檢察消費民事公益訴訟的實踐考察與理論反思

摘要：當前，救濟路徑偏向化、案件類型限定化、判決理由粗淺化、審判組織多樣化，是檢察消費民事公益訴訟存在的主要問題。救濟路徑偏向化源于對相關規范依據的選擇適用;案件類型限定化源于檢察公益訴訟力量薄弱及案件拓展機制單一;判決理由粗淺化源于法官法律思維能力的不足;審判組織多樣化源于“七人合議庭”適用規則不明、法院忽視公眾參與。為有效推進檢察消費民事公益訴訟制度的創新發展，應將刑事附帶民事公益訴訟的法律屬性界定為民事公益訴訟，并將《民訴法》作為刑事附帶民事公益訴訟的首位法律規范依據，在肯定消費民事公益訴訟與刑事附帶消費民事公益訴訟二元化救濟體系并立的同時，強調消費民事公益訴訟的優先適用性;重視檢察公益訴訟隊伍建設、健全案件信息溝通與協調機制、完善辦案激勵機制，以拓展案源、實現案件類型多樣化;加強審判團隊建設，提高法官的法律思維能力，提升判決理由說明的精細化水平;明確“七人合議庭”的強制適用性及違反的法律后果，借助參審人民陪審員的專技優勢以夯實判決的民意基礎，實現“保障公眾參與”之立法意圖并擴大判決書的社會影響力。

關鍵詞：檢察消費民事公益訴訟;實踐考察;理論反思;問題成因;創新路徑

中圖分類號：DF468

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2022）04-0095-11

一、問題的提出

2012年第二次修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）第55條①與2013年第二次修改后的《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消保法》）第47條在立法層面正式確立了我國消費民事公益訴訟制度，但因涉及案件類型與起訴主體而顯得過于原則、粗糙。為此，最高人民法院、最高人民檢察院制定一系列司法解釋②對該制度相關問題作了細化規定。消費民事公益訴訟的進展如何、困難何在……？這些問題的答案，仰賴于對消費民事公益訴訟實踐的考察，而考察可分為宏觀與微觀兩個方面。宏觀方面，可對我國消費民事公益訴訟之整體實踐進行“量化分析”，并提出覆蓋全國的研究結論;微觀方面，可從地方（省、市、自治區）一段時間以來的消費民事公益訴訟實踐進行“個案研究”，將地方經驗作為制度創新的借鏡。貴州省的生態環境民事公益訴訟實踐所取得的成就在全國范圍內有目共睹。相較于生態環境民事公益訴訟而言，消費民事公益訴訟在貴州省的境遇怎樣，能否對我國消費民事公益訴訟制度的創新發展提供經驗，缺乏必要的關注?；诖耍P者將貴州省消費民事公益訴訟實踐作為本文的研究對象，針對全國消費民事公益訴訟實踐的研究則將另行著文探討。

本文研究所涉案例、數據主要源于兩個途徑：途徑一，在中國裁判文書網等網站檢索相關裁判文書。具體做法：第一，將“消費公益訴訟”或“消費者權益公益訴訟”或“消費領域侵權責任糾紛”等作為檢索關鍵詞，并將“地域及法院”限定為“貴州省”，結果發現貴州省僅有2起由人民檢察院提起的獨立的消費民事公益訴訟案件;第二，將“附帶民事公益訴訟”與“公益訴訟起訴人”或“人民檢察院”組合為檢索關鍵詞，將“地域及法院”限定為“貴州省”，結果發現貴州省有143起刑事附帶消費民事公益訴訟案件以上數據的提取時間截至2022年2月8日。若某一案件經歷了一審、二審及再審等程序，只統計為一個案件且以最終的生效裁判文書為準。照此標準，符合條件的刑事附帶民事公益訴訟裁判文書總共有752份，篩除不屬于食藥品領域的裁判文書以及10份存在亂碼、無法獲知具體內容的裁判文書，余下143起刑事附帶消費民事公益訴訟案件。途徑二，瀏覽并提取貴州省各級人民法院、各級人民檢察院官網報道的內容并與部分辦理食藥品安全領域公益訴訟案件的人民法院、人民檢察院主要負責人進行電話訪談、座談。對145起案件包括143起刑事附帶消費民事公益訴訟案件，2起獨立的消費民事公益訴訟案件。逐一解析后發現，貴州省的消費民事公益訴訟實踐進展緩慢：直到2017年12月27日才作出全省首例刑事附帶消費民事公益訴訟一審判決，2019年5月14日才作出全省首例檢察消費行政公益訴訟案件一審判決，2020年4月27日才作出全省首例獨立的消費民事公益訴訟案件一審判決分別參見大方縣人民法院（2017）黔0521刑初269號刑事附帶民事判決書;興義市人民法院（2019）黔2301行初1號行政判決書;銅仁市中級人民法院（2019）黔06民初74號民事判決書。這與全國范圍內民事公益訴訟以生態環境與資源保護領域為主、食藥品安全等領域相對“弱勢”不無關系全國首例生態環境民事公益訴訟早于2011年即以判決結案，而全國首例獨立的消費民事公益訴訟則遲于2015年才因和解而撤訴結案。參見清鎮市人民法院（2010）清環保民初字第4號民事判決書;上海市第一中級人民法院（2015）滬一中民一（民）初字第9、10號民事裁定書。

貴州省消費者協會雖有權提起獨立的消費民事公益訴訟，但迄今為止其尚無作為。在145起案件中，除了2起獨立的消費民事公益訴訟系銅仁市人民檢察院提起之外，其余刑事附帶消費民事公益訴訟皆由貴州省各基層人民檢察院提起。雖然刑事附帶消費民事公益訴訟在概念構成、規范依據、程序法理等方面與獨立的消費民事公益訴訟之間存在一定差異，鑒于兩者都有助于維護消費社會公共利益，故可平等對待、合并論述。鑒此，筆者將論文正標題確定為“檢察消費民事公益訴訟”，并在副標題中把貴州省司法實踐的時段限定為2017—2021年2022年上半年的相關裁判文書暫未上網、公開，為確保研究數據的年度完整性，筆者將時段限定為2017—2021年，特此說明。

二、檢察消費民事公益訴訟代表案例

案例1：周偉、周勇生產、銷售有毒、有害食品罪案。本案是貴州省首例刑事附帶消費民事公益訴訟案件。法院在判決書中明確：“由被告人周偉、周勇在判決生效后二十日內通過貴州省級公開媒體向曾在大方縣巴蜀苑食府消費的不特定消費者賠禮道歉，公告費用由被告人周偉、周勇承擔”大方縣人民法院（2017）黔0521刑初269號刑事附帶民事判決書。大方縣人民法院對賠禮道歉請求予以支持這一判決思路，在后續144起案件中得到相關人民法院的一致認可。區別在于：不同人民法院對賠禮道歉的內容應如何擬定、由誰審核、在何種級別的媒體上刊登以及刊登費用的負擔方式等要求不一。

案例2：陸正元生產、銷售有毒、有害食品罪案。本案是貴州省首例支持懲罰性賠償的刑事附帶消費民事公益訴訟案件。一審人民法院判決要求被告陸正元支付狗肉粉銷售價款十倍的懲罰性賠償金23 000元，上繳國庫。被告陸正元不服提起上訴，二審人民法院裁定駁回上訴分別參見望謨縣人民法院（2018）黔2326刑初63號刑事附帶民事判決書;黔西南州中級人民法院（2018）黔23刑終195號刑事裁定書。本案中，人民法院判決支持人民檢察院懲罰性賠償請求之做法，不僅為后續類似案件的審判提供了思路、指明了方向，且為獨立的消費民事公益訴訟案件之審判積累了經驗此外，貴州省人民法院在33起案件中判決支持了人民檢察院主張的懲罰性賠償。不過，人民法院判決支持懲罰性賠償請求時是否有法律規范可依憑、說理是否充分等均有待考察。

案例3：王福明銷售不符合安全標準食品罪案。本案是貴州省乃至全國首例（同時也是全國唯一一例）針對刑事附帶民事公益訴訟的性質發生爭議的案件。赫章縣人民檢察院不服一審民事判決上訴認為，本案系民事公益訴訟案件，一審人民法院應根據《中華人民共和國人民陪審員法》）（以下簡稱《人陪法》）第16條第（二）項《人陪法》第16條第（二）項規定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行：……（二）根據民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案件……”。由三名法官和四名人民陪審員組成七人合議庭進行審理;被上訴人則提出“本案屬于刑事附帶民事公益訴訟案件，不屬于民事公益訴訟案件?！倍徣嗣穹ㄔ赫J為，本案不是民事公益訴訟案件，不應適用《人陪法》第16條第（二）項而應適用《人陪法》第15條第1款《人陪法》第15條第1款規定：“人民法院審判第一審刑事、民事、行政案件，有下列情形之一的，由人民陪審員和法官組成合議庭進行：（一）涉及群體利益、公共利益的;（二）人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的;（三）案情復雜或者有其他情形，需要由人民陪審員參加審判的?！保腋鶕稒z察公益訴訟解釋》第20條《檢察公益訴訟解釋》第20條僅規定了附帶民事公益訴訟的管轄法院，未對審判組織形式作出詳細規定。，一審組成三人合議庭并無不當參見赫章縣人民法院（2018）黔0527刑初105號刑事附帶民事判決書;畢節市中級人民法院（2018）黔05刑終422號刑事裁定書。

案例4：張云嫦生產、銷售有毒、有害食品罪案。本案是貴州省首例由七人合議庭審理的刑事附帶消費民事公益訴訟案件參見大方縣人民法院（2018）黔0521刑初282號刑事附帶民事判決書的落款。，但人民法院未說明組成七人合議庭的理由。除案例4之外，貴州省共有142起刑事附帶消費民事公益訴訟案件，人民法院在一審時組成七人合議庭的有63起，未組成七人合議庭的有79起，但均未說明理由。

案例5：貴州省銅仁市人民檢察院訴孫棋金、滕久珍侵害消費者權益公益訴訟糾紛一案。本案是貴州省首例獨立的消費民事公益訴訟案件。銅仁市中級人民法院判決支持了銅仁市人民檢察院的全部訴訟請求：一、兩被告人支付其生產、銷售不符合安全標準食品所得價款十倍的懲罰性賠償金212 720元;二、在貴州省省級以上媒體公開向公眾賠禮道歉。該案例與案例2類似，人民法院判決支持懲罰性賠償請求時是否有法律規范可依憑、論理是否充分均有待考察。同時，本案一審時，《人陪法》已開始施行，但法院并未組成七人合議庭，也未說明理由。

三、檢察消費民事公益訴訟實踐運行存在的問題

（一）救濟路徑偏向化

所謂偏向化，是指對消費社會公共利益的司法保護，側重于由人民檢察院提起訴訟來實現;人民檢察院在提起訴訟時，雖有獨立的消費民事公益訴訟與刑事附帶消費民事公益訴訟兩條路徑可供選擇，卻偏向于提起刑事附帶消費民事公益訴訟。雖然說“刑事附帶民事公益訴訟作為一種新型訴訟模式，是對公益訴訟的探索和發展”，亦能實現獨立的消費民事公益訴訟之制度功能，但在《民訴法》先行確立了獨立的消費民事公益訴訟制度且有《民訴法解釋》《消費民事公益訴訟解釋》等支撐的背景下，《檢察公益訴訟解釋》第20條創設刑事附帶民事公益訴訟之做法，是否存在著濫用司法規則制定權之嫌疑，是否會對既有的管轄規則、審理程序造成沖擊，是否會導致《民訴法》第58條被架空，值得關注。這些問題的提出并非杞人憂天。畢竟，獨立的民事公益訴訟正在被刑事附帶民事公益訴訟“遮蔽”是一個無可爭議的事實。有學者指出，我國刑事附帶民事公益訴訟早已超越行政公益訴訟，占了公益訴訟總量的百分之七八十。實際上，貴州省刑事附帶消費民事公益訴訟相較于獨立的消費民事公益訴訟的占比遠超這一數值，達到了驚人的百分之九十八如前所述，在145起案件中，刑事附帶消費民事公益訴訟就有143起，但獨立的消費民事公益訴訟僅有2起。

（二）案件類型限定化

所謂限定化，是指檢察消費民事公益訴訟案件局限于某些特定的類型，且都有“微小”之嫌。例如，在上述145起案件中，生產、銷售不符合安全標準食品（或有毒、有害食品）的有 113起（含2起獨立的消費民事公益訴訟）、占總數的77.93%;生產、銷售假藥的有16起，占總數的11.03%;非法行醫的有9起，占總數的6.2%;銷售假冒注冊商標商品的有6起，占總數的4.13%;生產、銷售偽劣產品的有1起，占總數的0.68%。在113起生產、銷售不符合安全標準食品（或有毒、有害食品）案件中，熬制牛羊肉湯、狗肉湯時非法添加罌粟的高達50起。這些案件的影響范圍通常限定于某一區（縣）被告（人）以社會底層人員據相關裁判文書的記載，刑事附帶消費民事公益訴訟被告系典型的“社會底層人員”：基本上只有小學、初中文化且家境較為貧寒。居多，被判處的刑期最高僅為2年有期徒刑參見大方縣人民法院（2019）黔0521刑初18號刑事附帶民事判決書。、被判處懲罰性賠償金的最高數額為371萬元（劉氏三父子生產毒米粉案參見遵義市中級人民法院（2020）黔03刑終300號刑事附帶民事裁定書。）、最低1 000元（陳東輝生產、銷售假藥案參見西秀區人民法院（2019）黔0402刑初269號刑事附帶民事判決書。）——此系銷售所得的十倍或頂格計算的結果。有學者認為，刑事附帶民事公益訴訟被告以社會底層人員居多，給人“撿軟柿子捏”的不好印象，辦案質量和效果得不到實質性的提高。筆者認為，作為新生事物的刑事附帶民事公益訴訟，難免有一個試驗甚至試錯的過程，人民檢察院出于慎重考慮，先行選取某些案件影響范圍不太大、案情不復雜、案涉標的額不高且主要涉及社會底層人員的特定類型案件進行嘗試，情有可原。從長遠來看，須轉向影響范圍更廣、危害后果更大、涉案金額更高的案件;否則，不僅招致“撿軟柿子捏”的批評，還有“掄起大棒打蚊子”的嫌疑，更與制度設計之初衷背道而馳！

（三）判決理由粗淺化

判決理由，是指法官對其所作判決的合法性、合理性、正當性、邏輯性進行說明的一種訴訟活動。所謂粗淺化，是指法官對判決理由的說明不充分甚至未作理由說明?！安门形臅f理已成為近年司法改革的熱點，其重要性不言而喻”。長期以來，我國有關裁判文書說理的討論僅停留在是否需要制度化的層面。我國民事判決說理制度化源于2012年第二次修正《民訴法》時增設的第152條2021年《民訴法》第四次修改后，原第152條被調整為第155條。根據該條第1款第二項，“判決認定的事實和理由、適用的法律和理由”是法官判決時需重點論證的內容。實際上，判決說理既是法官權力公開化的必然，又是法官自保的策略性選擇;而且，判決說理是司法職能現代化的內在需求，通過判決說理能達到當事人“服判”的司法追求。

判決理由粗淺化在前述5個代表案例中有不同表現。具體來說，在案例1中，人民法院適用《消費民事公益訴訟解釋》第13條第1款對人民檢察院主張的賠禮道歉予以支持，但未對人民檢察院是否等同于或應等同于該解釋中的“原告”進行說理。在案例2中，人民法院適用《食藥案件規定》第15條2020年修改前的《食藥案件規定》第15條規定：“生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準要求賠償的，人民法院應予支持?！敝С秩嗣駲z察院主張的懲罰性賠償，但未論證可否將“消費者”擴大理解為人民檢察院。在案例3中，二審人民法院未針對刑事附帶消費民事公益訴訟之法律屬性進行論證，即得出了不適用七人合議庭之結論。在案例4等64起案件中，僅有“本院依法組成合議庭”之表述，未明確此處的“法”究竟為何，也未說明組成七人合議庭的理由，就直接適用了七人合議庭;其他未適用七人合議庭的79起案件也存在類似問題。在案例5中，人民法院根據《中華人民共和國食品安全法》第148條第2款、《消費民事公益訴訟解釋》第13條支持了人民檢察院主張的懲罰性賠償，但未論證人民檢察院是否等同于或應等同于消費者組織這一“原告”，也未就“消費者”可否擴大理解為人民檢察院進行說明，正如案例2與案例5中，人民法院判決雖支持懲罰性賠償請求，但規范依據全然不同且均未說明理由。

（四）審判組織多樣化

所謂多樣化，是指人民法院審理檢察消費民事公益訴訟案件時，在審判組織形式方面做法各異、標準不一。具體來說，貴州省一審人民法院在審理64起刑事附帶消費民事公益訴訟案件時均組成了七人合議庭，但在審理其他79起刑事附帶消費民事公益訴訟案件以及包含案例5在內的2起獨立的消費民事公益訴訟案件時均未組成七人合議庭，而是由三人合議庭或者法官獨任審理。案例5等2起獨立的消費民事公益訴訟系根據《民訴法》第58條提起的，理應按照《人陪法》第16條第（二）項之要求組成七人合議庭，一審人民法院應組成而未組成七人合議庭之做法明顯不當，易于判斷。故下文圍繞審判組織多樣化的討論主要圍繞刑事附帶消費民事公益訴訟進行。

四、導致檢察消費民事公益訴訟實踐問題的成因

（一）相關規范依據的選擇適用范圍狹窄

我國《民訴法》創設消費民事公益訴訟制度之初衷在于“維護公共利益”，即通過對違法生產者、經營者的行為進行司法規制，實現對消費社會公共利益的維護。然而，獨立的消費民事公益訴訟實踐進展緩慢，截至2022年2月8日，我國總共才有173起獨立的消費民事公益訴訟（由人民檢察院提起的有146起）。這是因為，根據《民訴法解釋》第283條、《消費民事公益訴訟解釋》第3條確定的公益訴訟案件由中級人民法院管轄之規則，基層人民檢察院不能提起獨立的消費民事公益訴訟，其需層層上報至省一級人民檢察院同意，再將案件線索、證據材料等移交給市（分、州）人民檢察院，由后者向與之同級的中級人民法院提起訴訟。這種“高階化”的起訴程序要求導致檢察民事公益訴訟“起訴難”問題頻發;加上移送之后的民事公益訴訟辦案業績并不屬于基層人民檢察院，使其逐漸喪失了辦案的積極性、主動性。最重要的原因或許在于：基層人民檢察院也有辦理民事公益訴訟案件的要求。最高人民檢察院宣稱，截至2018年11月23日，全國基層人民檢察院已“全部解決民事公益訴訟案件立案空白和訴前程序辦案空白”。2018年3月2日之后，基層人民檢察院根據《檢察公益訴訟解釋》第20條提起刑事附帶消費民事公益訴訟而一躍成為“起訴大戶”，不僅改變了消費社會公共利益的司法救濟路徑，還形成了貴州省乃至全國皆以刑事附帶消費民事公益為主的偏向化問題。

（二）檢察公益訴訟力量薄弱、案件拓展機制單一

1.基層檢察公益訴訟力量薄弱

2019年1月，最高人民檢察院率先完成內設機構改革，單獨設置了公益訴訟檢察廳。此后，省級及省級以下人民檢察院的內設機構改革也隨之展開。貴州省人民檢察院設置了“第八檢察部（生態環境保護檢察工作辦公室）”，負責辦理法律規定由省級人民檢察院辦理的生態環境和資源保護、食藥品安全領域等損害社會公共利益的民事公益訴訟案件。受制于業務機構的數量及檢察官限額等原因，貴州省的基層人民檢察院與市（分、州）級人民檢察院大都未單獨設置公益訴訟部門，“三檢合一”是常態即由同一個檢察部門同時擔負民事檢察、行政檢察與公益訴訟職能。雖說未設置單獨的公益訴訟部門與是否重視公益訴訟工作之間并無必然的邏輯聯系，但未設置單獨的公益訴訟部門，在人員配比、力量分布、資源配置以及檢察官的知識結構、業務能力等方面存在短板卻是不爭的事實在人員配比方面，貴州省W縣人民檢察院全院政法專項編制36人，員額檢察官為9人，領導班子中有5人為員額檢察官，余下4個員額分屬公訴科科長、未檢辦負責人、偵監科科長、控申科科長，院領導L某兼任民行檢察部負責人（除L某之外，民行檢察部有政法專項編制2人，其中1人為轉業軍人行政崗轉崗、非全日制法學本科，1人為新進法學本科畢業、尚在駐村，另有2名編外書記員）。

2.案件拓展機制單一

我國檢察消費民事公益訴訟案件線索主要源于“檢察機關在履行職責中發現的情形”。具體來說，首先是源于公訴部門與公安機關聯合執法時發現的涉食藥品領域犯罪，其次是由食藥品監管部門、市場監管部門、監委紀委等移送而來。貴州省145起檢察消費民事公益訴訟案件線索均來自公訴部門。公益訴訟部門在事實認定、證據的收集、提交等方面往往仰賴于公訴部門、偵監部門已經取得的工作成效;且公益訴訟部門提起的訴訟均滯后于刑事案件——在刑案審理過程中提起的是刑事附帶消費民事公益訴訟，在刑案審理結束后提起的則是獨立的消費民事公益訴訟暫未見在刑案審結之前或與之同步提起的獨立的消費民事公益訴訟?？梢?，公益訴訟案件拓展機制過于單一，高度依賴于公訴部門。人民檢察院內部的聯動協作機制雖有助于“加強公益訴訟部門與刑事檢察部門在共同協查、線索移送、證據共享、庭前準備等方面的資源共享、銜接配合，尤其充分利用刑事程序已經取得的證據，提高附帶民事公益訴訟證據的轉化適用率”。但這無疑限制了檢察消費民事公益訴訟案件的范圍貴州省W縣人民檢察院辦提起2起刑事附帶消費民事公益訴訟案件均源于院內偵監部門與市場監管部門聯合執法時發現侵害消費社會公共利益之后進行立案，再將線索移送至公益訴訟部門;在此之前，公益訴訟部門并未參與案件的辦理。

（三）法官法律思維能力的不足

“判決理由的作出實際上是法官思維的結果”。說理明顯缺乏的判決不僅無助于公眾形成對司法的認同，而且還可能給人造成司法質量低劣或蠻橫的不良印象。讓“帶著滿腦子的糨糊來到他的法庭的當事人，帶著清晰的答案離開”，即便敗訴也難以提出反對意見，是判決說理的核心目的，也是提高司法可信度的關鍵。為此，法官須以其認定的事實為基礎，選用恰當的法律規范，對原告的訴訟請求予以回應并作出判定。能否準確把握作為小前提的“事實”與作為大前提的“法律規范”之間的邏輯關系，在很大程度上決定了判決說理水平。司法實踐中，我國法官往往采取“事實+法律=判決”疊加公式而非“事實→法律→判決”推導公式，使得案件事實與法律適用之間的邏輯聯系斷裂。貴州省人民法院在檢察消費民事公益訴訟案件中選擇性地闡述“判決認定的事實、適用的法律”，對事實與法律規范之間的邏輯關系在所不問，對兩者之間用語不對應之處不作論證，甚至在民事公益訴訟懲罰性賠償請求暫無實體法律規范依據我國目前唯一與消費民事公益訴訟懲罰性賠償請求相關的規范依據為2020年修改后的《食藥案件規定》第15、17條：人民檢察院、消費者組織提起消費民事公益訴訟時可“參照適用本規定”，人民法院應將人民檢察院、消費者組織視為“消費者”并支持其主張的懲罰性賠償。的前提下，直接判決支持。

總結起來，導致檢察消費民事公益訴訟案件判決說理粗淺化的原因大致有三：其一，《民訴法》第155條雖規定了判決說理，但未就如何說理、說理評價及違反說理義務的法律責任等作出規定;其二，在“案多人少”的背景下，承辦法官還需同步處理其他類型案件，為了及時結案往往會選擇不說理或匆促應對;其三，承辦法官（尤其是基層人民法院法官）普遍欠缺說理能力。法官審判能力的具備和提升，非經系統學習、專門訓練及長期積累難以實現。在檢察消費民事公益訴訟案件總量不足的情況下，“練兵”機會少，法官審判能力難以有效提升;而審判能力的低下暴露法官法律思維能力短板，判決缺乏理由或說理不充分更加突出。

（四）七人合議庭適用規則不明、法院忽視公眾參與

《人陪法》出臺前，有學者呼吁：七人合議庭“是我國人民陪審制度改革中的一個重要環節，合議庭的組成以及評議機制的設計直接影響著案件的審理的法律效果和社會效果”?！度伺惴ā烦雠_后，有學者評價說，確立七人合議庭之立法目的在于解決陪而不審的問題并提升重要審判的公眾參與度。不過，這些討論因與司法實踐之結合度不高而需深化。

1.七人合議庭的適用規則不明

2018年4月27日《人陪法》施行后才受理的獨立的消費民事公益訴訟第一審，人民法院應根據《人陪法》第16條第2項之規定組成七人合議庭，否則屬于“審判組織的組成不合法”，系“二審程序和準用二審程序的再審審理程序中發回重審以及再審申請審查程序中裁定再審的法定理由”。而刑事附帶消費民事公益訴訟案件第一審時應如何組成審判組織，則復雜得多?！稒z察公益訴訟解釋》第20條系我國目前唯一有關刑事附帶消費民事公益訴訟的規范依據，但在2020年修改前后，第20條均未涉及審判組織的具體組成。2018年第三次修正后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑訴法》）第183條第1款要求人民法院審理第一審刑案時由三名法官或法官和人民陪審員組成三人或七人合議庭，但未對適用條件作出規定。根據2020年修改前的《檢察公益訴訟解釋》第7條，人民法院審理人民檢察院提起的第一審公益訴訟案件“可以適用人民陪審制”，該條因與《人陪法》第15、16條沖突而不得適用;2020年修改后的第7條刪除了“可以”二字，意味著在吸收人民陪審員參與審理方面，第7條與《人陪法》第15、16條保持一致而有了強制性相較于《人陪法》第16條規定的七人合議庭而言，應將第15條的規定理解為三人合議庭。但由于第7條也未對人民法院吸收人民陪審員組成合議庭進行具體規定即應組成三人合議庭還是七人合議庭？如組成三人合議庭，應吸收幾名人民陪審員？均不清楚。，可操作性不強。此時，適用《人陪法》第15條抑或第16條（二）項有望解決規則不明的問題——不過，這應以刑事附帶消費民事公益訴訟的性質界定為前提：若將刑事附帶消費民事公益訴訟界定為民事公益訴訟，則應適用七人合議庭;反之，則由三人合議庭或法官獨任審理。

2.法院對公眾參與的重視程度不夠

全國人大常委會先后制定的《關于完善人民陪審員制度的決定》《關于授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》《人陪法》等法律規范，著力于“擴大司法領域的人民民主，切實保障人民群眾對審判工作的知情權、參與權、監督權，實現司法專業化判斷與群眾對公正認知的有機統一，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。實質性地參與審判、在審判中切實發揮作用，是“人民陪審員制度發揮實踐效果的根本標準”。在我國司法體制改革的進程中，人民陪審員制度體現出了政治、經濟、法制、社會和文化等多元價值。其中，“拓寬人民群眾有序參與司法渠道”這一政治價值居于重要地位。就我國現階段而言，人民陪審員參與審理高度依賴于人民法院自覺、主動地適用《人陪法》。我國雖然規定了在辦理特定類型案件，例如，消費民事公益訴訟案件時，人民法院應吸收人民陪審員參與審理，但卻未規定人民法院違反時的法律責任。在此情形下，僅由法官組成合議庭，或雖然吸收人民陪審員組成合議庭但僅組成可操作性相對不復雜的三人合議庭并不難理解——畢竟，七人合議庭在時間消耗、內部協調、裁判意見統一等方面的難度肯定會高于三人合議庭。由此，造成了七人合議庭適用比例不高、公眾參與度低的結果。

五、推進檢察消費民事公益訴訟創新發展的保障措施

（一）明確刑事附帶消費民事公益訴訟之法律性質及規范依據

學界針對刑事附帶消費民事公益訴訟之法律性質及規范依據存在激烈論爭，分別存在兩種觀點：附帶消費民事公益訴訟屬于刑事訴訟范疇，應以《刑訴法》作為法律規范依據;附帶消費民事公益訴訟屬于民事公益訴訟范疇，應以《民訴法》作為法律規范依據。鑒于筆者已撰文討論這一問題，故不再贅述，而是直接擺明態度，拋出觀點：筆者并不贊同基層人民檢察院動輒適用《檢察公益訴訟解釋》第20條向基層人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟的做法。

首先，從本質上來說，刑事附帶民事公益訴訟應屬于民事公益訴訟范疇，系民事公益訴訟的特殊提起方式，其與附帶民事私益訴訟之間是并列關系，應以《民訴法》第58條而非《刑訴法》第101條第2款、《刑訴法解釋》第179條甚或《檢察公益訴訟解釋》第20條作為規范依據;在民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟之間，應優先考慮提起民事公益訴訟，因為民事公益訴訟案件之管轄法院通常為中級人民法院，而刑事附帶民事公益訴訟案件之管轄法院通常為受理了刑事案件之基層人民法院，鑒于民事公益訴訟案件普遍較為復雜、涉及法律規范眾多、社會影響大，為確保案件的公正審理與執行需要，由中級人民法院受理顯然優于基層人民法院，即便仍然提起刑事附帶民事公益訴訟，也應堅持從刑事附帶民事公益訴訟的本質屬于民事公益訴訟這一基本前提出發，將刑事附帶消費民事公益訴訟案件的管轄法院整體確定為中級人民法院，這也與我國正在積極進行試點的四級法院審級職能定位改革之目標相一致。

其次，最高人民檢察院發布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《規則》）已于2021年7月1日起施行?！兑巹t》第14條第2款區分獨立的民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟就基層人民檢察院的立案管轄權進行規定;第16條規定，當立案管轄的人民檢察院與管轄人民法院的級別不對應時，應由立案人民檢察院將案件移送有管轄權人民法院對應的同級人民檢察院提起訴訟;第46條第1款僅規定人民檢察院應當依法向人民法院提起訴訟，但未明確應向基層人民法院還是中級人民法院提起訴訟;第96條第（二）項、第97條分別對人民檢察院“應當提起民事公益訴訟”以及“可以提起刑事附帶民事公益訴訟”之情形作出規定，而第96、97條均屬于《規則》中的“民事公益訴訟”部分。從用語的強制性與適用的優先性角度來說，“應當”明顯高于“可以”，意味著在獨立的民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟之間，人民檢察院應優先提起獨立的民事公益訴訟。不僅如此，《規則》后于《檢察公益訴訟解釋》施行，而《檢察公益訴訟解釋》第20條因已被《規則》第97條代替《規則》第97條在《檢察公益訴訟解釋》第20條第1款的基礎上增加規定了“侵犯未成年人合法權益”。且第97條的效力低于第96條，故基層人民檢察院不得繼續向基層人民法院提起刑事附帶消費民事公益訴訟，而應將案件移送給對獨立的消費民事公益訴訟案件有管轄權之中級人民法院對應的同級人民檢察院（即市一級人民檢察院）提起訴訟。

（二）健全案件拓展機制，加強內外溝通協調機制

有觀點認為，“檢察機關內設機構改革后，在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時，大部分基層人民檢察院將刑事部分和民事部分由兩個不同業務部門辦理，這種‘分辦’模式存在諸多弊端。探索建立由一個部門辦理、‘四合一審查’的刑事附帶民事公益訴訟案件一體化辦理機制，通過科學選案、引導取證、正向激勵等，最大限度提升辦案綜合質效”。姑且不說人民檢察院內部機構改革已然完成后再行逆向改革的困難能否克服，即便從術業有專攻的角度來說，鑒于刑事訴訟和民事訴訟、民事公益訴訟之間存在重大差異，意欲達到一體化辦理機制尚待商榷。雖然通過提起刑事附帶消費民事公益訴訟確實在一段時間內有效地發揮了檢察公益訴訟職能，但這并不是我國民事公益訴訟制度的應有發展方向——現有刑事附帶民事公益訴訟主要針對社會底層人員提起且案件影響范圍小、標的額低、案情簡單。

從長遠來看，人民檢察院應慎用民事公益訴訟的起訴權，并應調整辦案思路、擴展案源，對社會影響范圍更大、案涉標的額更高、案情更為復雜的案件予以立案、調查、起訴、追責。為此，需做好如下工作：首先，應建立健全公益訴訟部門，并從年齡、學歷、從業經驗等方面充實力量;其次，進一步推進人民檢察院內部聯動協調機制，公益訴訟部門不應坐等案件上門，應積極、主動、多方收集案件線索，通過“1+3”檢察辦案模式即在刑事案件立案后，對可能涉及附帶民事公益訴訟的案件，從民事、行政尤其是公益訴訟的角度分析提起訴訟之可能性。與其他檢察部門建立常態的雙向線索移送和協作機制，互通有無、提前介入、統一研判、同步辦案;再次，建立人民檢察院與公安機關、市場監管部門、食藥監管部門等外部協調、常態化工作機制，搭建信息共享、線索移送的大數據平臺，實現“雙贏”“多贏”“共贏”，打通公益訴訟部門與公安機關、市場監管部門、食藥品監管部門之間的信息壁壘，大力拓展案源;最后，應建立省級人民檢察院與省級消費者組織在消費民事公益訴訟案件線索方面的信息溝通、協作機制，充分發揮檢察專業優勢，在消費民事公益訴訟知識體系、應訴技能等方面對消費者組織進行培訓，幫助消費者組織發揮其應有作用，讓人民檢察院回歸“替補”陣營，更多地履行法律監督者的職能、職責而非“拓展”公益訴訟業務。

（三）培育專門的審判隊伍、提升法官的法律思維能力

針對判決說理粗淺化問題，有學者指出，在“法官隊伍建設不盡如人意的情況下，法官能夠找到與案件裁判相關的法條，并將其列在判決理由中已經是很難得的了，如果還要求他們對該法條在本案中的具體運用分情況地進行分析討論，實在是有點強人所難”。這一見解與針對“案多人少”問題的理論省思遙相呼應，均折射出當下我國法官尤其是基層人民法院法官所面臨的異常繁重的業務負擔。然而，這并不能作為判決不說理或說理不充分的合理借口?！八痉ú门械囊幏痘瘜τ谒痉ü帕Φ奶嵘c審判權的恰當行使都具有重要的義” 。司法裁判規范化包含訴訟過程的合規、判決結果的公正以及判決說理的充分等多方面的內容。判決說理是司法裁判規范化的重要指標之一，對于評判法院法律決定的正當性和說服力、評價法官審判活動的合理性、合法性至關重要?，F階段，提高判決書說理之可能路徑大致包括：培育專門的審判隊伍，提升法官的法律思維能力。

首先，我國已在包含最高人民法院在內的四級法院普遍設置了生態環境案件專門審判法庭，所取得的效果非常顯著。為更好地審理消費社會公共利益案件，地方各級人民法院應及早組建專門的審判團隊以提升法院在消費社會公共利益案件中的審判能力，將來條件成熟時再視情形需要決定是否組建專門的審判法庭，確保對消費社會公共利益案件進行優質、高效的審判。

其次，在提升法官的法律思維能力方面。鑒于檢察消費民事公益訴訟案件的辦理過程中要么無法可依，要么法律規范模糊或規范之間相互沖突，此時，若按既有的“法規范型判決理由”推理模式或“大前提→小前提→結論”三段論推理模式書寫判決書顯然已不可能。解決辦法有二：完善立法及司法解釋，科學運用法律方法，例如進行法律解釋、填補法律漏洞、進行利益衡量。當立法及司法解釋完善暫不可能或暫不可行時，法官法律思維能力的高下，對于案件的解決而言至關重要。有人曾提出四點建議以提升法官的法律思維能力，即法律專業的高等教育階段、法考階段、法官任職前的培訓階段、法官任職后的繼續教育階段。鑒于法官群體早已脫離前三個階段，故應側重在法官任職后的繼續教育階段提升其法律思維能力：第一，必須克服兩個錯誤認識。一是判決理由不能寫得過于粗淺、過于簡單，否則就是水平低、不自信的表現;二是判決理由也不能寫得過于深奧、過于復雜，否則難以為當事人理解，或違反了法律規范型判決理由的基本要求，適得其反。第二，應查缺補漏，主動學習、及時掌握新的法律、跟上立法、司法解釋的步伐，更重要的是要努力學習、踐行法學方法論，以供不時之需，例如在法規范依據不足時，能根據法律原則進行審理、裁判、說理。第三，承辦法官應向消費民事公益訴訟領域有著豐富審判經驗的同行學習，就損害行為與損害結果之間的因果關系認定、證明責任分配、損害結果認定標準的判定、鑒定意見的采納標準等專業問題作出準確判斷。當然，承辦法官若能領會并熟練運用法教義學之精義，前述判決理由粗淺化之問題或能得到根本性的克服、避免。畢竟，對相關（法律）規范中與案件裁處相關的概念、術語進行充分的闡釋，也能較好地充實判決書的說理。

（四）明確“七人合議庭”的強制適用性，提升公眾參與度

須注意的是，《人陪法》第16條第（三）項《人陪法》第16條第（三）項規定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行：……（三）涉及征地拆遷、生態環境保護、食品藥品安全，社會影響重大的案件……”。所規定的涉及食藥品安全、社會影響重大案件，與根據《民訴法》提起的消費民事公益訴訟案件可能存在一定重合，如果刑事附帶消費民事公益訴訟不以《民訴法》為依據，一審法院適用七人合議庭還得同時滿足“社會影響重大”。此時，法院須先解決何謂“社會影響重大”，這一問題的判斷難度大、司法成本高，容易導致法院棄用七人合議庭。如此一來，難免會降低人民陪審員參審的比重，使得社會公眾的司法參與度偏低。

為消除審判組織多樣化的不利影響，筆者認為，短期來看，可考慮由“兩高”對《檢察公益訴訟解釋》相關條款進行調整，明確規定七人合議庭在涉消費民事公益訴訟案件中的強制性、無差別適用，任何級別的人民法院在審理檢察消費民事公益訴訟案件第一審時均不能違反，否則構成“審判組織的組成不合法”，成為《民訴法》第177、207條以及《民訴法解釋》第323條所規定的二審程序中發回重審、審判監督程序中裁定再審的法定理由;從長遠來說，應通過修改《人陪法》或《民訴法》實現這一點，并增加規定違反七人合議庭適用時的法律責任。如此，不僅有助于克服審判組織多樣化、胡亂適用之亂象，還有助于提升公眾參與司法的范圍與力度、提高檢察消費民事公益訴訟的社會知曉度。同時，為了真正幫助到法官準確斷案，能夠參與七人合議庭之人民陪審員，應是在食藥品領域具備專業技術優勢的非法律人士，而非普通的人民陪審員。參審人民陪審員的專業技術優勢，不僅可以夯實判決的民意基礎，還可以實現“保障公眾參與”之立法意圖并擴大判決書的社會影響力。

六、結語

有學者強調，面對上網判決書數據存在系統缺失的情況，需綜合考慮中國裁判文書網以外的多方數據源對未上網案件統計結果的影響因素，在已知數量上網案件的基礎上，再加權衡考慮所有未上網案件的估算值。這是因為，以中國裁判文書網為主的司法公開平臺已公開裁判文書為對象進行的法律實證研究，通常有著“不能反映出真實的司法實踐全貌及研究者未能跳出現有法律理論的先驗框架”等可能的弊端。不可否認，鑒于筆者采用的裁判文書與案件信息之檢索、收集路徑、方法、手段等可能存在的不足以及法院上傳裁判文書（尤其是判決書）的時效性滯后等原因，作為本文分析對象的145份裁判文書或許與貴州省人民法院受理、審理、判決甚至執行之消費民事公益訴訟案件的實際數據之間存在一定出入。但總體而言，145份裁判文書當能反映、揭示貴州省檢察消費民事公益訴訟實踐的基本面貌及存在的問題。

當前，我國有關檢察消費公益訴訟的理論研究和合理化建議都較為薄弱。本文中，筆者并非以現有法律理論的先驗框架為出發點，而是基于實證研究提煉數據、歸納問題、分析問題、解決問題。本文旨在對貴州省檢察消費民事公益訴訟實踐進行“個案研究”，揭示檢察消費民事公益訴訟制度在運行方面存在的問題及其原因，并提出推進檢察消費民事公益訴訟創新發展的一系列合理建議，以期檢察消費民事公益訴訟制度能夠真正的落地生根、開花結果，發揮其應有功能。當然，囿于實證研究的方法、手段與數據獲取路徑等的限制，本文的研究結論難免存在一定局限。即便如此，以法院裁判文書為對象進行實證研究有益于接近司法實踐之本相，有益于挖掘司法實踐的共性“故事”或問題，有益于檢察消費民事公益訴訟制度的完善。故而，類似于本文的實證研究理應多多益善。

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（責任編輯：蒲應秋）

Empirical Investigation and Theoretical Reflection on Consumption Civil?Public Interest Litigation Initiated by the Procuratorate ——Based on the?Analysis of Judicial Practice in Guizhou Province from 2017 to 2021

FU Xianguo

（Law School，Guizhou Minzu University，Guiyang，Guizhou，China，550025）

Abstract：At present，the biased relief paths，limited case types，shallow judgment reasons，and diversified trial organizations are the main problems existing in consumption civil public interest litigation initiated by the procuratorate.The biased relief path stems from the selection and application of relevant normative basis; the limitation of case types stems from the inadequacy of procuratorial public interest litigation which leads to single case expansion mechanism; the shallowness of judgment reasons stems from the insufficient legal thinking ability of judges; and the diversification of trial organizations stems from the unclear rules of seven-member collegiate panel and the ignorance of the court for public participation.In order to effectively promote the innovative development of the procuratorial consumption civil public interest litigation system，we should define legal nature of the civil public interest litigation attached to a criminal case as a civil public interest litigation，and take the “Civil Procedure Law” as the first legal normative basis for the civil public interest litigation attached to a criminal case.We should emphasize the priority applicability of consumption civil public interest litigation while admitting the co-existing relief system of consumption civil public interest litigation and the civil public interest litigation attached to a criminal case;? attach great importance to the construction of procuratorial public interest litigation teams，improve the case information communication and coordination mechanism， improve the case handling incentive mechanism，so as to expand the source of cases and realize the diversification of case types.We should strengthen the construction of the trial team by improving the legal thinking ability of judges，doing better in refining the explanation of the reasons for the judgment.We should clarify the mandatory applicability of the “seven-member collegial panel” and the legal consequences of tis violation，take the advantages of the people’s jurors’ professional skills in the trial to consolidate the public opinion foundation of the judgment，thus to realize the legislative intention of “securing public participation” and expand the social influence of the judgment.

Key words：consumption civil public interest litigation initiated by the procuratorate; practical investigation; theoretical reflection; causes of problems; innovative paths