政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)案例研究

劉艷

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi);公共文化;公共圖書(shū)館;社會(huì)化管理

摘 要：文章簡(jiǎn)述了政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的研究概況及相關(guān)概念，梳理了政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的政策背景，并以首都圖書(shū)館為例對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)行為進(jìn)行了分析，在總結(jié)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)取得成效的同時(shí)，對(duì)存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

中圖分類(lèi)號(hào)：G251 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1588（2022）06-0004-03

1 相關(guān)概念

關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)，學(xué)者們見(jiàn)仁見(jiàn)智，從不同角度提出了自己的見(jiàn)解。例如，苗美娟認(rèn)為政府在市場(chǎng)機(jī)制條件下向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是基于服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行費(fèi)用支付，而這種舉措是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要體現(xiàn)[1];劉曉婷認(rèn)為政府對(duì)于圖書(shū)館公共服務(wù)內(nèi)容的購(gòu)買(mǎi)是與承接主體形成契約關(guān)系的主要方式[2];高凡等認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)是一種圍繞“政府、社會(huì)、契約、評(píng)估”等關(guān)鍵詞開(kāi)展的活動(dòng)，是政府與社會(huì)二元主體通過(guò)市場(chǎng)化契約達(dá)成的委托代理關(guān)系[3]。綜上，筆者認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)是政府利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)一定手段和方式把圖書(shū)館服務(wù)交給社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)管理，并根據(jù)績(jī)效評(píng)估和受眾效果支付費(fèi)用的行為。

2 政策背景

自2011年起，國(guó)家就針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)出臺(tái)并實(shí)施了一系列政策性文件。2015年，文化部、財(cái)政部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》，首次將公共圖書(shū)館的運(yùn)行和管理列入《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》。《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》和《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》也規(guī)定，政府要采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的措施，支持社會(huì)力量參與公共服務(wù)建設(shè)和公共圖書(shū)館服務(wù)。

3 研究概況

筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)檢索，構(gòu)建檢索式為：TI=（‘政府購(gòu)買(mǎi)’+‘政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)’+‘政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)’）AND TI=‘圖書(shū)館’，檢索時(shí)間為2021年9月15日，共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)93篇，其中期刊論文77篇、學(xué)位論文13篇、會(huì)議論文2篇、新聞報(bào)道1篇，詳見(jiàn)表1。

表1顯示，2012—2015年共發(fā)文15篇，平均年發(fā)表量3.75篇，主要研究政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的背景、嘗試、障礙和方向等;2015年，隨著《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》的發(fā)布，多層次、多方式公共文化服務(wù)體系建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，發(fā)文量在2016年達(dá)到峰值，研究?jī)?nèi)容主要包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的服務(wù)模式、發(fā)展模式和風(fēng)險(xiǎn)防范等;2017—2018年共發(fā)文35篇，以案例研究、績(jī)效考核和體制機(jī)制研究等為主要研究方向;2019—2021年共發(fā)文23篇，主要圍繞法律制度構(gòu)建和第三方評(píng)估機(jī)制等方面展開(kāi)研究。

4 政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)行為分析——以首都圖書(shū)館大興機(jī)場(chǎng)分館為例

4.1 首都圖書(shū)館大興機(jī)場(chǎng)分館簡(jiǎn)介

首都圖書(shū)館大興機(jī)場(chǎng)分館（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“分館”）是首都圖書(shū)館與大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)合作共建的項(xiàng)目，定位為文旅融合體驗(yàn)館，于2021年7月28日正式開(kāi)館。分館一層場(chǎng)館位于大興機(jī)場(chǎng)航站樓公共區(qū)一層國(guó)際到達(dá)區(qū)域，二層場(chǎng)館位于國(guó)內(nèi)隔離區(qū)二層A指廊A01登機(jī)口附近，共472平方米，擁有坐席175個(gè)、藏書(shū)12，644冊(cè)。

4.2 政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)動(dòng)因

分館采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)是基于以下幾點(diǎn)考慮：一是響應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策，充分滿足讀者對(duì)公共圖書(shū)館的多元化服務(wù)需求，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)。二是希望改變圖書(shū)館的傳統(tǒng)管理模式，提升圖書(shū)館的服務(wù)效能，為北京市公共圖書(shū)館社會(huì)化管理探索可行性并積累經(jīng)驗(yàn)。三是首都圖書(shū)館編制不足及運(yùn)營(yíng)成本等因素。基于以上原因，分館最終采用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化服務(wù)方式，履行招投標(biāo)手續(xù)，由中標(biāo)服務(wù)商負(fù)責(zé)日常服務(wù)和運(yùn)營(yíng)管理工作，服務(wù)期為11個(gè)月，首都圖書(shū)館負(fù)責(zé)日常監(jiān)督和考核。

4.3 流程關(guān)系

在本項(xiàng)目中，政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)主要涉及購(gòu)買(mǎi)方、執(zhí)行方、承接方和使用方，其中北京市政府為購(gòu)買(mǎi)方、首都圖書(shū)館為執(zhí)行方、艾迪訊公司為承接方、受眾（游客、旅客、機(jī)場(chǎng)工作人員、附近居民等）為使用方，詳見(jiàn)圖1。

4.4 購(gòu)買(mǎi)模式

對(duì)政府而言，購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)模式分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)兩種，分別采用公開(kāi)招標(biāo)和定向購(gòu)買(mǎi)的方式完成;對(duì)公共圖書(shū)館而言，運(yùn)營(yíng)模式分整體外包、項(xiàng)目外包和社會(huì)合作三種。在本案例中，分館屬于競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式，即采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)，運(yùn)營(yíng)模式為整體外包。

4.5 資金使用及支付

艾迪訊公司作為利益主體，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生人工、辦公、活動(dòng)、培訓(xùn)管理、稅費(fèi)等費(fèi)用。政府一次性把資金交付給首都圖書(shū)館，首都圖書(shū)館根據(jù)合同約定進(jìn)行日常支付，待合同服務(wù)期滿并考核合格后，按照實(shí)際到崗人數(shù)和服務(wù)人次結(jié)算剩余費(fèi)用。

4.6 監(jiān)督考核機(jī)制

首都圖書(shū)館參照北京市街道級(jí)公共圖書(shū)館的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和平均業(yè)務(wù)量，除對(duì)開(kāi)館時(shí)長(zhǎng)、年到館讀者人次、年閱讀推廣活動(dòng)和讀者活動(dòng)次數(shù)以及讀者滿意度等方面提出定量要求外，還制定考核表圍繞開(kāi)館時(shí)長(zhǎng)、新增讀者數(shù)量、年到館讀者數(shù)量、文獻(xiàn)流通量、文獻(xiàn)外借量、開(kāi)架圖書(shū)排架正確率、文獻(xiàn)保護(hù)措施、讀者活動(dòng)數(shù)量、讀者意見(jiàn)處理與評(píng)價(jià)、讀者滿意率、隊(duì)伍建設(shè)與管理、員工培訓(xùn)、員工精神面貌、員工服務(wù)態(tài)度、環(huán)境美潔度、設(shè)備維護(hù)、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)和媒體宣傳等指標(biāo)進(jìn)行打分，每個(gè)指標(biāo)按照重要程度分別被賦予不同的分值。

5 取得的效果

5.1 圖書(shū)館職能得到充分發(fā)揮

開(kāi)展社會(huì)教育和提供文化娛樂(lè)是公共圖書(shū)館的主要職能，擔(dān)負(fù)著為大眾服務(wù)的重要任務(wù)。公共圖書(shū)館只有不斷拓寬服務(wù)半徑，滿足不同行業(yè)人群的文化需求，擴(kuò)大公共圖書(shū)館受眾群體，才能有效發(fā)揮其教育功能。大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)是億萬(wàn)旅客的集散地，也是吸引無(wú)數(shù)游客的旅游勝地，更是5萬(wàn)余名工作人員的生活生產(chǎn)區(qū)，分館基于機(jī)場(chǎng)公共藝術(shù)設(shè)計(jì)的國(guó)際性和首都圖書(shū)館文獻(xiàn)資源的獨(dú)特性，為旅客、游客、工作人員等人群提供精準(zhǔn)化服務(wù)，讓旅客在旅途中享受閱讀的樂(lè)趣，讓游客在網(wǎng)紅地打卡文化景點(diǎn)，讓工作人員在工作中充實(shí)精神文化，持續(xù)推動(dòng)大興機(jī)場(chǎng)的人文建設(shè)。

5.2 有利于社會(huì)力量的發(fā)展壯大

2021年6月，文旅部發(fā)布《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，提出要深入推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)方式。當(dāng)前，公共圖書(shū)館將自身部分功能市場(chǎng)化、社會(huì)化，這一過(guò)程為社會(huì)力量提供了良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)了社會(huì)組織、民間圖書(shū)館、社會(huì)運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展與壯大。分館投入使用后，多家媒體爭(zhēng)相報(bào)道，如：北京廣播電視臺(tái)進(jìn)行探館拍攝報(bào)道，直播分館的首場(chǎng)文旅主題新書(shū)分享會(huì)——《四合院活物記》新書(shū)分享會(huì)，吸引了228.6萬(wàn)人次線上觀看，在提升圖書(shū)館社會(huì)影響力的同時(shí)，也為運(yùn)營(yíng)公司積累了項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。

5.3 提升圖書(shū)館服務(wù)能力和效能

社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館服務(wù)與建設(shè)，對(duì)讀者需求具有更高的敏感性，針對(duì)不同讀者需求能夠快速做出改變和適應(yīng)，其經(jīng)營(yíng)方式也較靈活多變，運(yùn)營(yíng)思路開(kāi)闊，工作效率較高，讀者活動(dòng)創(chuàng)新性強(qiáng)，能夠有效提升圖書(shū)館服務(wù)能力和效能。目前，分館納入北京市公共圖書(shū)館“一卡通”服務(wù)體系，讀者在網(wǎng)上預(yù)約成功后可到分館取書(shū)還書(shū)，此外，讀者還可以通過(guò)支付寶中的“閱讀北京”小程序掃碼借書(shū)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)異地物流還書(shū)。

6 政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)存在的問(wèn)題及對(duì)策

6.1 建立健全法律法規(guī)解決法律規(guī)范缺失問(wèn)題

目前，我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)公共服務(wù)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)只能參考《政府采購(gòu)法》中的相關(guān)條款。陳紅認(rèn)為，我國(guó)針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的相關(guān)法律內(nèi)容并不完善也不健全，在現(xiàn)實(shí)操作中缺乏指導(dǎo)性與可行性，建議專(zhuān)門(mén)制定實(shí)用性法律與規(guī)章，可參考國(guó)外的程序，先公布預(yù)算方案和服務(wù)內(nèi)容，履行公開(kāi)招標(biāo)程序，通過(guò)完善的法律規(guī)定監(jiān)督保障管理質(zhì)量[4]。例如，大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)的空防安保等級(jí)屬于最高標(biāo)準(zhǔn)，分館招聘工作人員須是首都圖書(shū)館正式員工才能獲得準(zhǔn)入資格，但這與事實(shí)及現(xiàn)有工作制度不符，同時(shí)也體現(xiàn)不出工作的便利性，因此亟須出臺(tái)一套權(quán)責(zé)明確、公開(kāi)透明的法律法規(guī)提供制度保障，對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效等進(jìn)行明確指導(dǎo)，使其有法可依、有章可循。

6.2 政府加強(qiáng)引導(dǎo)緩解市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分問(wèn)題

雖然政府鼓勵(lì)有實(shí)力的社會(huì)組織和運(yùn)營(yíng)公司加入政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的行列，但從市場(chǎng)總量看，有實(shí)力提供公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)外包服務(wù)的社會(huì)組織和運(yùn)營(yíng)公司的數(shù)量非常有限，致使政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不充分，能夠提供跨省服務(wù)的更是寥寥無(wú)幾。因此，政府亟須制定優(yōu)惠政策，加大對(duì)社會(huì)力量的培育，在資源對(duì)接、社會(huì)合作和人才供給方面對(duì)社會(huì)力量給予一定的引導(dǎo)和幫助。

6.3 進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制

政府一般會(huì)成立績(jī)效評(píng)估工作小組對(duì)購(gòu)買(mǎi)的公共圖書(shū)館服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。在相關(guān)研究中，翟建雄認(rèn)為公共圖書(shū)館的內(nèi)部評(píng)價(jià)是封閉式的，反映業(yè)務(wù)的指標(biāo)較多，反映效能的指標(biāo)較少[5];郜豐信認(rèn)為要加強(qiáng)公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和司法監(jiān)督等方面的管理[6];陳紅認(rèn)為應(yīng)引入財(cái)政、審計(jì)、檢查、第三方評(píng)價(jià)公司等多元評(píng)價(jià)主體[7];齊玲閣認(rèn)為有必要建立社會(huì)組織數(shù)據(jù)庫(kù)和信用體系[8]。筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)要在開(kāi)始、過(guò)程、結(jié)束等環(huán)節(jié)建立包含監(jiān)督與評(píng)價(jià)的行之有效的評(píng)估機(jī)制，包括明確考核標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則、引入多元評(píng)價(jià)主體、多渠道獲取測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)、制定獎(jiǎng)懲機(jī)制等，促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的良性發(fā)展。

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（編校：徐黎娟）