特點、問題與對策：我國綠色食品經濟政策發展研究

劉 艷，徐 陽，許金城

(云南農業大學 國際學院，云南 昆明 650000)

隨著我國經濟的高速發展，人民的生活水平得到了明顯提升，對食物的需求也相應地從吃飽轉變為吃好，即追求更安全、更營養、更健康的產品，而綠色食品的出現就是民眾對更高生活質量追求的體現。綠色食品產業一方面關聯農業和農民，另一方面關聯工業和市民，既與農村治理體系和鄉村振興戰略密切相關，又是國民經濟的重要組成部分。習近平高度重視食品安全問題，曾強調食品安全與中華民族的未來息息相關，如何為廣大人民群眾的食品安全關切給出一個滿意的答復，是對黨和政府執政能力的重大考驗。推進綠色食品產業的發展離不開國家政策，尤其在食品消費向綠色化發展及提高綠色食品質量安全水平上，產業政策具有重要支持和引導作用。本文認真總結我國綠色食品這一產業發展現狀，并對其相關經濟政策的特點和存在的問題進行深入分析，從我國綠色食品產業的基層發展到頂層設計的角度進行研究，提出相關經濟政策的改進建議。

一、我國綠色食品產業發展情況

綠色食品有著不同的稱謂，如生態食品、自然食品、藍色天使食品、健康食品和有機農業食品等。在國際上，通常用綠色字樣來形容環保及其相關產業，因此為了突出良好的生態環境和嚴格的生產加工程序，我國將這類食品統稱為綠色食品[1]139-148,[2]27-29。

黨的十八大以來，在黨中央、國務院的積極推動下，我國加快轉變農業發展方式，建立資源節約型、環境友好型農業生產體系。在此背景下，綠色食品產業發展迅速并已具相當規模。其中，獲得綠色食品認證的企業從2014年的8 700家，到2020年穩步增長到 19 321 家，同時獲綠色食品認證的產品從 21 153 個增加到 42 739 個(見圖1A)；當年獲得認證的企業從2014年的 3 830 家增加到2020年的 8 075 家；當年獲得認證的產品也從2014年的 8 826 個增長到2020年的 16 863 個(見圖1B)。然而，在2014—2016年間，綠色食品在國內的銷售額從 5 480.5 億元下滑到 3 866 億元，但自2017年開始，綠色食品的銷售額開始穩步增長(見圖1C)。2020年，綠色食品在國內的銷售額已恢復至 5 075.65 億元，綠色食品對外出口整體呈現良好趨勢，出口額在2019年達到最高41.31億美元(見圖1D)。而2020年受新冠肺炎疫情影響，我國綠色食品出口額與2019年相比，有一定幅度降低，降至36.78億美元。從以上數據看，綠色食品產業的發展在認證企業和認證產品方面超額完成了2016年頒布的《全國綠色食品產業發展規劃綱要(2016—2020年)》的計劃內容。

圖1 我國綠色食品產業在2014—2020年發展情況(1)參見中國綠色食品發展中心：《我國綠色食品產業在2014—2020年發展情況》，http://www.greenfood.org.cn/.

依照習近平的指示要求，云南的現代農業發展道路要具備“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”四項重要特征。云南省委、省政府近年來全力打造“綠色食品牌”，推動云南省綠色食品產業的高速發展，成為了我國綠色食品產業迅速發展的一個縮影。2020年，云南省“綠色食品牌”八大重點產業綜合產值達 6 867.36 億元，較2019年增長18.6%，三年平均增幅達16%，遠高于全省農林牧漁業產值5.6%的平均增幅。從2017—2020年，云南省綠色食品有效認證產品由793個增長到 2 065 個，增幅160.4%，全國排名從第11位進入到第7位，其中有機茶產品有效證書數量全國排名第一；綠色食品累計有效認證企業主體數量從301家增長到567家，增幅88.4%。綠色有機認證范圍涵蓋茶葉、花卉、蔬菜、水果、堅果、咖啡、中藥材、糧油、肉牛、生豬等重點產業及食用菌、香料、禽蛋、水產品、調味品、蜂蜜等特色產業。

在綠色食品產業迅速發展的同時，《農產品質量安全法》《食品安全法》和《綠色食品標志管理辦法》等相應法規也隨之頒布實施，表明法律制度規范也在與時俱進不斷完善。另外，農業農村部已頒布超過100項的綠色食品相關標準，就整體而言，我國已達到發達國家先進水平，并且地方性的綠色食品生產技術規程已有400多項[3]33-43。隨著綠色食品標志許可審查程序和技術規范在工作實踐中得到不斷補充和修訂，證后監管制度，如綠色食品企業年檢、產品抽檢、市場監察、風險預警、淘汰退出等日益完善，表明以標志管理為核心的綠色食品制度規范已初步建立。

二、我國綠色食品經濟政策的突出特點

(一)綠色食品經濟政策概況

為促進綠色食品產業發展，1990年農業部提出推進綠色食品工程，之后陸續出臺相關經濟政策。尤其在2014 年后，國家層面高度重視綠色食品產業發展，綠色食品經濟政策密集出臺。據統計，2014—2021年間，中共中央、國務院及相關主管部門共頒布了15個綠色食品方面的重要法規和政策(見圖2)。其中，國務院辦公廳在2014年發布的《中國食物與營養發展綱要(2014—2020)》提出要加快建設產業特色明顯、集群優勢突出和結構布局合理的現代化食品加工產業體系，發展成為具有品牌信譽好、產品質量高、核心競爭力強等特點的食品和加工配送企業，并明確要求食品工業年均增加值需保持在10%以上。2016年農業部頒布了5個關于綠色食品產業發展的文件，其中《全國綠色食品產業發展規劃綱要(2016—2020年)》和《綠色食品標志使用證書管理辦法》進一步明確了綠色食品產業發展目標和綠色食品標志使用規范，提出至2020年，綠色食品相關企業總數達到11 000家，產品總數約為27 000個，符合綠色食品產地要求的種植面積達6.5億畝，綠色食品產量占全國農產品及加工食品總產量5%以上，綠色食品質量抽檢合格率在99%以上，國家級和省級農業產業化龍頭企業、大型食品加工企業、出口企業比例達60%以上。2017年，國務院發布的《“十三五”國家食品安全規劃》強調要嚴格實施相關法規以確保綠色食品質量安全，同時細化綠色食品中畜禽和水產品的生產規范。2018年，中共中央、國務院在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中將綠色食品產業發展和鄉村振興戰略方針結合在一起，明確了綠色食品產業對鄉村振興的支撐作用。在農產品質量及食品安全監管方面，2021年，國務院下達了《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，大力推動綠色、有機和地理標志農產品發展，加速國家農產品質量安全縣的創建。

圖2 2014—2020年頒布的綠色食品重要政策和法規(2)參見觀研報告網：《政策法規》，http://zhengce.chinabaogao.com/.

從圖2可以看出，我國綠色食品產業政策制定的發展歷程，即從農業初級產品的精深加工技術開發逐漸過渡到了綠色食品生產經營監管、質量控制、產業建設及行業規范，以合理、有效的政策引導綠色食品產業鏈向高端發展，最終形成了以綠色食品產業支撐鄉村振興的發展思路。可見，國家政策的出臺不僅起到了推動基層綠色食品產業發展的作用，同時也構建了綠色產業高質量發展的整體規劃及進一步完善了食品安全監管制度，而這些變革均高度契合了人民群眾對高質量、營養健康食品的需求[4]44-55,[5]58。

(二)綠色食品經濟政策的突出特點

通過研究發現，我國現行的綠色食品經濟政策主要呈現出三個“始終”的突出特點。

1.政策關注重點始終突出。雖然不同年份頒布的綠色食品經濟政策的著力點有所差異，但關注重點卻呈現出年度分散、總體集中的特征，且這些政策內容主要集中在產品質量、標志和認證、標準制訂等方面。其中，優質的生產環境、標準化的生產技術、溯源的嚴格質量控制、食用農產品及加工品專用的標志組成了綠色食品的基本內涵。此外，政府高位推動建立的綠色食品標志和各類質量安全標準認證體系成為了規范管理食品質量和市場安全的重要手段。受現代消費觀念影響，消費者對綠色食品品牌和質量體系的認可度直接決定了他們的購買意愿，因此，必須把食品的品牌、質量、標準和認證等方面作為綠色食品經濟政策制訂和完善的依據，既要滿足民眾日益成熟的現代化消費新需求，又要保證市場健康有序運行[6]。

2.政策連續性始終保持。多年來，我國綠色食品經濟政策保持了良好的連貫性與持續性，產品質量標準、生產技術規范、產品認證管理等相關文件的連續出臺，使綠色食品經濟政策體系日趨完備。特別是農業農村部2022年重新公布的《綠色食品標志管理辦法》讓企業申請綠色食品認證的積極性有了明顯提高。此外，自2004年以來，在以生產為導向的農業支持政策體系逐步建立健全過程中，綠色食品經濟政策也在不斷完善。從2013年“中央一號文件”要求“提高食品安全水平”，到2018年提出“實施食品安全戰略”，直至2021年進一步提出“推進農業綠色高質量發展”，綠色食品經濟政策在整個發展歷程中始終保持與其他“三農”政策的有效銜接、相輔相成[7]18-21,[8]4。

3.政策演進主線始終不變。在我國綠色食品經濟政策發展過程中，國家始終堅持以質量和安全為政策演進主線。特別是習近平提出的“綠水青山就是金山銀山”理念更加著力引導綠色食品的生產和監管，切實保證食品的質量與安全。這些政策不但強調要逐步建立綠色食品生產標準和商標申請與使用等綠色食品體系，加強綠色食品標志的規范管理、審核從嚴；而且，還強調要落實管理制度，加大全過程審查力度，推動綠色食品品牌價值和公信力進一步提升[7]18-21。

三、我國綠色食品經濟政策發展中存在的突出問題

近年來，我國綠色食品經濟政策持續完善，提升了綠色食品經濟效益，促進了農民增收，但也存在一些問題，主要表現在以下四個方面。

(一)綠色食品監管法律法規不完善

為加大綠色食品監管的法治保障力度，全國人大常委會先后通過了《農業法》《農產品質量安全法》和《食品安全法》等法律法規，農業農村部也制定了《綠色食品標志管理辦法》等部門規章，然而，現有的立法調控主要針對普通農產品和食品安全監管，缺乏專門規范綠色食品的法律法規，尤其是目前綠色食品生產、銷售等環節的規范還不完善。地方層面上只有黑龍江省專門出臺了地方性法規《黑龍江省綠色食品管理條例》，但綠色食品畢竟不是法律概念，農產品與綠色食品的定義應更明確。廣義的綠色食品泛指名特優新農產品，而狹義的綠色食品只是“三品一標”中的一種，因此，如果要規范綠色食品，需認真研究兩者的差異，政府應對部分企業背書。中央和地方層面出臺的很多針對綠色食品的通知、辦法主要表現為政策和規范性文件，不具有法律效力。隨著消費者需求的變化，綠色食品產業發展不斷涌出新情況和新問題，而相應的監管難以及時跟進[5]58。另外，由于沒有系統有效的法律法規作保障，市場上頻繁出現假冒和故意違法的綠色食品交易，低成本假冒綠色食品讓違法、假冒者有機可乘，破壞了市場安穩，而消費者卻難以區分真假，在上當受騙后，對購買綠色食品的意愿明顯降低。因此，亟需建立并完善綠色食品相關法律法規以保障消費者權益[9]91-93。

(二)綠色食品監管體系不健全

目前，我國綠色食品經濟政策主要聚焦于如何促進綠色食品產業更好地發展，但監管能力薄弱、監管規定較為籠統、可操作性措施不足等問題制約了其發展。2021年11月3日，農業農村部辦公廳印發《關于加快推進承諾達標合格證制度試行工作的通知》(農辦質〔2021〕16號)，將合格證名稱由“食用農產品合格證”調整為“承諾達標合格證”。合格證主要解決的是食用農產品可溯源問題，現階段只是農業農村部門采取的一項工作措施，不具有任何強制性作用。但《食品安全法》第64條、第65條對強化食用農產品市場準入有明確規定，只有市場監管部門能有力督促食用農產品銷售者落實進貨查驗記錄制度，通過市場端的倒逼，才可能促使食用農產品生產者自覺主動開具合格證。然而，市場監管部門若嚴格查驗合格證，又會引發交通堵塞、上訪、蔬菜上市量銳減等新問題。因此，如果農業農村部門做不到合格證的發出，市場監管部門便無法進行查驗[9]91-93。

農產品相對于其他產品整個產業鏈更長，如畜禽養殖包括了畜禽生長產地選擇、飼養和防疫等方面，而果蔬培育則要考慮育苗、施肥和植保等環節。農產品生產加工的每個環節都會對綠色食品的最終品質產生直接影響，因此，嚴格的生產標準和對農產品生產和食品加工過程的監管是保障綠色食品質量最直接有效的措施，而不健全的監管體系是限制綠色食品高質量發展的重要原因[8]4,[9]91-93,[10]46-49。

(三)綠色食品政策激勵扶持力度不夠

我國綠色食品經濟政策側重于制定相關標準、管理標準認證及提高產品質量等，而在綠色食品的財政補貼、生產投入支持等方面則較少涉及，缺乏對產業發展的激勵扶持。就目前而言，我國的財政補貼政策對糧食安全、消費等方面補貼較多，對農業科技、生產者補貼相對較少，其中綠色食品產業發展的財政補貼多半投向非生產部門，而真正的生產部門受惠很少，不利于提高綠色食品產業生產主體的積極性[10]46-49。由此可見，綠色食品財政補貼方面的法律法規也很不完善，針對農產品補貼尚無具體實施措施，導致在實踐中農產品補貼都是根據當年具體情況確定的，每年補貼額度變化較大，各地存在明顯差異；甚至在農業補貼資金的發放過程中，由于有相當比例的財政資金不能及時到位，并且綠色食品生產經營主體不穩定，使政策實施效果大打折扣。加之市面上綠色食品價格虛高，消費者接受度較低，消費群體較小，更加限制了綠色食品在國內的發展[7]18-21,[8]4。

國家雖對發展綠色食品經濟給予了極大關注，但總體上用于綠色食品產業發展建設的農業資金投入還是偏少，對企業開發綠色食品的扶持力度不夠。作為以綠色食品生產經營為主體的食品加工企業和農產品生產企業，除部分規模較大的龍頭企業外，其余普遍利潤率較低。究其原因是綠色食品申請涉及環境監測、食品質量監測、綠色食品標識服務和標簽使用等費用，而收益則取決于企業良好的綠色食品品牌效應和市場公眾認可度[4]44-55。一些規模小、效率不高的生產企業，收益暫不明顯，對拿到標識后能否從市場上獲得經濟效益的信心不大，并且沒有足夠的動力去開發綠色食品；同時，綠色食品產業的發展還包括產品的包裝、儲存、運輸等關鍵環節，且每個環節都有明確的技術要求和操作規范，以保障產品質量。例如，果蔬產品培育的全生產過程中的30多個技術點是普通農民難以做到的。因此，農民對技術支持服務的需求很大[1]139-148,[2]27-29，但有關綠色食品產業的規范培訓和技術扶持由于政策缺失，導致提供此類服務的主體較少，技術難以普及，增加了企業的培訓成本。以上原因造成小微食品企業申請和使用綠色食品標志的成本高、難度大，降低了其申請意愿。

(四)綠色食品配套制度保障不健全

在稅收保障方面，從增值稅來看，首先，小型企業獲取增值稅發票困難，無法享受相關稅收減免優惠政策，企業運營成本較大；其次，進項稅額抵扣的范圍不包括企業投入到綠色食品生產技術的費用，使企業對綠色生產技術的投入積極性不高[7]18-21。從所得稅來看，企業綠色食品銷售成本較高，尚無銷售綠色食品企業所得稅的優惠政策。而對于普通農戶，也沒有專門的優惠政策，不利于提高農民開展綠色生產的積極性。

在應急保障方面，國家缺乏相應的保障措施。受2020年全球新冠肺炎疫情影響，國際運輸受限，我國綠色食品出口額出現明顯下降，導致很多生產企業出現虧損，資金難以周轉，經營陷入危機。而在面對重大危機事件時，企業未能獲得及時的救助和利益保障，因此，這在一定程度上阻礙了我國綠色食品產業的發展。

四、完善我國綠色食品經濟政策的對策建議

為加快我國綠色食品產業發展，提高綠色產品質量，有必要大力完善綠色食品經濟政策、提高政策的準確性和效益性，本文提出以下幾點建議。

(一)完善綠色食品經濟領域的法律法規

以夯實綠色食品經濟的相關法律法規為基礎，重新審視綠色食品的相關立法。在立法過程中，堅持以預防為主，強化監督管理，改變我國對綠色食品假冒違法行為制裁措施過軟和執法不嚴的問題。在立法層面，重點建設綠色食品轉移支付相關的法律法規，即中央層面應加大轉移支付力度，促進綠色食品產業均衡發展，而地方政府應加強對轉移支付資金的監管，保障財政轉移支付資金的有效運行。加強地方《食品安全條例》的起草，并在起草過程中充分考慮與修訂中的《農產品質量安全法》和正在起草的《國務院關于加強農產品批發市場監督管理的規定》的銜接，避免出現規范沖突。通過不斷完善綠色食品經濟的相關法律法規及加強監督執法，以法律保障綠色食品經濟高質量發展[3]33-43。

(二)健全綠色食品產業監管體系

在中央統籌部署下，加強各級各部門協調配合，不斷健全綠色食品經濟政策監管體系。各級政府要出臺相關規定，加強對綠色食品企業的監督管理。農業農村主管部門和綠色食品管理機構要積極配合市場監管部門加強對企業執行綠色食品標準的規范化管理。一是實行基地環境定期檢查、產品不定期檢查，重點核實加工產品的原料來源(包括飼料原料)，加強企業的質量監管。二是定期檢查綠色食品市場，規范綠色食品市場秩序，統一規范包裝標識，糾正不規范使用綠色食品標志的現象；同時，依法打擊各類假冒綠色食品行為，嚴懲假冒綠色食品的生產者和經營者[5]58。三是市場監管部門應加強食用農產品批發市場管理，嚴格落實合格證查驗制度。四是進一步加強社會共治，通過群眾監督、社會監督、輿論監督，共同維護綠色食品的質量和安全[10]46-49。

在物聯網、人工智能、大數據等現代信息技術背景下，加快建設綠色食品產業信息平臺的同時，也要確保各類特色綠色食品產業鏈信息的準確性。堅決打擊網絡虛假信息，維護農產品質量安全，完善質量監管和網絡監測體系，通過對綠色食品有效數據信息采集和管理，確保綠色食品在市場上的流通，有效規避市場風險，保障綠色食品有序發展[9]91-93。

(三)加大對綠色食品產業的政策激勵扶持力度

1.在政策激勵方面，可根據世貿組織《農業協定》中相關農產品補貼政策措施擴大補貼規模、調整補貼結構，不斷完善財政補貼法律制度，監督財政投資資金準確投放，確保財政補貼政策順利實施和財政補貼成效。一是提高對農業科技和技術服務的財政投入力度，進一步改善基礎設施和生產經營條件，加大生產技術等方面的扶持力度，不斷優化財政投資結構，促進科技在農業生產中的充分應用，提高農業科技進步貢獻率。二是支持科研單位進行綠色食品方面的技術研發，夯實綠色食品發展的科技基礎。三是加大農業污染防治財政支出，改善綠色食品生產環境。四是完善對綠色食品企業的財政獎勵措施，扶持新建企業發展，加大對新興綠色食品企業的支持力度，為企業發展綠色食品基礎設施和宣傳推介工作設置專項資金[3]33-43,[4]44-55。

2.在政策扶持方面，各級各部門應積極引導綠色食品經濟發展，鼓勵和扶持企業開發更豐富的綠色食品。一是提高科研經費投入強度，圍繞綠色食品種植、生產、加工、包裝、運輸和儲藏開展一系列技術研究，逐步形成從中央到地方的完整綠色食品科研體系，著力提高綠色食品科技水平、產品質量及生產效率。二是加大政府對綠色食品產業綜合服務的支持力度，增加農村基層供給并優化基層結構；同時，組織專家技術人員為農民和小微企業提供培訓和技術服務，提高農戶的生產技能，帶動綠色食品產業經濟的整體長期穩定發展。三是推動以產品為主向區域功能開發的綠色食品產業的轉變，構建綠色食品功能區域，形成具有良好生態環境標志化生產的優質農產品發展格局，實現規模化發展生產企業或合作社，在資源環境利用效率高的地區培育具有區域優勢和國際競爭力的農產品區域公共品牌。總之，加大政府扶持力度有利于提高產業集聚和規模化水平，提高資源利用效率，促進“三產”融合，降低生產成本，提高生產者積極性[9]91-93,[10]46-49。

(四)完善綠色食品經濟稅收制度保障及應急保障

1.稅收制度保障方面。一是對小規模綠色食品生產企業可根據上年度生產規模核定一定的所得稅減免，對投入到綠色生產技術產生的費用納入到進項稅額抵扣范圍。二是完善相關企業所得稅優惠政策，扣除企業在綠色食品方面生產支出的所得稅，減輕綠色食品企業的稅收負擔。三是對普通農戶制定專門的優惠政策，提高其開展綠色生產的積極性。四是堅持綠色發展理念，對造成污染的企業和行為開征環境稅，加強綠色食品生產環境保護[8]4。

2.應急保障方面，為降低相關企業面臨重大突發事件、自然災害時陷入經濟危機的風險，國家及當地政府應出臺相應的保險和補貼等保障措施。特別是對一些出口企業，應為其開辟轉銷渠道，幫助企業積極應對新冠肺炎疫情引發的運輸封鎖、國際貨幣匯率波動、外銷需求降低等突發情況，降低其風險，提高我國綠色食品的國際聲譽[10]46-49。

五、結語

綠色食品是中國食品產業未來發展的趨勢。我國豐富的自然資源、良好的生態農業基礎及充沛的勞動力資源為綠色食品的發展帶來了較大的優勢；同時，綠色食品產業的發展也離不開中央和地方政府對農戶、科研人員及企業的大力支持。我國綠色食品產業還處于起步階段，需將科技、市場、消費者和政府有機結合起來，調整結構、轉變功能、提高質量，推動傳統產業的綠色變革，以促進綠色食品產業的高速發展，進而形成我國多元發展、多級支撐的現代食品產業新體系。