生態環境保護督察制度及成效的研究

宣城市生態環境局 胡珊

一、生態環境保護督察制度研究

保護環境是我國的基本國策，但長期以來，地方政府在經濟發展面前忽視環保，嚴重影響了生態文明建設。首先，需在制度層面落實地方政府環境保護工作“黨政同責、一崗雙責”，讓地方政府領會黨中央生態文明精神，從基層做起，全面提高生態文明建設水平。

（一）制度依據

2015年中共中央和國務院辦公廳對環保督察印發了督察方案，該方案是對環境保護工作新的探索，規范環保督察過程中的步驟和方法，構建了全新的督察模式，是我國關于環保督察的第一部法規，為環保督察提供了法律依據，在第一輪督察和回頭看工作中起到了指導綱領性作用。2019年在第二輪督察開始前夕，在總結第一輪督察經驗的基礎上又對具體的督察工作作出了新的規定，印發了督察工作規定，該規定是關于環保督察方面的第一部黨內法規，對第一輪中發現的問題和要求做了進一步的細化規定，進一步強化了法制基礎，具有強大的政治性和紀律性，具有里程碑式的重大意義[1]。2021年，第十四個五年規劃中提出完善中央環保督察制度。2022年，正式印發督察整改工作辦法，進一步規范和加強督察整改工作。通過環境保護督察，了解各級黨委政府貫徹國家環境保護要求的情況。目的是為解決當前的環境問題，推動生態文明建設和可持續發展，促進經濟高質量發展，還百姓綠水青山。

（二）國內相關督察比較

生態保護督察之前，我國現有的督察主要存在國土、海洋和公安等方面。這些督察都已經建立了完善的機構，配備了充足的人員，形成了較為完整的規范化的制度。土地和海洋督察是由國務院授權省（市）級政府或行政主管部門進行督察。警務督察主要是公安系統內部建立的督察機制[2]。而生態環境保護督察在授權主體、內容等方面與其他督察都有所不同。其他督察的授權主體為國務院或者是系統內上級，而中央生態環境保護督察不僅僅是得到了國務院授權，更得到了黨中央授權，督察范圍更廣，除督察地方政府和相關部門外，督察對象還包括地方黨委。2019年印發的《中央生態環境保護督察工作規定》把央企也列為督察對象，目前我國主要在生態環境、安全生產和食品安全方面實行黨政同責、一崗雙責，但生態環境以外的其他領域并未實行督察[3]。督察內容中加入對地方政府環保領域的黨政同責、一崗雙責，是中央環保督察的新舉措。環保督察的結果會作為地方政府和相關部門領導干部考核、任用的參考依據，發現重大問題將追究領導干部的責任，并移交紀檢、監察部門。

圖1 中央生態環境保護督察環節

（三）機構設置

中央環保督察設有督察領導小組，并下設辦公室。督察領導小組組長由中央和國務院領導擔任，負責指導環保督察工作。辦公室設在生態環境主管部門，督察期間負責督察的具體組織協調工作，另外還負責領導小組的日常工作。第一輪環保督察于2016年成立國務院環保督察工作領導小組，同時設立國家環境保護督察辦公室，督察期間不僅從生態環境部抽調人員，而且還從公檢法抽調相關人員加入督察組。2018 年生態環境部印發“三定方案”，決定成立中央生態環保督察辦公室。原先的國家環保督察辦公室并未納入環保部基本機構中，而中央環保辦公室被定義為常設機構，為環保部的內設機構，統一協調環保督察工作[4]。根據2019年印發的督察工作規定成立中央環保督察工作領導小組，取代之前的國家督察領導小組。國家督察領導小組是由國務院批準成立的，而新成立的中央督查領導小組組長由中央和國務院領導擔任，更鮮明地體現出環保督察代表黨中央行使權利，標志著中央環保督察制度的進一步完善。

（四）時間和批次

自2015年至今，中央環保督察已走過7年歷程，共開展了兩輪十一批督察。每兩年開展一次對31個省（市）地方黨委和政府的督察。2015年，第一輪中央督察以河北省作為試點，總共分為4個批次，到2017年，對全國每個省（市）都進行了督查，做到了全覆蓋[5]。之后為鞏固督察成果，2018年又開展回頭看。2019年7月開始第二輪中央督察第一批，2020年下半年開展第二批，至2022年4月，歷時3年左右共開展六批，完成對31個省（市）和6家央企的第二輪督察全覆蓋。

（五）對象與內容

不同于以往的環保檢查、綜合督查和“掛牌督辦”的重點是督察企業，主要檢查對象是涉及污染的企業。而環保督察的對象為地方黨委、政府，以督政為主、督企為輔，并且首次明確了“督黨、督政”的督察體系[6]。

環保督察約談的主要是地級及縣級政府的主要負責人，及有關部門、黨政領導干部。環保督察主要是督察地方黨委、政府對決策和相關法規的落實情況。同時地方政府的黨政同責、一崗雙責落實情況也是督察的重要內容。此外，還關注人民群眾反映強烈的環境問題等[7]。第二輪督察又與時俱進地加入長江、黃河流域保護、高質量發展等內容，其目的不僅在于解決單一的環境問題，也是為了推動地方政府樹立新發展理念，更加重視環境保護工作，實現高質量發展。

（六）督察環節

環保督察步驟分為準備、進駐、報告、反饋、整改落實以及后續問題處理等幾個方面各環節環環相扣、緊密銜接，有效保證了督察的實效性、程序性和整體性。督察組在督察進駐前要做好各項準備工作，基本熟悉被督察地方的相關情況。督察進駐后，首先進行省級層面的督查，根據當地實際情況，如有需要也會下沉地市，最后分析匯總所有資料。督察組成員分工合作，召開會議聽取地方黨委政府情況匯報，對黨政領導干部進行個別談話，必要時約談黨政干部；調閱地方黨委政府、有關部門資料，到有關單位開展走訪問詢；受理群眾電話、信件、微信公眾號舉報，接待上訪群眾；下沉至各地級市現場檢查各點位，向督察領導小組匯報被督察地方環保工作情況和發現的問題，向地方政府反饋問題，并提出意見和建議。被督查的地方政府需在規定的期限內制定整改方案，收集相關材料，最后匯編成整改方案，并嚴格按照方案實施整改。

二、兩輪中央生態環境保護督察成效分析

（一）兩輪中央生態環境保護督察情況

第一輪中央環保督察堅持問題導向，抓難點、抓重點、抓關鍵點，真正做到了動真碰硬，解決了大量突出的生態環境問題，特別是想解決但是長期以來沒有解決的關鍵問題和難點問題，得到了廣大人民群眾的極大認可[8]。由表1可以看出，第一輪中央環保督察共計交辦舉報信訪約9.5萬件，立案處罰2.5萬家，罰款金額達18.4億元，立案偵查1453件，拘留1316人，約談領導干部1.65萬多人，問責1.58萬多人。

表1 第一輪中央生態環境保護督察情況匯總表

截至2022年4月，第二輪中央環保督察已完成五批,正在進行第六批督察。由表2可以看出，五批共計交辦舉報信訪件約9.4萬件，立案處罰9000多家，罰款金額達4.9億元，立案偵查433件，拘留342人，領導干部共約談4739萬，問責2000萬。與第一輪督察相比，交辦的群眾舉報信訪件幾乎持平，說明廣大人民群眾對生態環境問題持續保持廣泛關注，但無論是立案處罰、偵查的數量和立案金額，還是拘留、約談、問責的人數都顯著下降。

表2 第二輪中央生態環境保護督察情況匯總表

（二）各省（市）兩輪中央環保督察結果比較

根據生態環境部兩輪督察公開數據，列出7個省（市）第一輪與第二輪的督察結果，由圖2和圖4可以看出，兩輪督察數據發現7個省（市）第二輪督察較第一輪責令整改數均顯著下降，大部分省（市）減少了一半以上，遼寧省、天津市各減少了83%，山西省減少了73%。立案偵查問題數均有所下降，遼寧省減少了89%，安徽省減少了81%，浙江省減少了74%。

圖2 兩輪中央環保督察責令整改

圖3 兩輪中央環保督察立案偵查

圖4 兩輪中央環保督察立案處罰及處罰金額

由圖4可以看出，7個省（市）第二輪督察較第一輪立案處罰及處罰金額顯著下降，其中絕大部分省市第二輪督察數量較第一輪減少一半以上，處罰金額方面，湖南省減少76%，浙江省減少68%，山西省減少62%。

由圖5可以看出，7個省（市）第二輪督察領導干部約談和問責人數較第一輪顯著下降，其中，約談人數天津市減少99%，山西省減少89%，湖南省減少86%，問責人數安徽省減少94%，福建省減少93%，山西省和湖南省各減少91%。

圖5 兩輪中央環保督察約談、問責人數

三、總結

生態環境保護督察是我國總結環保經驗之后的重大改革創舉，推動健全和完善生態文明體制機制建設，是中央進行環境治理工作的創新。中央生態環境保護督察制度自啟動以來歷經7年，開展了兩輪9個批次，時間長、范圍廣、力度大，堅持問題導向，高位推動，動真格、硬碰硬，緊抓地方黨委政府黨政同責、一崗雙責這個“牛鼻子”[9]，大大降低了中央與地方之間的信息不對稱，打破地方層面在環境保護領域存在的弊端，地方職責得到了層層壓實，解決了一批突出的生態環境問題，生態環境質量改善初顯成效，對推動各級黨委政府推動生態環境保護工作具有重要意義。