公共管理下的食品質量安全體系研究
——《食品公共安全規制：制度與政策研究》評述

食品公共安全與民生緊密相連，是保障人民生命健康的核心環節之一，是切實提高人們生活質量的關鍵，也是公共管理必須關切的重要組成。食品公共安全體系的建設是一個龐大且復雜的事業，涉及政府、企業、社會組織等多重復雜的參與者。從預防到執行，從規范到監管，想要保證規制體系的內容面面俱到且具有高效的可行性，對政府以及對全社會都是巨大的挑戰。近年來食品安全事件時有發生，不僅對人們的日常生活造成了極大影響，同時也暴露出中國食品公共安全體系還有許多亟待解決的問題，側面體現出食品公共安全體系的建立是一項艱巨的事業和任務。

《食品公共安全規制：制度與政策研究》一書，是由江西財經大學廖衛東教授負責完成的國家社科基金項目的最終成果，全書理論明確、層次分明、條理清晰，在充分認識當前中國基本國情的基礎上，系統闡述了目前中國食品公共安全規制的總體概念、歷史脈絡、理論依據和現實依據。該書認為完備的食品公共安全規制體系應具備規制主體、規制客體、規制工具與規制目的4個要素,并從規制主體、規制客體、規制工具3個方面展開具體論證，闡明了中國食品公共安全規制的現狀以及面臨的問題，并且系統論證了如何從這3個方面入手，進一步完善中國的食品公共安全規制，并在最后一個篇章中運用全球化的視角與比較的學術視野，通過對國內外食品公共安全規制的分析與比較以及對中國出口貿易中食品公共安全問題的剖析，分析說明了如何通過建立健全食品公共安全規制體系來改善中國食品公共安全現狀，推進中國食品產業的總體發展以及提高中國在國際貿易中的競爭力。

1 整體論證建立食品公共安全規制的理論基礎和基本思路

建立全方位、多層次的食品公共安全規制是十分必要的。該書認為目前中國食品公共安全存在著市場失靈和規制失靈兩大問題。例如食品生產者提供不安全的食品、生產經營者之間的惡意競爭等等,都無法通過市場機制徹底解決,市場失靈也就無法避免。若僅僅通過司法途徑進行維權并打擊危害食品公共安全的行為,不僅具有較強的滯后性,而且僅憑個案的解決也無法從根本上杜絕食品安全問題的產生。因此,由政府主導建立起相對完備的食品公共安全規制就是解決食品安全問題的最為行之有效的方法。

與市場機制和司法機制相比,政府規制具有權威性、強制性、預防性等優勢。但是,規制失靈的現實問題也同樣存在并亟待解決。一方面，規制者相較于食品制造經營者來說,勢必處于信息劣勢地位,規制者掌握信息的不完全性、不及時性,甚至不真實性,都不足以克服食品制造經營者的機會主義行為,同時也大大降低了規制制定和完善的效率。另一方面,食品安全涉及的行業以及相關部門十分多樣、復雜,而中國幅員遼闊,各地實際情況具有較大差異性,這就更需要多個部門和地方通力合作才能較為完備且科學地制定相應規制。但事實上,由于信息不對等、組織架構不同等種種原因,各個部門之間的溝通往往會產生較大分歧,這也直接降低了規制的產出效率和實際效果。因此，克服和解決市場失靈和規制失靈的問題，是構建完善中國食品公共安全規制體系的重點，也是維護中國的食品公共安全，提高公共管理整體水平，推動國家經濟建設的必然要求。

2 聚焦中國食品公共安全規制

該書第2篇從公共管理的宏觀視角出發，分別系統論述了規制主體的協調機制、規制客體的行為機制以及規制工具的設計與優化3個關鍵性問題，并分別提出了具有可操作性的政策性建議。

規制主體是指在規制過程中處于主動優先的位置，通過實施各種法規、規則、方法以實現規制目標的主體，對于中國食品公共安全規制而言，政府即規制主體。但由于食品安全與農漁業、工業、交通運輸業、銷售業、服務業等行業緊密聯系，因此所涉及到的職責部門也會相應增多。但由于這些職責部門在組織架構、工作流程、信息獲取與整合等方面存在客觀差異，因此不可避免地會造成各部門在食品公共安全規制問題上出現職責不清、溝通不暢等問題，是導致規制失靈的重要原因。所以加強規制主體之間的溝通、協調，是克服規制失靈的重中之重。因此，規制主體的協調研究目的也是要通過對規制主體協調機制以及規制沖突的分析與研究，有效地化解相關部門的各種矛盾和沖突，從而提高食品公共安全規制的產出效率，增強食品公共安全規制的推行效果。

規制客體是指規制主體活動對象的總和，對于食品公共安全規制而言，規制客體即是指食品供應鏈環節中的不同利益群體。該書第3章明確指出，由于市場調節有其自身無法避免的局限性，因此在食品公共安全領域常常出現市場失靈的問題，并指出中國食品產業目前存在著產業整體發展水平不高、產品鏈不清晰不健全、規模化程度不高、機會主義盛行等許多問題，并在此基礎上從強化食品行業相關企業社會責任的角度出發，簡明說明了應該如何建立起企業的自我治理機制，即如何通過建立健全食品公共安全規制讓規制客體能夠充分發揮其主觀能動性，削弱規制客體的機會主義傾向，增強其社會責任意識。

規制工具是指規制體系中各種形式的制度工具、手段及運用這些工具、手段的程序和方法。因此，規制工具的設計與優化也就是如何通過對各種不同規制工具的組合運用以實現規制目標的問題。該書提出了需構建一個以行政法律性規制工具為主，經濟性規制工具和社會性規制工具為輔的組合體系，并且對這3種規制工具形式進行了極為詳盡的分析和論證。此3種規制工具基本覆蓋了規制體系的方方面面，通過對規制工具合理的設計與優化，充分運用并整合政府、市場、第三部門組織以及各種社會力量的特點和優勢，不斷健全完善食品公共安全規制體系，強化中國的食品質量安全體系，進而提高全社會的公共管理水平。

3 選取代表性專題討論食品安全規制相關問題

該書第3篇選取了國內外食品公共安全規制的變遷和中國出口貿易中的食品公共安全問題兩個具有代表性的食品公共安全相關專題，運用比較經濟學、制度經濟學、博弈論等多種學術視角和學術方法，分別對所選專題的現狀、原因、啟示及對策進行了詳盡的分析闡釋。

西方國家的食品公共安全規制歷經了行為規范、危害與關鍵點控制和風險分析演化三次重大的變革，并且仍在不斷完善以適應不斷變化的國際食品公共安全形勢，該書選取具有代表性的美國和日本兩個國家，厘清了兩國食品公共安全規制的變遷軌跡和現狀。該書還十分敏銳地從中國食品公共安全規制的內部邏輯和內部規律入手，詳盡分析了中國食品公共安全規制的發展歷程和現狀，闡明了中國食品公共安全規制的特征、弊端和成因。隨后通過對中西方食品公共安全規制動力機制的比較以及對西方經驗的總結，提出中國可以從行政體系、法律體系、評定程序、應急預案和預防體系等多方面對食品公共安全體系進行全方位的改革和完善。

隨著中國對外貿易的持續穩定發展，各類貿易摩擦也在不斷增加，而近年來出口食品的安全問題已成為貿易摩擦中的焦點問題。該書在對中國出口貿易食品安全現狀進行了簡單的分析，指出出口食品安全問題的產生主要是由技術性貿易壁壘、生產流程中的安全隱患以及規制部門的職責缺失所致，同時該書運用博弈論的觀點與方法，對貿易壁壘這一關鍵點進行了經濟學模型推演。在此基礎上，該書認為食品貿易問題產生的最根本原因是信息的不對等。因此，為解決信息不對等、出口食品安全問題頻出等弊病，中國應加大出口食品安全信息投資，并在政策上積極應對技術性貿易壁壘，構建出口食品品牌戰略，同時要加強出口食品的信息追溯管理、加強監管力度，推進出口食品行業協會建設，并加強國際間的合作與交流。

通過對中國食品公共安全規制發展變遷歷史的梳理和分析可知，中國已初步建立起較為完備的食品公共安全規制體系。然而面對關乎社會發展和民生大計的食品公共安全問題，管理者們需要時刻保持清醒的頭腦，敏銳地感知問題、發現問題，不斷擴寬學術視野，綜合運用各類學術方法，透過現象還原問題本質。《食品公共安全規制：制度與政策研究》一書論點明確、思路清晰、理論扎實、實例數據豐富可靠，不僅從宏觀角度較為詳盡地分析整個食品公共安全規制的基礎性理論問題，同時還能夠通過對典型性案例的剖析,提出許多具體的、切實有效的政策性建議，對中國建立健全食品公共安全規制體系、促進食品產業規范化建設、提升食品產業的國際競爭力都具有十分重要的意義。