農村集體產權股份制改革中存在的問題及思考

◎董傳軍（河南產權交易中心，鄭州 450000）

2016年中共中央、國務院下發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出，“由點及面開展集體經營性資產產權制度改革”“因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式”。之后，一些省市也出臺了關于深化農村集體產權制度改革的具體實施意見，明確了農村集體產權制度改革的路線圖，對于農村集體產權股份制改革的形式、架構、股份設置、章程、議事規則、轉讓、清算等都作了明確規定，有力推動了農村集體產權股份制改革，農村集體產權制度的改革取得明顯成效。農村集體產權股份制改革是農村集體產權制度改革的一種主要組織形式，在廣大農村地區推進并不順利，還存在不少問題。本文就如何推進農村集體產權股份制改革提出一些思考。

一、農村集體產權股份制改革的主要形式

構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益是農村集體產權制度的改革目標。目前我國農村集體產權股份制改革的形式主要有以下幾種形式。

（一）以農村集體經濟組織成員為基礎組建公司制企業法人

組建公司制企業法人是農村集體產權股份制改革的基本形式。主要通過確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產，對集體經濟組織范圍內的土地經營權、集體林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權及農業類知識產權等資產，折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產更多權能，以此作為出資，按照《公司法》組建形成公司制企業法人。農村集體經濟組織成員以股東的身份按照《公司法》行使股東權利履行股東義務。公司設置股東會、董事會和監事會，股東按出資額對公司承擔有限責任并分取紅利。如圖：

該組織形式的特點是法律依據充分，經濟組織成員身份、權利義務、議事規則明確，組織架構較為清晰。

（二）以農村集體經濟組織成員為基礎組建股份經濟合作社

股份經濟合作社是一種特殊的經濟組織，具有特別法人地位，由組織成員（或代表）向主管部門申請登記注冊，取得組織登記證書，并據此辦理銀行開戶、刻制印章等，以便開展經營管理活動。股份經濟合作社需要制定組織章程，建立成員或代表大會、理事會、監事會等內部治理結構，實行民主決策、民主管理，發揮集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟及服務集體成員等方面的功能作用。可在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系。如圖：

該組織形式的特點是經營靈活，與村民自治組織形式結合緊密，可充分結合農村實際靈活開展經營活動。

（三）通過集體經濟組織將經營性資產對外轉讓或租賃，由第三方運營的公司制

由一家或多家集體經濟組織，通過轉讓經營權的方式由第三方對農村資產進行規模化、集約化經營。集體經濟組織按轉讓或租賃約定取得收益，再對集體經濟組織成員進行分配。該方式是目前農村集體產權股份制改革的常見形式。如圖：

該組織形式的特點是可充分發揮第三方在管理經營方面的優勢，克服了集體經濟組織管理水平不高，經營理念落后等而影響企業發展的弊端，可以有效提高集體經濟組織收益。

二、農村集體產權股份制改革中存在的問題

在中央、地方一系列政策的推動下，農村集體產權制度改革的春風吹向廣大農村的千家萬戶，但也應該看到，在許多地區改革中還存在身份確認難、確權登記慢、專業隊伍少及市場建設滯后等諸多問題。主要表現在以下幾個方面。

（一）農村集體經濟組織成員身份確認工作困難

農村集體經濟組織成員身份確認是農村集體產權制度的改革基礎中的基礎，不但要依據有關法律法規，還要按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益。在農村集體產權制度的改革的過程中，存在許多成員邊界不易界定的問題。許多地方存在群眾意見與法律法規不一致的情況，如在一些資源豐富或者發展機遇較好的農村地區，在農村集體產權制度的改革的過程中，女兒外嫁戶口不外遷，雖戶口在農村集體經濟組織卻違背鄉俗得不到群眾認可；老年人虛假再婚盡管得不到群眾認可，但在法律層面很難進行界定等等。更有些地方因歷史原因，遺留下來的對外派遣工、合同工、非轉農等情況都為農村集體經濟組織成員身份確認工作帶來很大困難。

（二）農村資源性資產確權登記頒證工作進展緩慢

在確認農村集體經濟組織成員身份的基礎上，做好農村集體資產，尤其是資源性資產的確權登記頒證工作，是農村集體產權制度的改革的前提。自2015年起，國家開始部署農村不動產的確權登記發證工作，要求2020年底基本完成確權任務，但基于多種原因一些農村地區資產確權登記頒證工作進展緩慢。其原因如下。一是農村集體資源性資產品類較多，包括土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同種類資源性資產；在不同的種類中又分不同的權屬，如承包權、經營權、使用權等；二是不同權屬確權登記部門不同。如《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》規定：縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責農村土地承包經營權證的備案、登記、發放等具體工作。集體林權、森林、草原等的經營權確權部門為林業行政主管部門。而土地的所有權登記為自然資源部門；三是確權登記頒證人員力量不足。盡管確權登記辦證工作中采取了很多措施，但由于較大的勘測工作量和歷史遺留問題，仍不能完全滿足廣大農村地區的辦證需求。

（三）農村產權股份制改革的專業技術團隊缺乏

農村產權股份制改革是一項專業性強、涉及面廣、面臨問題較多的重大課題，不但涉及股權設置、股份量化，還涉及公司章程的擬定和公司后期運營管理。農村產權股份制改革過程中，需要一支知識面廣、專業性強、設計經驗豐富的專業技術團隊，要在對改革對象的資產狀況、人員構成以及股份制改革的難點進行充分了解的基礎上，結合現實的農村集體經濟組織實際，制訂出符合切實可行的農村產權股份制改革方案。在現實的農村集體產權股份制改革過程中，因缺乏農村產權股份制改革的專業技術團隊，改革中還存在諸多問題，如股份制制度設計中議事規則不全面、不科學，一旦出現問題很容易造成民事糾紛和法律糾紛；股份制制度設計中沒有對市場進行充分調研，剛剛起步就造成大量虧損，給剛剛成為股東的股民造成損失，嚴重影響了股份制改革的積極性等等。

（四）農村產權交易市場建設滯后

推動農村集體產權制度股份制改革，需要將農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權及農村集體經營性資產等通過農村產權交易市場引導農村產權規范流轉和交易。2016年《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確要求，縣級以上地方政府要根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要，制定產權流轉交易管理辦法，健全市場交易規則，完善運行機制，實行公開交易，加強農村產權流轉交易服務和監督管理。但我國不少地方農村產權交易市場建設仍嚴重滯后，表現在農村產權交易機構數量偏少和經營效果欠佳。據對某地的16家農村產權交易機構調查了解，除個別機構經營效果較好之外，多數機構運營狀況不理想。造成這種結果的主要原因：一是缺乏頂層設計。從國家和省級層面看，一是一些地方沒有針對農村產權交易的多樣性和復雜性，提出頂層設計要求；二是缺乏部門聯動。農村產權流轉交易涉及農業農村、財政、自然資源、水利、林業、地方金融、知識產權等多個部門，許多地方統一組織協調不到位；三是農民農村產權意識比較薄弱。農民對產權交易理解不夠，圖省事、怕麻煩的心理導致對產權交易缺乏熱情。

三、推動農村集體產權股份制改革的思考

（一）深入調研，積極探索，科學確認經濟組織成員身份

針對農村集體經濟組織成員身份確認工作困難的情況，在改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要維護法律法規的尊嚴，又要能得到多數人認可，還要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女兒童合法權益。因此在制訂農村集體產權制度改革方案時，應擬訂完善的集體經濟組織成員資格界定方案，明確成員界定基準日，界定標準，界定程序、公示期限，方案應履行必要的村民大會或村民代表大會審議通過的民主程序，并報有關部門備案。在股權結構設計中，可探索男女差異化分配辦法。如某都市村莊在股份制改革中嘗試了除正常進行資產折股以外，對于未婚男性可另外分配一處宅基地用于統一標準建房，取得較好效果。某地在股權結構設計中，預留一定比例的股份，用于今后新增人口分配，既考慮了眼前集體資產的合理分配，又適當照顧了以后新增人口的生存問題等。

（二）強化聯動，創新手段，完善確權登記頒證工作機制

針對確權登記頒證工作進展緩慢現狀，應采取以下幾方面措施。一是強化聯動機制，明確職責，加強部門間溝通協調。為解決林權類不動產登記工作不規范、不到位等問題，2020年自然資源部辦公廳和國家林業和草原局辦公室聯合下發《關于進一步規范林權類不動產登記做好林權登記與林業管理銜接的通知》明確要求：一是各地不動產登記機構要將林權登記納入不動產登記一窗受理。除法定不予受理情形外,不得以登記資料未移交、數據未整合、調查測量精度不夠、地類重疊等原因拒絕受理；二是采用先進技術手段，提高工作效率，如引進先進測量方法或委托第三方專業機構協助辦理等；三是完善確權登記頒證工作機制。探索建立不同權屬數據互通機制，不同部門密切配合，基于同一張底圖、同一個平臺,加快數據資料整合。在股份制改革中可嘗試用容易確權或已經確權的權屬先行流轉，通過相關部門協調逐步完成全部權屬確權。如某地在對集體林地確權過程中，對于比較容易確權的經營權先行確權，以經營權流轉證作為入股或轉讓依據，先行進行股份制改革，在改革的過程中，逐步完成林地所有權、承包權確權登記。

（三）加強學習，強化培訓，打造一流專業技術團隊

受幾千年傳統農業生產模式的影響，許多農村地區對于產權制度股份制改革還不適應，對于改革失敗的承受能力較弱，因此，推動農村集體產權制度股份制改革需要做到萬無一失。為順利推動農村集體產權制度股份制改革，需要有一支專業技術團隊，為農村集體產權制度股份制改革統籌策劃。建議有關部門積極組織協調，通過學習、培訓、交流等，借鑒成功農村集體產權制度股份制改革先進經驗，打造一支專業性強、技術過硬的專業技術團隊，對廣大農村集體產權制度股份制改革地區進行指導，擬訂符合農村實際、有針對性的農村集體產權制度股份制改革方案。方案應明確股權結構設置、股份類型、資產量化辦法、折股比例、入股流程、“三會”設置、股權管理、風險處置及時間安排等相關事項。還要根據國家法律、法規及政策規定，科學制定章程，規范管理和運作。章程內容應參照《公司法》的要求，廣泛征求集體經濟組織成員意見，履行民主程序。

（四）政府引導，市場運作，完善農村產權交易市場

完善農村產權交易市場建設，有利于推動農村集體產權制度股份制改革，提高農村集體經濟的融資功能。一方面需要加強政府主導，另一方面需要采取市場運作的方法，構建有利于交易服務、信息發布、組織交易、咨詢策劃及政府監管的綜合服務平臺體系。平臺應統一交易規則、操作流程、交易文本。完善的農村產權交易市場有利于農村集體產權制度股份制改革主體通過產權交易市場增加信用評級與授信，有利于改革主體的經營性資產或股權的抵押融資，拓寬直接融資渠道。如針對林權交易的特點，可探索通過林權交易為受讓方增信、專業機構進行評估、銀行提供貸款支持、政府組建的擔保機構進行擔保及政府協助資產變現的林權流轉的融資模式。

堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國的基本經濟制度。以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架。探索農村集體所有制有效實現形式，通過農村集體產權股份制改革盤活農村集體資產，對于促進鄉村振興，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕具有重要意義。