我國大豆價格政策演變對其供給的影響

劉梅芳

（武漢輕工大學經濟學院，湖北 武漢 430048）

0 引言

大豆作為我國重要的農產品，是食用植物油、畜禽養殖蛋白粕的主要原料，這使得大豆的需求量持續上升。但是，2008—2020 年，我國大豆的自給率只有15%左右，這不僅拉低了我國糧食自給率，也影響了糧食安全水平。我國過去在勞動密集型農產品生產上具有比較優勢，但隨著勞動成本的快速增加，勞動密集型農產品逐漸失去了比較優勢，而大豆作為勞動密集型農產品也不例外，國內供給大體上呈減少的趨勢。這些短期內產生的供給側結構性問題不僅與大豆生產成本的提高有關，還與大豆市場中的政策干預有關。

在大豆供給孱弱而消費量不斷增加的背景下，國內消費高度依賴進口。進口大豆雖然能夠彌補國內供給的不足，但對國內市場、農民利益造成了巨大沖擊，農民生產意愿不斷下降。如果某種商品對國外市場依賴過大，在外部環境惡化時，會對國內的消費市場、國內經濟、相關產業的發展等造成一定的沖擊。在全球化背景下，要想保障我國糧食安全，需要統籌協調好國內和國際兩個市場的平衡。因此，要不斷完善國內大豆供給市場政策，以調動農戶的種植積極性，更好地保障國內、國外兩個市場的平衡。為了更好地了解大豆供給孱弱的原因，筆者對各個階段的大豆價格政策進行分析，以期為今后大豆產業相關政策的完善提供參考。

1 我國大豆供給存在的問題及政策演變分析

1.1 我國大豆供給存在的問題

1.1.1 我國大豆種植面積與世界主要大豆種植國相差甚遠。2008—2020 年，我國大豆種植面積緩慢波動。其中，2008—2018 年，種植面積均在900 萬hm以下；2020 年種植面積達到最大值；2015 年我國大豆種植面積最小，這主要是因為2015年我國處于取消大豆臨時收儲政策和開始實施目標價格補貼政策的空隙期。2018 年中美經貿摩擦使我國大豆產業面臨挑戰。為了應對復雜多變的貿易環境，保障我國大豆產業健康發展，農業農村部決定自 2019 年起開始實施大豆振興計劃。2020 年，我國大豆種植面積較2018 年增加145.7 萬hm，增幅為17.3%。盡管我國實施大豆振興計劃使大豆種植面積有所增加，但整體來看增幅較小。同時，與世界主要大豆生產國相比，我國大豆種植面積依然較小。從圖1 可知，2020 年美國、巴西、阿根廷大豆種植面積分別是我國大豆種植面積的3.38 倍、3.77 倍和 1.69 倍。

圖1 世界主要大豆生產國的大豆種植面積情況

1.1.2 我國大豆單產較低。除了種植面積較小以外，我國大豆生產還存在單產低的問題。從表1 可知，2008—2020 年，我國大豆單產雖然呈緩慢增加的趨勢，但大豆單產均在2 t/hm以下，而其他大豆生產國的單產值基本都在2.5 t/hm以上。美國和巴西的大豆平均單產分別為3.10、3.07 t/hm，而我國僅為1.81 t/hm，與美國、巴西平均單產相差1.29、1.26 t/hm。國產大豆單產低與種植非轉基因大豆密切相關。非轉基因大豆品種改良緩慢、易受天氣因素影響且抗蟲性較弱，因此，其單產很難大幅提升。轉基因大豆具有高產、抗耐除草劑及抗蟲等優點，因此，其更容易成活且單產更高。

表1 世界主要大豆生產國的大豆單產 t/hm2

1.1.3 我國大豆產量不足且消費高度依賴進口。我國2008—2020 年大豆消費、產量及進口情況如圖2 所示。從圖2 可知，2008—2020 年，我國大豆產量基本保持穩定，都在2 000 萬t/年以內，2019 年和2020 年的產量有所上升，但與消費量之間相差甚遠。其中，2020 年我國大豆產量達到最大值，為1 960 萬t，但該年消費量為11 985 萬t，有10 025 萬t 的供給空缺。從圖2 還可以看出，我國大豆進口與消費趨勢同方向波動，國內供給與消費相關性較小。由此可知，我國對大豆的市場需求沒有帶動國內大豆種植戶的種植熱情，消費高度依賴進口的現象沒有改變。近年來，國際環境復雜多變，單邊主義、貿易保護主義不斷抬頭，同時受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，大豆進口不穩定性風險不斷增加，大豆消費依賴進口的局面會給國內大豆產業帶來不良影響。因此，需要進一步分析國內大豆供給孱弱的原因，以保障大豆供給安全，甚至是國內糧食安全。

圖2 我國2008—2020 年大豆消費、產量及進口情況

1.2 我國大豆價格政策歷史演變情況

我國加入世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）時，在農業方面承諾取消所有非關稅措施，對全部農產品實行關稅化管理。這意味著相比其他世界貿易組織成員，我國沒有足夠的關稅政策空間調控農產品進口市場。因此，想要緩解進口農產品對國內產品的沖擊，只能從國內相關政策入手。

我國政府對大豆供給高度重視，并且在政策上予以大力支持。因此，我國大豆生產政策的演變是以保護生產者的收入為目標，鼓勵豆農種植大豆。2008 年至今，我國大豆價格政策的變化可分為臨時收儲階段、目標價格補貼階段、生產者補貼+市場化收購階段及大豆振興計劃階段。

2008 年，全球爆發金融危機，國際糧油價格持續下跌，大豆作為主要油料作物之一，價格也隨之大幅下降。國產大豆價格從5 400 ～5 600 元/t 下跌至3 300 元/t 左右。除此之外，進口大豆的到港成本更是低于3 000 元/t。我國對進口大豆沒有實行配額制及其他制度，導致國內大豆產業受到極大影響。為防止“谷賤傷農”，保護大豆種植戶的利益，2008年我國首次將大豆納入收儲范圍，對大豆實施臨時收儲政策。該政策的特點是政府作為購買方，采用“高買低賣”的手段來穩定大豆市場價格。

但是，臨時收儲政策的實施在很大程度上造成大豆價格扭曲和“進多出少”的現象，增加了國家的財政負擔。因此，國家于2014 年取消了臨時收儲政策，并開始在東北地區和內蒙古自治區實行目標價格補貼政策。我國利用目標價格政策減少政府對大豆市場的干預，市場價格導向作用在一定程度上被激活，有效緩解了大豆價格扭曲及“進多出少”等現象。

但是，受國際大豆價格持續低迷的影響，目標價格政策設定的最低收購價很難達到農戶的種植收益預期，促進生產的成效也因此大打折扣。為了進一步促進大豆生產，2017 年我國開始實行大豆生產者補貼+市場化收購政策。雖然生產者補貼+市場化收購政策改變了大豆價格定價權，但由于我國大豆種植效益較低，農戶的種植積極性也因此受到影響。為了提升豆農種植積極性，國家從2019年開始實施大豆振興計劃，希望通過加大研發力度，提高單產，提升大豆種植收益，進一步增加供給，減少對進口大豆的依賴。

2 大豆政策演變對供給的影響

2.1 臨時收儲政策對供給的影響

2008 年，我國大豆臨時收儲價格為3 700 元/t，遠高于當時的市價和進口大豆的到港成本。臨時收儲政策實施之初基本穩定了國內大豆產量，使國產大豆產業并未因受到國際金融危機的影響而出現產量大幅減少的情況，此后兩三年國內大豆產量一直維持在1 500 萬t/年以上。但是，隨著時間的推移，臨時收儲政策扭曲市場價格的缺點逐漸暴露，豆農種植收益銳減。因此，2011 年以后，國內大豆產量開始大幅減少，2013 年我國大豆產量下降到了1 240.71 萬t，與2008年相比減少了330.19 萬t。

2.2 目標價格補貼政策對供給的影響

目標價格政策實施后，國內大豆價格從之前的國家托底轉為部分市場決定。從福利角度比較臨時收儲政策和目標價格補貼政策發現：臨時收儲政策促使收益從消費者轉移到農民，在增加生產者剩余的同時，消費者的福利受到了損害，而目標價格補貼政策的實施會使生產者剩余和消費者剩余都得到增加。

目標價格補貼政策試點的目標是“保障基本收益”和“市場決定價格”。但是，從實施結果來看，目標價格補貼政策在不同地方的實施效果不一樣。有的地方呈“負面”效果，以遼寧省為例，2013 年種植大豆的凈利潤為2 377.05 元/hm，但是到了2014年，大豆種植的凈利潤加上目標價格補貼后還處于虧損狀態，虧損1 331.7 元/hm；大豆的單位面積產量也由2013 年的2 803.95 kg/hm減少至2014 年的2 124.90 kg/hm。有的地方呈“正面”效果，以黑龍江省為例，2014 年種植大豆的凈利潤為464.70 元/hm，加上目標價格補貼政策補貼的907.50 元/hm，較2013年每公頃凈利潤平均提高了844.35 元；2014 年，大豆的單產也較2013 年增加了421.50 kg/hm。此期大豆價格在以下4 個省（自治區）都呈下降趨勢：黑龍江省的大豆價格從2013 年的1.13 元/kg 下降至2014 年的1.05元/kg；吉林省的大豆價格從2013 年的1.14 元/kg 下降至2014年的1.05元/kg；遼寧省大豆價格從2013年的1.25元/kg 下降至2014 年的1.18 元/kg；內蒙古自治區的大豆價格也從2013 年的1.14 元/kg 下降至2014 年的1.04元/kg（見表2）。

表2 2013—2014 年試點省（自治區）大豆成本收益情況

2014 年大豆目標價格補貼政策實施之初，豆農種植收益有所上升，國內大豆產量有所增加，但增幅不大，與2013 年相比僅增加了27.86 萬t。但到了2015年，受前一年大豆種植收益上升不明顯的影響，豆農種植意愿又有所下降，與2014 年相比大豆產量下降了31.83 萬t。到了2016 年，隨著政策的不斷完善，豆農的種植效益得到提升，大豆的產量也大幅增加，較2015 年增加了122.81 萬t，但總量依然沒有2010 年以前高。從整體來看，大豆目標價格補貼政策的實施使大豆價格更加市場化，但也降低了農戶的種植效益，導致大豆供給的增加不是很明顯。因此，要想進一步促進大豆產量的提升，還要不斷完善大豆保護政策。

2.3 生產者補貼+市場化收購政策對供給的影響

從本質上講，大豆目標價格補貼政策與生產者補貼+市場化收購政策均屬于價補分離，與當期大豆種植面積直接掛鉤。兩者的區別在于目標價格補貼政策根據當年大豆目標價格與市場價格之間的差價確定補貼額，而生產者補貼+市場化收購政策則事先確定補貼額，與大豆市價無關。

生產者補貼+市場化收購政策的實施，使大豆供給不斷增加。大豆產量從2016 年的1 359.55 萬t 上升到2018 年的1 596.71 萬t。可見，該政策對國內大豆供給具有促進作用。

2.4 大豆振興計劃政策對供給的影響

為了進一步提高大豆產量、增強我國大豆種植產業的市場競爭力，2019 年我國提出實施大豆振興計劃。大豆振興計劃主要從4 方面改善大豆供給：一是調整大豆主產區的補貼標準，增加豆農種植收益；二是開展大豆科技革命，提高大豆單產；三是提高大豆種植過程中的抗風險能力，建設高標準大豆農田，增加旱澇保收的大豆種植基地；四是完善大豆銷售程序，發展大豆訂單式生產，促進豆農種植的積極性。大豆振興計劃的實施進一步激發了豆農的種植熱情，大豆種植面積由2018 年的841.3 萬hm上升為2019年的930 萬hm，增長幅度高達10.5%。同時，大豆產量也大幅提升，2019 年的大豆產量較2018 年增加了213.29 萬 t。

3 我國大豆產業相關政策的改革方向

我國大豆價格政策根據實際情況不斷完善，成效也非常顯著。但是，在政策摸索過程中，不乏碰壁情況，如臨時收儲政策的實施導致了一系列市場問題。因此，在下一步政策完善過程中，可以從以下幾方面著手。

第一，進一步加快向市場化邁進的步伐，減少國家對大豆收購價格的控制，使我國大豆市場保持穩定。同時，我國還可以借鑒其他主要大豆生產國成功的經驗，如美國、巴西、阿根廷等，再根據自身生產實際加以完善，同時要符合WTO 農業協定。

第二，可以實施大豆價格保險和收入保險政策。國家對農民的各類補貼，如生產者補貼、目標價格補貼等，通過政府發放補貼資金效率較低，而通過保險公司發放效率較高。農民可以根據自己的需要購買不同類型的保險，在滿足自身需求的同時，規避市場波動帶來的價格風險，增加大豆供給，并減輕中央財政壓力。

第三，政府需要更加清晰地認識到補貼政策的作用。我國大豆補貼政策更多的是對豆農收入的補貼及保護。但是，研究美國補貼政策可以發現，其只對大豆種植成本進行補貼，其他的補貼（如收入補貼）則需要農戶自己選擇農業保險，這能有效提高大豆種植戶對市場波動的敏銳性，從而降低大豆種植風險。我國可考慮借鑒這種做法，根據自身的實際情況完善相應的補貼政策。