基層干部法治思維能力的內在邏輯與提升路徑

◎崔紫瀚

法治思維，是按照法治的理念、原則和邏輯對所遇到的改革、發展和民生問題進行分析的思想認識過程，是法治價值在人們頭腦中形成的思維定式。黨的十八大以來，中央反復強調提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。對領導干部特別是基層干部而言，關鍵在于提升法治思維能力。

一、提升法治思維能力是化解體系“快建”與秩序“慢生”矛盾的關鍵

眾所周知，法治秩序是人類社會迄今為止發明的最為優良的公共秩序。法治秩序對整個社會的特殊作用在于，它們是社會秩序的基礎和核心、民主的前提和必要因素、基本的全人類價值，也是法律文化和一般文化的根本部分。[1]建立穩定的法治秩序，推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵在基層。在當前推進基層治理法治化的進程中，體系“快建”與秩序“慢生”的矛盾比較突出。

所謂法律體系是一國現行的全部法律規范按照一定的結構和層次組織起來的統一整體。法制完備是法治國家的重要標志，也是法治建設的首要目標。隨著中國特色社會主義法治建設不斷推進，我國已經建立了門類齊全、結構嚴謹、內部和諧、體例科學、協調發展的法律體系，實現了社會生活各個領域都有內容與形式完備、科學的法律可依。但是，與中國特色社會主義法律體系的“快建”不相應的是國內法治秩序的“慢生”。化解法律體系“快建”與法治秩序“慢生”矛盾，關鍵環節是不斷提升基層干部法治思維能力。

黨的十八屆四中全會明確提出，基層是全面推進依法治國的基礎。基層治理法治化作為全面依法治國的基礎性工程，需要作為“關鍵少數”的基層干部在基層治理中發揮關鍵作用。基層干部往往掌握著一定的職權，其用權過程在不同程度上與法治的一些環節相聯系，因此他們的行為直接影響到法治的效果和進程。此外，基層干部作為黨和政府基層工作的主要組織者與引領者，其工作的場域決定了他們直接面向廣大人民群眾，與廣大人民群眾接觸、聯系較為密切，起著上情下達、下情上傳的作用，是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，是法治實踐的直接體現者。一定意義上，基層干部是推進基層法治的“領頭雁”。因此，不斷提升基層干部的法治思維能力，具有重要的實踐價值。

遺憾的是，我國當前法律執行中還存在諸多問題，法治秩序的培養進程仍比較緩慢。比如，基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度運轉還不健全，在很大程度上是由于一些基層干部法治思維沒有培養起來，法治能力還不強。本研究以黑龍江省某市委黨校在校培訓的科級領導干部為對象開展調查問卷，探究該市基層干部法治思維狀況。調查結果顯示，基層干部運用法治思維的狀況不容樂觀。

第一，一些基層干部法治意識薄弱。有的干部輕視法律，不把法律當回事。少數基層干部將法律與權力對立起來，存在“人治大于法治”“權力高于法律”等錯誤認知。有的基層干部權力本位意識根深蒂固，敬畏領導不敬畏法律，熟識潛規則而漠視規章制度，懷有特權思維，認為權力高于一切。有的基層干部抱有法律工具主義觀念，認為法律只是治理的工具，法律“為我所用”等。調研數據顯示，一些基層干部在行使公權力時，秉持“唯上不唯法”的原則（如表1 所示）。

表1 您認為大多數領導干部在行使權力時首先考慮的是什么？

第二，一些基層干部法律知識欠缺。習近平總書記強調要求基層干部成為復合型干部，無論任何崗位工作都要具備基本的知識體系，“法律就是其中基本組成部分”[2]。但現實中有的基層干部以日常工作繁忙為由，主動學法的積極性不高，甚至根本沒有時間和精力專門學習法律知識。有的基層干部學法不夠扎實有效，存在搞形式主義、走過場的現象。調研結果顯示，僅有少數基層干部會積極主動學習法律知識（如表2 所示）。

表2 平時是否主動學習、更新法律知識？

第三，一些基層干部守法意識不足，甚至知法犯法。一是少數基層干部存在“憑經驗決策”“拍腦袋決策”的現象，不重視法治程序，認為程序是繁瑣的，依法用權條框太多，在實踐中費時費力反而束縛住了手腳。二是少數基層干部存在“主觀執法”現象，在用權過程中存在僥幸心理，不是依法用權，而是為了自身或小團伙利益“任性執法”，想方設法“鉆法律空子”“打法律擦邊球”。三是個別基層干部在運用權力的過程中肆意妄為，自覺不自覺地把自己擺在超越法律之上的特殊地位，屢屢觸碰法律的底線。甚至一些基層干部常常暗箱執法、暴力執法和以罰代管，以法律之名行違法之實，借法律的威嚴來打壓群眾的合法訴求。

基層干部表現出的法治思維不足，究其原因，主要可以從法治傳統、基層干部自身因素、法治環境與教育因素等三個方面來分析。一是法治傳統的缺失。中國數千年封建專制統治下形成的“人治”思想、宗法觀念深入人心，傳統文化中重禮輕法的泛道德主義、“法即刑，刑即罰”的泛刑主義傳統認知存續至今，影響著少數基層干部的價值判斷。加之在傳統社會中基于血緣、姻親、地緣等關聯形成的“熟人社會”的影響，很大程度上弱化了法治效能的發揮。許多人既對“暗箱操作”等腐敗行為咬牙切齒，又對自身所能運用的“熟人資源”而沾沾自喜。這種雙標思維既存在于部分群眾中，也存在于部分基層干部中，嚴重影響了基層干部法治思維的養成。新中國成立以來法制建設的歷程較短，直到1997年黨的十五大，才正式提出依法治國方略。二是少數基層干部自身成長背景與價值選擇的局限。有研究顯示，法治思維不足的干部往往是基層的年長干部，他們拘泥于過去傳統的思維方式和工作方式不愿改變，也不善于接受新事物，一定程度上導致了法治思維的欠缺。少數基層干部秉持“精致利己主義”，為了利益不惜藐視法治，使個人私利凌駕于法治之上。三是法治環境、法治教育不健全。法治環境包括法律制度等硬環境與法治氛圍等軟環境。新的法治化權力運轉模式在基層組織未完全得到確立之前，基層干部的思維和行為方式會存在很大差異。這些差異無形中會導致混亂和沖突，使依法決策和執行變得困難。法治制度不健全，缺乏濃厚的法治氛圍，法治教育不能及時跟上，或者法治教育浮于表面、流于形式等，都在不同程度上弱化了基層干部的法治思維。上述一些基層干部存在的法治思維能力不足的情況，使得補足基層干部法治思維的“短板”更顯得緊迫。

二、基層干部運用法治思維需正確處理三重關系

基層干部一般是指縣以下機關、企事業單位、鄉鎮、街道社區等機構中，直接聯系群眾、從事基層基礎工作的黨政干部。目前學術界關于基層干部法治思維的研究主要集中于思維方法與內涵實質兩個維度。從思維方法的層面，主要聚焦于規范性研究，為數不多的定量研究中側重對基層干部的法治思維現狀呈現并加以分析，較少充分利用量化分析深入挖掘現狀背后的原因。從內涵實質的層面，主要以質性研究為主，側重思辨性，聚焦于基層干部法治思維的內涵界定、價值意蘊、存在問題、提升路徑等。本研究在參考借鑒以往研究的基礎上，嘗試提出基層干部運用法治思維需正確處理的三重關系。

第一，法治思維和法治方式的關系。基層干部的法治思維和法治方式既各有側重又緊密相連，二者相輔相成，共同奠定促進發展、維護穩定的基礎，統一于基層法治建設的實踐之中。具體來講，法治思維是決策行為主體在依法決策、用權中為保證其行為方式的合法性，運用法律尺度衡量信息進而作出決斷的思維方法。首先，從行為主體看，法治思維的主體是決策者，在基層則是能夠作出決策的廣大基層干部。其次，從價值目標看，法治思維的旨歸是為了保證決策用權的合法性與合理性，使決策用權符合法律規章的規定，防止決策違法，避免決策后無法執行落地。再次，從依托場域看，法治思維依托于依法決策、依法用權、依法行政而存在，依法決策活動限制了法治思維方法所針對的問題性質，即考慮決策的合法性問題。最后，從策略的角度看，法治思維的策略是運用法律這把尺子去分析研究所掌握的信息，把合乎法理作為硬性標準，使得決策執行的內容、方式、程序等符合法律的規定。基層干部的法治思維是對干部權力的約束，是在法律規范和原則的框架下作出判斷、進行決策、處理問題的理性認知過程，體現為法治理念與法治思維能力的統一，是法治價值觀與方法論的辯證統一。基層干部運用法治思維，就是要在世界觀、方法論的層次上真正地崇尚憲法和法律的權威，運用法理思考問題、進行價值判斷，依據法律邏輯闡釋社會現象、校正社會觀念。運用法治方式就是按照法律規則協調利益關系、解決沖突糾紛，遵循法治規律行使權力、治理社會。“法治思維”強調思想轉變，要求人們養成運用法治價值來進行思考問題的習慣。“法治方式”是行為準則，注重法治價值對人們行為的直接指引和規范作用，屬于對操作執行層面的要求。法治方式是法治思維的具體體現，法治思維只有外化為法治行為、體現為法治方式，才能真正發揮作用。

第二，尊法守法和依法用權的關系。基層干部身份的雙重性決定了守法與用權必須協調并行。首先，基層干部是公民，首要的原則就是尊重法律、遵守法律，并且要成為尊法、守法的模范。在基層，能不能切實深入推進法治，群眾的目光首先會投向基層干部。只有廣大基層干部帶頭尊法、守法，才能起到示范帶動作用，群眾才會認同、跟隨與“效仿”。其次，基層干部是黨和政府代表人民意志進行賦權的干部，在運用權力方面，必須依法用權。習近平總書記強調，“任何人都沒有法律之外的絕對權力”[3]。這意味著基層干部在行使公權力的過程中，要以法律為界限、為底線，在決策與執行的實踐中，要時刻檢查目的合法性、內容合法性、程序合法性、手段合法性等。倘若在用權過程中發現有逾越法律規則界限的情況，要及時、主動加以糾偏，回歸正軌。再次，基層干部法治思維的本質是以人民為中心，守法與用權都是為了更好地為廣大人民服務。作為組織賦權的干部，行使的權力是人民賦予的。因此，基層干部對法治要保持敬畏之心，在守法用權的全過程中，要自覺接受人民的監督，經得起實踐的檢驗。

2021年12月2日，安徽省合肥市蕪湖路街道司法所在轄區開展國家憲法日主題宣傳活動，通過提供法律咨詢、發放普法手冊等，進一步提升民眾的憲法意識和法治觀念 圖/中新社

第三，法治和德治的關系。基層干部在執法實踐中要將法治與德治結合起來。基層干部是最接近人民群眾的服務者，人民群眾對于基層干部在工作中的態度與行為評價，一定程度上影響著人民群眾對于黨和國家形象的認知與認同。因此，基層干部在與群眾打交道的過程中，既要恪守法理的原則性，也要結合實際體現用權的人文性。一是嚴格用權但不刻板教條。嚴格按照法律要求用權、執法是基層干部的一條紅線，絕不能超越法律的界限任意用權，肆意踐踏法律的權威。基層干部工作中總會遇到超出規章制度之外的特殊情況，此時要體現用權的靈活性，在不違背法律、不損害群眾利益的原則上靈活處理問題。二是彰顯用權執法的溫情。法治的作用不僅僅局限于給人以剛性的威懾力，更為重要的是要施行有人情味的法治。溫情用權、執法不是徇私枉法，而是相對于以權謀私、“釣魚式”執法、暴力執法等的反思與改進，是對于人民群眾的溫情，對于不觸及原則性問題的溫情，是一種“以柔克剛”的治理方式。此外，基層干部要力戒特權思想、形式主義、官僚主義等，確保為人民用好法、掌好權。

三、系統提升基層干部法治思維能力的路徑

基層干部肩負著下沉基層、服務基層、推動政策落地的重要責任。提升基層干部法治思維能力，是一項系統工程。基層干部在履職用權過程中，要做學法尊法的帶頭人，樹立社會主義法治理念；要做依法用權的模范者，不斷提升法治思維能力。從組織的角度，要不斷優化基層法治環境，為提升基層干部法治思維能力營造健康有序的法治氛圍。

第一，基層干部要樹立社會主義法治理念。提升法治思維的首要原則就是從內心深處對于法治的認同，只有樹立起法治理念，堅定法治信仰，才能將法治思維運用于實踐，運用法治方式用權。法治理念是法治實踐的靈魂，社會主義法治理念是關于社會主義法治的內在要求、精神實質和基本原則的概括和反映，包括依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面。這五個方面是一個有機的系統，它們環環相扣、相輔相成，形成一個統一的整體，其中依法治國是核心內容，執法為民是本質要求，公平正義是價值追求，服務大局是重要使命，黨的領導是根本保證。這五個要素相互支撐，共同保證法治理念這個觀念系統能夠發揮其最大的功能。進入新發展階段，廣大基層干部一定要樹立社會主義法治理念，樹立“法大于天”的強烈意識，對“法”要存敬畏之心。在決策或行動時，應從目的、權限、內容、手段、程序等方面，不斷審視其所思所行是否符合憲法和法律的規定要求。應充分考慮尊重、維護和保護公民、法人、其他組織的合法權利。要摒棄“人治”的思維慣性，以“公平正義”為核心價值取向，充分反映和體現公眾權益和各方意見，讓法治效力真正惠及公眾，讓法制成為社會公眾的保護傘。要具備嚴格規范權力行使的思想意識，使接受制約和監督成為一種思維方式和行為模式，使權力行使限定在制度籠子里。

第二，基層干部要帶頭學法尊法，提升依法行政能力，在依法用權中提升法治思維能力。正如習近平總書記所言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[4]基層干部法治思維能力的強弱體現在實踐中，體現在對于權力的具體運用中。基層干部是否依法行政、依法行政的成效直接關乎人民群眾對于基層治理法治化的認知與評判。基層干部要深刻認識行使權力的主體、程序與邊界，正確把握依法行政的衡量指標與應用規制，將合法行政與合理行政貫穿于依法行政的全過程。一要提升基層干部依法決策能力。在決策中要保持清醒的頭腦，嚴格秉承法治思維，既要占位長遠，站在全局系統謀劃，又要聽取、綜合各方面的意見和建議，主動將問題反饋、調研情況、風險預測、專家咨詢、群眾反映、法律審查等程序落實到位，確保決策的法治化、科學化與民主化。二要提升基層干部依法辦事能力。基層干部要克制自己的私心、克服盲動性，堅守法治精神、恪守法律原則，模范地遵守憲法和法律。不知法、不懂法、不守法的基層干部絕對不是合格的基層干部。基層干部在為群眾辦事的過程中，總會遇到形形色色的矛盾與問題。不同類型的矛盾與問題要采取不同的方式去解決。對于在法律范圍內的事情，要嚴格按照法律的要求來處理，法外無特權，不能超出法律的邊界去“暗箱操作”；對于在法律沒有明確規定或規章制度模糊地帶的特殊事情，采取“特事特辦”的原則，絕不能打“法律擦邊球”。基層干部一切的法治行為，最本質的旨歸在于踐行以人民為中心的根本立場，在實踐中提升法治思維能力，要落腳到化解社會矛盾風險、維護基層穩定和諧上。三要使法治思維的運用最終達到內化于心、外化于行的境界，即實現法律知識的學習和運用由量變轉化為質變的飛躍。法理學識積累到了一定的量度，基層干部在工作中就會將主動遵守法律法規變為一種自覺甚至不自覺的“條件反射”狀態，嚴格給按照法律法規來約束自身的認知與行為，最終形成固定的思維模式，即樹立起法治思維的意識與觀念。當法治思維在頭腦中形成一種思維定式時，基層干部就會按照法律法理的邏輯來思考問題、判斷決策、解決問題。

第三，優化基層法治環境，營造健康有序法治氛圍。對于廣大非法律專業的基層干部而言，法治思維能力不可能憑空產生、憑空提升。因此，既需要基層干部不斷在自學與工作中提升法治思維能力，也需要組織優化基層法治環境，完善法治機制，加強基層干部的法治思維教育與培訓。一要完善權力運行制約與監督機制，將權力關進法治的籠子。既要建立健全依法決策的相關機制，構建完善的依法決策流程，又要將法治納入基層干部考核評價體系，加強對基層干部的監督。基層干部在用權執法過程中，要全過程接受組織監督、人民監督、司法監督、互聯網監督、媒體監督、民主監督等，積極推動監督實效的落地，發揮自上而下的監督體系的作用。二要創新基層干部法治思維教育方式，營造良好法治氛圍。要將憲法教育擺在基層干部法治思維教育的首位，通過對憲法基本知識的全面了解、掌握，促進遵守憲法與維護憲法的自覺。要分析與基層干部法治思維相關的知識架構與體系邏輯，根據基層干部的理論水平、工作領域、崗位性質等不同進行培訓，分類別、有側重點地劃分班次、設置課程，并根據黨和國家大政方針及時調整課程內容。要創新專題講座、情景模擬、案例教學、互動式研討等形式，讓基層干部成為法治課堂的主體，結合自己工作實際思考、分析、交流、反思，將法治思維融入工作實踐，在交流互動中感悟法治的真理，盡量避免教育培訓的單一化、抽象化與空泛化。三要完善基層干部法治思維考核評價機制。徒法不足以自行。逐步建立健全一套比較完善的、科學的考評機制，是基層干部法治思維能力提升制度化、規范化，并形成良好運行狀態的重要一環。具體地講，要以樹立全新的政績觀為突破口，把法治引入基層干部的政績考核體系，使法治成為基層干部們的理性選擇。要把基層干部法治思維能力放到其綜合能力中去定位，不但要考慮現實價值，同時也要考慮潛在價值。相應地，實行量化考核，有利于落實工作目標任務，但量化考核不能機械化，必須與綜合性考核相結合。要創新考評措施，利用大數據、人工智能、互聯網等技術對法治落實情況實行動態量化測評。當然，僅進行定期檢查考核是不夠的，還必須與動態管理相結合。

總而言之，基層干部的法治思維提升要建立在自己工作經歷與生活閱歷的基礎之上，既依靠基層干部自身自覺學習，又得益于法治環境的熏陶。廣大基層干部應在學習中感悟法治的力量，增強法治思維理念與信仰，在實踐中提升法治思維能力。■

[注 釋]

[1]B．B．拉扎列夫主編.法與國家的一般理論[M].王哲 等譯，北京:法律出版社,1999: 208.

[2]習近平李克強栗戰書趙樂際分別參加全國人大會議一些代表團審議[N]. 人民日報,2018-03-11(01).

[3]習近平關于全面從嚴治黨論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016：199.

[4]習近平談治國理政：第2 卷[M].北京：外文出版社，2017：120.