國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合路徑探析

中建工程設計有限公司 許偉

2019年第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規劃體系，明確規定了已經編制國土空間規劃的不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。國土空間規劃體系實現了多規合一，城市規劃部分直接列入國土空間規劃體系中，還有部分與其他規劃融合后成為國土空間規劃體系的新內容。

一、國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合的背景和意義

（一）城市規劃傳承與融合的背景

1.生態環境和資源的變化

早在20世紀初，就有研究人員提出可以通過城鄉結合解決城市擁堵等社會資源不足的問題，后來，隨著交通設施的不斷完善和通信技術的不斷進步，有研究人員提出了“無形城市”的概念，即在交通和通信足夠便利的情況下，將城市分散為多個小城鎮，這樣城市的本質并未改變，但是小城鎮的人們可以在獲得相同機會的同時享受更多的生活便利[1]。進入21世紀，我國步入人口老齡化社會，生態環境愈發惡劣，對耕地面積的保持造成了一定的影響，糧食等資源壓力逐漸增加。國土空間規劃必須在現有空間資源的基礎上提高其開發效益，因此國土空間規劃體系在此背景下必須改革，以提高各個地區的競爭優勢[2]。

2.空間規劃職能的變化

國土空間規劃是國家治理方針和公共政策的直接體現，計劃經濟下政府對城市的總體功能安排符合國家治理方針，但是與城市空間規劃公共政策不夠貼合。改革開放后，城市空間規劃職能發生了改變，在總體功能安排的基礎上增加了土地利用規劃、生態環境規劃等內容，使之更加符合城市空間規劃公共政策。在此背景下，國土空間規劃改革勢在必行，其目的在于整合國土空間規劃在功能區規劃、城市規劃、土地規劃、生態保護規劃等方面的內容，防止相合規劃內容重復審批占用，浪費審批人力和規劃人力資源。國土空間規劃基于統籌管理的視角，分別從管理層級和規劃內容等方面構建了國土空間規劃體系框架，成功將治理方針和公共政策與各級國土空間規劃層次融合到一起[3]。國土空間規劃五級三類如圖1所示。

圖1 國土空間規劃五級三類

國土空間規劃五級三類中，五級分別指全國、省級、市、縣、鄉鎮這五級國土空間規劃級別，三類指的是總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃這三項內容。其中，詳細規劃在市、縣、鄉鎮三級國土空間規劃中可以按照邊界內外分成詳細規劃和村莊規劃，全國國土空間規劃中相關專項規劃主要包括海岸帶、自然保護區、公服、文物、保護、整治、修復以及交通、能源、農業、水利、信息等行業或專業類規劃。

國土空間規劃四體系如圖2所示。

圖2 國土空間規劃四體系

國土空間規劃四體系主要包括編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系，其目的是通過減少審批流程和審查內容、加強各級政策監督、完善國土空間規劃法律政策、規范頂層設計標準等策略，實現建成“一張圖”的最終目標。

3.國土空間規劃思維的變化

國土空間規劃從空間利用思維向空間保護利用思維轉變，過去國土空間規劃致力于推動城鄉結合，忽略了城市建設對生態環境和資源的影響，導致我國“城市病”加重。在此背景下國土空間規劃思維發生了變化，導致城市規劃必須在傳承原有國土空間規劃內容之外融合其他內容，傳承即在中央統籌、區域統籌、城鄉統籌下使人類聚落和空間環境結構得到改善。融合即與功能區規劃、土地規劃、生態規劃等內容結合，以提高國土空間規劃體系的統籌管理效果。

（二）城市規劃傳承與融合的意義

1.加快國土空間規劃體系建設速度

城市空間可以與農業空間、生態空間共同建設，國土空間規劃不只是對城市空間的規劃，農業空間和生態空間規劃也是不可替代的，三類空間需協同發展。根據各地區實際情況選擇合適的發展方向，以一類空間為主、兩類空間規劃建設為輔，共同建設三類空間，在彈性制度下允許各地區保護重點和發展側重，這樣才能達到構建國土空間規劃“一張圖”的目標，可見國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合對加快國土空間規劃體系建設速度具有積極意義[4]。

2.推動城市規劃改革

國土空間規劃體系下城市空間規劃職能和思維都發生了變化，宏觀方面，需要在可持續發展戰略下，在建設城市空間的同時嚴守18億畝耕地紅線，保護周圍生態環境。微觀方面，需要將城市空間分為不同層次和單元，利用需求空間的重新劃分對城市重新進行定位。城市規劃傳承與融合可以同時實現宏觀層面和微觀層面的城市治理，因此國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合對推動城市規劃改革具有積極意義，完善了國土空間規劃的理論基礎[5]。

3.推動城市空間和城市規劃融合

國土空間規劃體系下城市空間對國土空間的影響最大，城市空間可以為人們提供更加便利的生活條件，滿足人類各方面需求，這是人類積極創造城市的原因。但是城市建成后對人類的影響也非常大，人們生活理念和行為觀念都潛移默化地發生了變化，對周圍生態環境和農業造成了嚴重的影響，導致城市空間治理效果低下。而城市規劃傳承與融合不拘泥于城市空間規劃，城市規劃在傳承原有國土空間規劃內容之外，與功能區規劃、土地規劃、生態規劃等內容融合，可以減少城市空間對生態環境和農業的影響。

二、國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合的影響因素

（一）自然環境

自然地理和生態環境等自然環境因素能夠限制或推動城市規劃在國土空間規劃體系下的傳承和融合。區位條件、生態環境、自然資源均優秀的地區可以以城市為中心打造都市圈，如果地形地貌、溫度氣候、水文植被、環境質量任何一方面存在不足，都會對城市規劃造成影響。

（二）經濟社會

產業經濟和社會人口等經濟社會因素能夠限制或推動城市規劃在國土空間規劃體系下的傳承和融合。經濟基礎強、產業結構合理、居民收入高、消費水平高、城市化水平高、人口規模大、人口分布密度低、人口素質高、人口流動小的地區，城市規劃傳承和融合更容易，以上經濟社會因素任何一方面存在不足都會影響城市規劃的開發邊界。

（三）交通設施

交通體系和服務設施等交通設施因素能夠限制或推動城市規劃在國土空間規劃體系下的傳承和融合。高速公路、高鐵、機場、城市地鐵等交通設施網絡不完善會加大城市規劃傳承和與主體功能區規劃融合的難度。以上交通設施因素任何一方面存在不足都會影響城市空間管理效果和公共服務能力。因此，市、縣、鄉鎮國土空間規劃應該在城市開發邊界內對交通設施進行完善，國家級和省級國土空間規劃應該結合整體情況完善交通線路。

（四）歷史文化

歷史文脈和文化認同等歷史文化因素能夠限制或推動城市規劃在國土空間規劃體系下的傳承和融合。市、縣、鄉鎮國土空間規劃體系專項規劃內容包括保護修復類工作，歷史文化的載體是各類物質文化遺產和非物質文化遺產。因此，城市規劃必須做好對各類物質文化遺產的保護，否則城市規劃無法傳承和融合。

（五）政策制度

政策制度中的政策調控和規劃管理因素能夠限制或推動城市規劃在國土空間規劃體系下的傳承和融合。政策制度可以理解為國家在未來是否會投入人力、物力、資金為該城市的發展提供助力，若城市為國家中心城市或者候選城市，則必須按照對應的標準做好城市規劃，但是城市規劃也必須考慮到政策制度轉變問題，提前做好城市規劃功能布局，防止城市空間、農業空間、生態空間建設差距過大。

（六）信息技術

信息傳播和技術創新等信息技術因素能夠限制或推動城市規劃在國土空間規劃體系下的傳承和融合。技術標準體系是國土空間規劃四體系之一，信息技術產業的發展能夠使產業結構布局更加合理，而且目前城鎮化發展受到阻礙，未來可能以小城鎮為中心構建城市圈，在減少“城市病”的同時盡量提高城鎮居民生命便利性，因此，在信息技術水平未達到相關要求時，很難為城市規劃傳承與融合提供助力。

三、國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合的路徑

（一）設置城市規劃專項政策

城市規劃傳承與融合可以在政策上明確全國、省級、市、縣、鄉鎮國土空間規劃中總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃的層次關系，明確各層次規劃的戰略性、實施性側重點，確保國土空間規劃職能充分發揮出來。其中，相關專項規劃可以針對城市各因素的不同實現其特定功能，每個市、縣、鄉鎮城市相關專項規劃的內容都是不同的，這樣才能推動城市規劃的傳承與融合。

（二）設立各級城市規劃專項內容

城市規劃傳承與融合可以在規劃上以城市開發邊界為界限，明確市、縣、鄉鎮城市規劃專項內容，防止鄉鎮政府在城市規劃專項中的執行力不足，充分發揮各級國土空間規劃的管制要求，才能保證城市空間、農業空間、生態空間協調發展。

（三）堅持去戰略化原則

國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合可以在戰略上以科學規劃為中心執行去戰略化原則，正確協調城市空間與生產和生態之間的關系，確保城市空間能夠承載與其土地面積相符的人口數量，防止城市空間規劃超出界限從而影響村莊規劃內容。

（四）重構城市規劃實施技術體系

城市規劃傳承與融合可以在技術上按照共同政策體系執行對應的技術體系，其中環境容量控制、公共服務水平、住房特色與風貌、防災與安全保障、交通政策與目標應分別執行用地用海分類、開發強度層級、地下空間利用、交通需求評價、建筑與環境設計各個技術體系。

（五）優化空間結構布局

國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合可以在功能上分別打造主中心、次中心、微中心城市圈。主中心城市圈主要通過城市規劃在保護、修復、整治歷史建筑的同時構建城市特有風貌，利用其強大的競爭力吸引人才，推動新老城市融合改造，加快城鄉融合；次中心城市圈則需要充分利用人口聚集和產業聚集的優勢，發揮輻射引領作用；微中心城市圈主要融合城市規劃和主體功能區規劃內容，按照各鄉鎮定位打造特色小城鎮。

（六）加強文旅產業與歷史文化融合

城市規劃傳承與融合可以在文化上充分利用現有物質文化遺產和非物質文化遺產發展文旅產業。文旅產業發展必須打造區域旅游品牌，利用旅游品牌的影響力吸引游客，然后按照物質文化遺產的分布情況規劃旅游路線，最后沿旅游線路完善餐飲、居住產業建設，確保市、縣、鄉鎮城市規劃在中央統籌、區域統籌、城鄉統籌下進行。

（七）打造一體化互聯互通公共服務設施

城市規劃傳承與融合可以在交通上打造主副交通樞紐。主交通樞紐應該以城市火車站為中心，優化城市內的軌道交通線路，確保軌道交通能夠到達城市內及周邊地區的產業密集區、生活密集區、文旅資源密集區。副交通樞紐應該以客運為中心，確保客運線路能夠到達城市各個機場及周圍縣、鄉鎮，這樣才能統籌規劃市、縣、鄉鎮的交通網絡，打造一體化互聯互通公共服務設施。

（八）構建綠色、低碳、安全的生態環境系統

國土空間規劃體系下城市規劃傳承與融合可以加強生態環境修復、生態安全格局構建，構建綠色、低碳、安全的生態系統，確保生態空間與農業空間、城市空間共同發展。生態環境修復主要是減少河流水源污染、加強空氣凈化；生態安全格局構建主要是利用水利工程將河流、湖泊、水庫、林地、濕地結合起來，構建綠色、低碳、安全的生態系統，充分發揮生態系統的自我恢復和凈化能力。

四、結論

綜上所述，國土空間規劃體系下城市規劃人員可以通過設置城市規劃專項、設立各級城市規劃專項內容、堅持去戰略化原則、重構城市規劃實施技術體系、優化空間結構布局、加強文旅產業與歷史文化融合、打造一體化互聯互通公共服務設施、構建綠色低碳安全生態系統等路徑，推動國土空間規劃體系與城市規劃的傳承和融合，在保證原有國土空間規劃框架不變的同時提高城市空間治理效果，切實推動城市規劃的改革和發展。