，確保長護資金到位。可借鑒部分西方國家的實踐經驗，給予護理機構一定的稅收減免政策，或把長護養老機構的部分應繳稅款，返利給養老機構的失能老人，補貼失能家庭，以此吸引更多的社會正能量投入長護險建設中，不斷拓寬籌資渠道。

（三）建立評估機制，實現精準監督

隨著社會與經濟的飛速發展，參保人的流動性越來越大，參保人需要辦理參保關系轉移或異地安置。從長遠角度看，長護險未來必將覆蓋我國全域，如各地的評估標準不一致，將對參保人的待遇享受將造成較大的障礙。強化監管評估機制，確保長護險制度的健康發展將是必然。一是建立評估機制。按失能等級、不同需求、不同待遇、不同支付費用進行劃分和評估，確保公允，才能實現精準服務和監管。二是實施精準監督。研發長期護理保險監管系統，利用大數據手段，及時收集參保、支付等長護信息，實現實時預警，提升監管的效能。

（四）完善服務供給體系，規范人才培訓機制

一是制定養老服務隊伍建設規劃。研究制定針對性強、可持續的人才發展激勵政策，為長護險制度建設提供制度和人才儲備。二是建立執業培訓制度。加大培訓資金投入，放寬對參訓人員繳納社保、戶籍、地域、年齡等限制，加快護理服務人才培養，不斷提高護理員專業素養。三是建立護理人才等級制度。對護理員的職業技能、教育培訓、從業經歷等進行規范，劃分不同技能等級，享受不同的工資待遇。