農村土地承包經營權糾紛探究

摘要：土地是農民最基本的生產資料，也是農民生活的基本保障，近年來，隨著農業生產成本的降低、土地價值的增高，農民越來越重視土地，土地糾紛發生概率增加。在處理土地糾紛時，要遵循“尊重歷史、面對現實、平等協商”的原則，嚴格按照法律辦事，拓寬解決土地糾紛渠道，維護農民的合法權益。

關鍵詞：農村土地糾紛；種類；原因；對策

土地是農民最基本的生產資料，也是農民生活的基本保障，是農民發展和穩定的基礎。近年來，隨著高新科學技術在農業領域得到應用和推廣，農業生產成本不斷降低，農業稅費取消，惠農政策越來越多，農業收益不斷提高。我國城鎮化進程不斷加快，很多的農村土地被征用，轉為非農用地，征占地補償費用不斷上升，土地價值不斷增高，這些都使得原來不重視土地的農民，更加關心自己的土地利益有沒有受到損害，土地糾紛發生的概率增加。

1.1 土地不規范發包引發的糾紛

在土地發包過程中，有些村組沒有嚴格按照法律規定的程序操作，二輪延包時，未及時通知外出務工的農戶，也未分給他們土地，產生大量的缺地人口。土地發包過程中也存在大量的暗箱操作，和村干部關系好的就分的地多、地好，關系不好的就分的地少、地差，“人情地”現象普遍。新一輪土地確權時，由于歷史遺留問題，再加上新增人口無地等各種矛盾突出，個別村組在村民不知情的情況下，將土地進行了確權，確權后為避免矛盾激化，沒有把土地確權證書發放到農戶手中。另外，機動地的發包不規范，超時限發包情況仍存在。

1.2 因農村土地承包經營權流轉發生的糾紛

在土地流轉過程中，農民沒有簽訂土地流轉合同的意識，只是口頭約定，有的農戶流轉土地雖然簽訂了合同，但是合同不夠規范，合同約定內容不夠詳細、具體，導致糾紛發生時沒有解決的依據，這種情況尤其多發于農戶與農戶之間的流轉，種糧大戶流轉土地多數能夠依據農村土地承包管理部門提供的統一文本格式的流轉合同樣本簽訂土地流轉合同。還有的農戶存在違法流轉土地的行為，農戶在村組不知情的情況下流轉土地，或是將土地流轉給別人用于非農用途，或者流轉期限超出了承包期限，這些合同都是無效的。另外，有的農戶因外出務工，將土地委托給村組流轉，而村組違法將土地發包給別人耕種，產生糾紛，或是農戶外出將土地交給別的農戶代耕代種，多年后回來要地難，產生糾紛。

1.3 因土地征占引發的糾紛

近幾年，隨著工業化、城鎮化進程的加快，農村土地征占情況增多，在征占過程中，產生的糾紛非常多，大致有：第一，補償標準與交易標準的巨大差異的糾紛，政府一般對農用地的征收標準是以土地平均年產值為基礎的，導致土地從農民手中征收后，以招拍掛進行市場化交易的土地價格差異巨大，極易引起征地農民的不滿。第二，征收土地所在村組非法截留土地補償款引發的糾紛。這種糾紛大體上是由于集體產權與農民土地產權邊界不清造成的，這種不清使得征收土地所在村組有了權力濫用為自己謀私的空間，使得部分農民土地與集體土地的因歷史原因造成的土地產權重疊，成為村組干部依法腐敗的溫床，這勢必造成農民與基層組織的矛盾與糾紛。第三，補償款挪用造成的糾紛。近年來，鎮村組公共建設與社會開支極大造成的資金缺口也很大，有些基層組織不顧黨紀國法，違規擅自挪用土地補償款，使得地方與農民的糾紛加劇。第四，征地后土地閑置造成的糾紛。有些土地在征收和交易后，因為市場或資金原因，有些房主或企業主不按規劃要求按時開工，以拖待土地升值再有利可圖的心態，人為造成了土地長期閑置，同時被征地農民貪小便宜，又在原自家土地上進行耕種，被房主或企業主發現后，雙方矛盾立馬上升（一方要求農民鏟除所栽土地植物，一方要求房開或企業主進行土地植物補償），更有甚者雙方大打出手，造成惡劣影響。

1.4 其他類型的糾紛

其他類型的糾紛包括新增人口無地引發的糾紛、侵犯婦女土地權益引發的糾紛等。《農村土地承包法》規定集體經濟組織依法預留的機動地、通過依法開墾等方式增加的土地、發包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口，而在大多數地區，這幾種類型的土地很少，不足以分給新增人口，由此引發矛盾?！掇r村土地承包法》對婦女的土地權益也做了具體規定，承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。在實際工作中，很多地區都是婦女外嫁后，不管婆家有沒有地，娘家的地都收回了，離婚后的婦女，不在本村居住，不管遷入地有沒有地，村組都將其土地收回，類似這種侵犯婦女權益的現象比比皆是。

國家對農業農村政策的調整是引起農村土地糾紛增多的一個原因。長久以來，農業耕種收益低，再加上農業賦稅重，很多農民放棄耕種土地，外出打工。2006年國家停止征收農業稅，實施種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼、農業機械購置補貼等惠農政策，補貼標準也不斷提高，財政支農力度加大，農業種植成本不斷下降，農產品價格不斷上漲，農民的種地熱情又高升起來，原來放棄土地的農民又回來要地，而那些被棄耕的土地已被村組發包給他人，現在種植戶不愿意交出土地，由此發生糾紛。

農村土地增值也會引發土地糾紛。隨著社會經濟的飛速發展，高新科學技術在農業領域得到應用和推廣，農業機械更加先進，農業生產成本不斷降低，農業收益不斷提高。再就是隨著我國城鎮化進程的加快，很多的農村土地被征用，轉為非農用地，征占地補償費用不斷上升，土地價值不斷增高，使得原來不重視土地的農民，更加關心自己的土地利益有沒有受到損害，土地糾紛發生的概率增加。

有些村干部法律意識不強，不懂法、不用法，本位思想嚴重。發包土地過程中，違反《農村土地承包法》，暗箱操作，和他關系好的，分的地就多，土地質量好，嚴重損害其他村民的利益。還有機動地發包時限太長，十幾年甚至幾十年，使機動地實現不了本來功能。或者新官不認舊賬，老班子下臺后，新的村委會對未到期的承包地重新發包，引發矛盾。農民文化程度不高、律法意識淡薄，不懂用法律武器維護自己的合法權益，土地流轉過程中，不按法律程序進行，違法違規行為嚴重，為日后發生糾紛埋下隱患。

基層土地管理部門工作不細致、不到位也是引發土地糾紛的原因。有的地方土地管理部門未建立規范的土地調查、土地流轉資料歸檔、土地經營權證書變更等制度，再加上之前農村信息化條件落后，缺乏合同文本，當糾紛發生時，無憑據可依。

與法律法規相違背的鄉規民俗引發土地糾紛。在農村，根深蒂固的鄉規民俗對農民的約束力特別大，有時甚至大于法律。在很多地區，按人口平均分配土地是多年來形成的習俗，每隔幾年都調整一下土地，但這種做法是與《農村土地承包法》中“保持農村土地承包經營權穩定和長久不變”的規定相違背的，還有就是關于農村婦女土地權益的，很多地區歷年來都有收回出嫁女、離婚婦女土地的習俗，這種做法也是與《農村土地承包法》相違背的。

首先，解決土地承包糾紛，必須堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，維護農村土地承包經營當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定。其次，不管是什么原因引起的糾紛，在解決時都不得破壞農業綜合生產能力，不得破壞農業生態環境，不得改變承包土地的集體所有性質和農業用途，制止耕地非農化、防止耕地非糧化。

4.1 加強涉及土地承包的法律法規宣傳

在農村地區通過各種渠道加強《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等涉及土地承包的法律法規的宣傳，增強村干部和村民的法律意識，提高村干部素質，規范土地發包行為，不隨意調整土地，不侵害發包方的合法承包經營權、經營權流轉，機動地的保留不能超過5%，不得增加機動地。村民的權益受到侵犯時，能用法律武器維護自己的合法權益。

4.2 嚴格執行土地承包法等法律法規

做好農民承包地到期后再延長30年工作，保持農村土地承包經營權穩定和長久不變，堅決杜絕隨意調整土地行為，保護外嫁女、離婚女的合法權益。

4.3 扎實做好農村土地經營管理的基礎工作

規范土地承包經營權證的發放和管理，土地承包經營權證書未發放到戶的要及時發放農民手中，證書存在內容不準確、證書內容與實際耕種情況不符的，要及時更正證書。規范農村土地流轉，為流轉雙方提供規范的流轉合同文本，做好土地流轉備案，堅決杜絕侵犯農民利益的行為發生。

4.4 建立多渠道解決土地糾紛機制

要充分發揮基層組織的調解作用，基層組織干部更加熟悉當地的鄉規民俗，對于糾紛產生的過程也比較了解，在調解糾紛時會更容易開展工作，更容易取得較好的調解結果，讓矛盾盡量解決在基層。然后，建立農村土地承包糾紛仲裁機構，配備法定數量的仲裁員，加強仲裁員隊伍的培訓，樹立公正意識、責任意識，規范仲裁工作，堅持先調解、后仲裁原則，使仲裁工作專業化、規范化。對于調解、仲裁都不好解決的、矛盾較大的糾紛，當事人可以向人民法院提起訴訟，通過法律途徑解決。

4.5 設立農民法律培訓夜校

在村一級設立農民法律培訓夜校，每周定期開展一次法律法規培訓，以提升農民法律意識。培訓的方式以案例講解各類土地承包經營權糾紛熱點事件為主，同時深入淺出地為農民宣講與農村土地承包經營權有關的法律法規。

4.6 推廣農村土地承包經營權法院下鄉下村活動

以公開審判，就案講法形式，加大對農村土地承包經營權相關法律法規的宣傳力度，讓農民從內心深處自覺自愿提升法律法規意識，學會用法來捍衛自身的合法權益，避免沖動的違法違規行為發生。

4.7 尋求法律法規援助解決難題

針對本地本村的土地承包經營權糾紛老大難問題，村委會及當地政府要迎難而上，不怕困難，遇到難以解決的問題可以協同上級有關部門尋求法律法規援助，遵從農村土地承包經營權有關法律法規，融合鄉約村規，友情親情進行現場辦公，現場解決，現場教學。

4.8 設立農村土地承包經營權違規違紀舉報熱線

對于確有其事的違規違紀事件，要發現一起，處理一起，同時盡量做到現場公開、處理公開，讓事件成為樹立農民土地承包經營權的法律意識的典范。

4.9 成立土地經營權流轉合規性幫助中心

幫助中心的工作任務主要是幫助農民土地經營權流轉合同合規性審查，以避免農民在土地經營權流轉過程中的上當受騙，使可能的土地承包經營權糾紛提前將其扼殺。

4.10 推進法官進基層活動

積極推進人民法院參與基層社會治理，接受農民土地承包經營權糾紛咨詢，化解土地糾紛在萌芽階段。這樣做的好處在于可以早發現早治理，化解土地糾紛于當地，解決了農民的訴訟成本及其相關成本，同時也節省了上級法院、行政單位的辦公成本。

4.11 推進農村土地承包糾紛調解委員會的設立

其職責為：（1）接受村民提出的農村土地承包經營權糾紛調解。一般問題爭取在本調解委員會解決，重大問題或難以解決問題，可申請上級部門幫助解決。（2）設定土地承包經營權糾紛場景并制定預案，做好糾紛早發現早解決。（3）認真做好土地承包經營權調查研究，做好工作筆記，發現土地承包糾紛中的難點和痛點，及時向相關部門反映和提出建議，以尋求政策支持。

作者簡介：臧艷田（1985-），女，農業經濟師。從事農業經濟研究。