基于數據登記的數據要素市場建設探究

◎ 彭勇 祝連鵬 王雪（山東產權交易中心，濟南 250101）

進入數字經濟時代以來，數據已經成為一種繼土地、勞動力、資本、技術之外的關鍵性生產要素和基礎性戰略資源。數據的廣泛采集和應用對人類的生活方式、城市管理、企業運營等實現了全方位、智能化的重構，數據在國民經濟的重要性日益凸顯，被譽為數字時代的“石油”。但當前數據要素市場的發展受到了產權歸屬模糊、權利性質不明確、交易規則不健全等多因素的制約。2020年5月，中共中央、國務院提出要“加快培育發展數據要素市場，建立數據資源清單管理機制，完善數據權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施，發揮社會數據資源價值”。因此，本文立足山東市場，提出通過探索建立數據（產品）登記制度，掌握數據（產品）資源，實現對數據（產品）的核驗和統計分析,為數據確權提供一個切實可行的途徑，從而加快建設數據要素市場,促進數據要素安全、有序、放心流通。

一、數據要素市場建設現狀

2017年習近平總書記在十九屆中共中央政治局第二次“實施國家大數據戰略”話題的集中學習時強調“要構建以數據為關鍵要素的數字經濟”。2019年，黨的十九屆四中全會首次將數據增列為生產要素之一，凸顯大數據對社會經濟發展的戰略作用。2020年，中共中央、國務院下發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出加快培育數據要素市場。2021年，“十四五”規劃提出“激活數據要素潛能，加快數字化發展，建設數字中國”，數據要素的戰略地位日益提升。

近年來，我國的數據要素市場規模持續增加，工信部發布的《“十四五”大數據產業發展規劃》指出，我國2020年大數據產業規模超過1萬億元，年均復合增長率超過30%；預計到2025年，大數據產業測算規模突破3萬億元，年均復合增長率保持在25%左右，創新力強、附加值高、自主可控的現代化大數據產業體系基本形成。隨之而來的是數據交易機構的大量涌現，截至日前，全國已有二十余家數據交易機構落地。但是，由于數據要素市場化配置的特殊性，加之數據交易相關體制機制尚不健全，數據交易機構在市場運營中遭遇重重困境，交易市場并沒有達到預期的活躍程度，作用甚微。

二、數據要素市場存在的問題日益突出

（一）數據安全存在風險

在我們享受數據紅利的同時，數據安全保護這根弦也不可放松。數據所記錄的信息因涉及個人隱私、商業秘密、國家安全等方面，在采集、存儲、流通和銷毀的各個環節都存在不容忽視的安全風險。一方面，看似不敏感的數據，可能會因與其他數據的融合，而產生意想不到的狀況，從而產生侵害數據主體權益的風險。另一方面，數據在多數情況下是可見即可得的，很難控制數據需方僅在約定的場景下使用。而數據需方一旦超出約定范圍濫用數據，侵害的不僅僅是數據供方的權益，甚至可能因用于非法場景而侵害了數據主體的權益。數據泄露、數據濫用、數據侵權等一系列風險導致了數據持有方對數據的共享和流通存在疑慮，因擔心出現法律糾紛或責任而不愿也不敢參與數據交易。

（二）數據相關制度體系尚不健全

除2021年9月1日起施行的《中華人民共和國數據安全法》、2021年11月1日起施行的《中華人民共和國個人信息保護法》之外，我國尚未制定關于規范數據活動、數據安全的法律、行政法規，只是在促進大數據發展、公共數據開放共享、數字經濟促進發展等方面的地方立法中涉及部分“數據”相關規范。相對于當前龐大的數據規模，未來還有許多方面需要補充，尤其是產權方面。由于數據要素產權不清晰、權利屬性不明確，數據要素交易規則缺乏，我國數據要素的流通和開放共享受到了制約。數據要素制度體系不健全等諸多問題極大地阻礙了數據要素市場的發展，使得我國數據大國的優勢難以發揮。

（三）數據權屬界定不清晰

當前，我國建設數據要素市場所面臨的一大問題就是數據的權屬問題。由于數據處理行為涉及的利益主體是多元的，不同的利益主體對數據權益的享有范疇與屬性又存在差異，加之數據本身所具有的非排他性、可復制性等特征，加深了數據權屬界定的難度。無論是學術界還是產業界，若不結合具體的數據交易方式和場景，對數據的產權概念還相對模糊，數據歸誰所有、數據由誰使用以及數據收益歸誰，這些問題導致數據權屬界定面臨著理論和實踐的雙重困境，這就造成數據在流通、交易、使用過程中的可解釋空間大，導致市場規范性變差。如何在現有法律體系的基礎上開創性地構建起一個適應數字經濟時代的“權屬”制度，厘清各數據利益主體之間錯綜復雜的權利義務關系，是推進數據要素市場建設亟需解決的核心問題。

三、基于數據登記的數據要素市場建設探究

不管是什么類型的生產要素，要實現放心流通，首先要明確權屬問題。這里“放心”的含義是指安全性和權威性。要實現安全和權威，就必須要抓住數據流通的“牛鼻子”——數據“確權”，這是數據交易規范開展的前提和保障。雖然數據的權屬不好界定，但依托其產生的數據產品及其權利主體往往是明確的，故通過探索建立統一的數據（產品）登記制度，利用制度配合相應的技術手段標記數據（產品）的權屬，為數據“確權”提供一個先行先試、切實可行的路徑和方法，推動數據要素市場化配置。

數據（產品）是指有價值的數據，或基于數據提供的有價值的內容或服務。數據交易機構在進行數據交易前，通過登記流程，依法完成對企業身份以及數據來源的審核，使得數據產品在合法合規的框架下進行流通，釋放價值。

（一）政策法規提供有力支撐

作為數據（產品）登記的先行者，山東已然走在前列。在省委省府及相關主管部門的推動下，山東省先后發布了一系列的政策文件和方案，均把推行數據產品登記作為工作重點。《山東省公共數據資源開發利用試點實施方案》提出要探索實行數據產品登記制度。依托山東數據交易平臺，構建公共數據資源有償使用新模式，培育數據創新應用生態。《山東省貫徹落實要素市場化配置體制機制的實施意見》提出要建立全省統一的數據交易平臺，試點推行數據產品登記制度，引導數據產品登記流通。《山東省“十四五”數字強省建設規劃》提出要探索公共數據授權運營、有償使用等模式，搭建全省統一的數據交易平臺。鼓勵和引導在依法設立的數據交易平臺上開展數據交易，高水平建設山東省大數據交易中心，搭建全省統一的數據交易平臺，提供安全可信的交易環境。推行數據（產品）登記制度，鼓勵和引導在依法設立的數據交易平臺開展數據交易。《山東省人民政府辦公廳關于印發山東省推進工業大數據發展的實施方案（2020—2022年）》指出，支持建設省級工業大數據交易平臺，探索推行數據（產品）登記制度，引導數據（產品）先登記再流通。

圖1：數據（產品）登記說明

（二）數據（產品）登記的意義

實行數據（產品）登記，是一種切實有效可行的方式，它的意義在于：1.針對登記企業，提升數據（產品）可信度。通過數據（產品）登記，為數據（產品）持有方提供第三方信用背書，便于數據（產品）銷售推廣；2.針對行業主管單位，便于大數據行業監管。通過數據（產品）登記，進一步摸清數據（產品）資源家底，并對其來源、去向進行公示、存證、跟蹤，便于行業主管部門加強對大數據行業的監管，實施科學決策；3.針對產業，促進大數據產業發展。通過數據（產品）登記，掌握數據（產品）資源，實現對數據（產品）核驗和統計分析，有助于數據（產品）宣傳推廣，促進數據要素安全、有序、放心流通；4.針對社會，促進數據要素資產化。通過數據（產品）登記，建立企業數據資源目錄，由專業征信評估機構根據數據資源建立企業信用檔案，實現數據要素資產化，方便企業在資產評定、融資、政策享受等方面獲得便利。既解決了數據的合規問題，又促進了數據的安全高效流通。

（三）數據（產品）登記的流程

數據（產品）登記采用以下流程：

1.企業審核，進行數據登記之前應對申請數據產品登記的企業進行認證審核，通過審核的企業才能申請登記數據產品，審核內容包括企業的經營、信譽、違法等情況。

2.申請，企業填寫并提交數據產品的登記信息，數據產品登記信息應遵循數據產品登記信息規范的要求，申請方應對數據產品登記信息的真實性、有效性、準確性以承諾書的形式做出保證。

3.初審，初審人員對數據產品的登記信息進行審核，對數據產品登記信息的完整性、有效性、準確性等方面進行審核，并應基于登記信息對數據產品的合法合規性進行審核。

4.復審，復審人員再次審核數據產品的登記信息，審核內容、審核標準與初審環節一致。

5.公示，對通過復審的數據產品的登記信息對全社會進行公示，并收集對該數據產品的異議。公示內容為數據產品可公開的登記信息，不少于七個自然日。

6.異議處理，對于公示期間收集到的異議，應判斷其有效性。無法根據現有材料判斷的異議，應告知申請方，由其補充材料以證明異議的無效性；不能提供充分證明材料的，則視為異議有效。應將異議處理結果反饋給異議提出人。對于存在有效異議的數據產品不能發放登記證書，終止其登記申請。

7.證書發放，為無異議或所有異議均無效的數據產品發放數據產品登記證書。證書上應包含數據產品名稱、登記號、申請人、產品類型等信息。

8.信息公開，發放數據產品登記證書后，應向全社會公開數據產品可公開的登記信息及證書信息。

圖2:數據（產品）登記流程

貫徹“先登記、后交易”理念，進行身份及數據來源的審核登記，對每一個數據（產品）進行嚴格篩查、審核，保障通過平臺交易的數據（產品）安全合規、有跡可循。通過平臺審核+社會公示，“雙管齊下”，完成對數據（產品）的監督監管。

另外，數據（產品）登記可以利用好區塊鏈技術，聯合全國交易機構、協會聯盟等組織建立登記鏈，實現登記產品唯一標識、全國互認。借助區塊鏈技術不可篡改的特性，搭建全國一條登記鏈，各省數據交易中心均作為登記鏈的節點。為各節點登記的數據（產品）打上唯一標志，既能共享數據（產品）資源，減少重復登記，又能打通各個省市交易平臺之間的壁壘，統一思路、標準、體系，形成合力，共同促進全國數據要素市場化配置。

圖3：數據（產品）登記上鏈過程

（四）數據（產品）登記的應用效果

目前，基于數據登記模式，山東省依托全省統一的數據交易平臺，打造了數據（產品）登記平臺，率先在全國同行業展開數據產品登記工作，吸引了多個行業龍頭企業進行數據產品的登記操作。同時，通過山東數據交易流通協會立項了全國首個數據（產品）登記標準，進一步明確了數據（產品）登記的信息標準以及申請、審查、批準、公示、發證等流程標準，為數據登記的開展提供了標準制度的保障。

目前，數據（產品）登記得到了數據供需雙方的一致認可，在推動數據高效流通層面取得了良好的效果，促成了很多成功案例。例如：

某市公安部門為了應對疫情，及時掌握疫區車輛進出高速情況，實現疫區車輛追蹤回溯、疫區車輛入境的實時告警預測等功能，由某高速公司將已登記的數據資源脫敏后形成數據產品，既解決了需求方的迫切需求，又發揮了數據的價值，促進了數據安全合規的流通。

某保險公司為了解決保險反欺詐的問題，通過已登記的手機信令數據產品與運營商合作開發保險車險反欺詐模型，利用隱私計算技術融合運營商數據和保險企業數據，建立反欺詐評估數據模型，幫助保險企業在承保階段、理賠階段充分評估，減少業務損失。

以上案例顯示了數據（產品）登記的應用效果，數據供需雙方將已登記的數據（產品）通過具有政府背書的省級交易平臺完成交易，保障了數據的安全使用和流通的合法合規，實現了“讓數據放心流通，讓價值充分釋放”的理念，具有可復制可推廣的價值。

山東省從無到有地開創了“數據登記”的實質落地，為其他地區數據登記業務的開展提供了經驗借鑒。除山東之外，北京、上海等地也逐步認可并開始進行數據登記模式的嘗試。數據（產品）登記具有多重好處，有利于數據產品來源、去向的存證和跟蹤，有利于數據產品的宣傳推廣，有利于數據要素的資產化，是現有政策框架下對數據“確權”的先行先試，是實現數據要素高效流通的重要抓手。

四、結語

數據登記是對數據“確權”的先行先試，是對數據資產化的重要支撐，是對數據合法合規的審驗，是對數據交易流通的促進。在未來的數據要素市場建設中，可以通過對數據登記這種新模式的應用，建立企業數據資源目錄，由專業的評估機構根據數據資源建立起企業數據資產畫像，實現數據要素資產化，幫助企業在資產評定、融資、政策享受等方面獲得便利，對打通數據產業鏈條，充分激發數據要素動能，促進數據要素高效、安全、有序、放心流通意義重大。