政策工具視角下我國冰雪運動實施計劃內容研究

吳 樓，云 玲

政策是一種重要的管理手段，政策在政府管理活動中具有重要的指導和引領作用。目前，政策在促進社會經濟健康發展、解決社會問題和進行宏觀調控中的重要性已被世界各國的政策實踐所證實。政策所具有的導向、控制、協調、象征等功能為社會問題的順利解決提供了切實可行手段。[1]近年來，在國家相關體育政策的推動下，我國群眾體育事業取得了快速的發展，有效地增強了國民的身體素質。冰雪運動起源于蘇格蘭，因其所具有的競技性和文化性等特點深受人們的喜愛。[2]目前我國冰雪運動無論是在競技體育層面還是在全民健身層面都存在著諸多亟待解決的問題。[3]要促進冰雪運動的普及和發展，政府部門必須積極制定相關冰雪運動推廣及普及政策并付諸實踐。相關冰雪政策的出臺為冰雪運動的推廣和普及提供了切實可行的目標與具體的政策措施。本研究旨在從政策工具理論的研究視角出發，通過結合豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角，以定量化的方式將《“帶動三億人參與冰雪運動”實施綱要（2018-2022年）》中所運用的政策工具進行歸類統計。通過將《綱要》中的具體文字內容轉化為直觀的、量化的數據進行統計分析，把握《綱要》在豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角下的運用現狀。在此基礎上，通過運用豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）有關政策工具運用的理論進行討論和分析，探尋其是否存在政策工具使用的不合理之處，并給出基于政策工具理論的政策工具運用及優化建議，從而為后續的冰雪運動政策的再制定及優化提供一定的借鑒和參考。

1 政策工具分析視角的選擇

政策工具的研究范圍涉及公共管理與公共政策研究的各領域。[4]從廣義上說，政策工具就是一種用來實現一個或多個政策目標的手段。[5]為了實現政策目標，政府在政策的制定過程中就需要選擇合適的政策工具。[6]從荷蘭經濟學家科臣（E.S.Kirschen）開始，學者們嘗試從不同視角對政策工具進行研究并對其進行分類，從而形成了基于不同理論標準的政策工具分類體系。結合國外對政策工具分類的研究，我國學者對政策工具的分類體系也進行了深入的研究，也提出了基于不同理論標準的分類體系，如張福成[7]、陳振明[8]、朱春奎[9]、李金珊[10]、李允杰[11]等學者。我國學者陳振明認為，與國外眾多的政策工具分類體系相比較，豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的分類框架更具解釋力、更合理。[12]豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）根據政府介入公共物品與公共服務的程度將政策工具依次分為家庭和社區、自愿性組織、私人市場、信息和勸誡、補貼、產權拍賣、稅收和使用費、管制、公共事業和直接提供這十種具體類型的政策工具。通過對這十種具體化的政策工具按照政府介入的強制性進行歸類，他們提出了三大類的政策工具分類體系，分別為自愿性政策工具、混合性政策工具和強制性政策工具（如圖一所示）。對政策工具概念的理解有助于研究的順利進行，國內外學者對政策工具概念的界定上也具有不同的觀點。本文基于研究的需要，對政策工具概念的界定采用豪利特（Howlett）的觀點。[13]通過對所查閱到的與冰雪運動政策相關的文獻進行分析后發現，到目前為止，利用政策工具理論對冰雪運動政策進行文本分析研究的成果較少。通過知網核心數據庫所檢索篩選出的與冰雪運動有關研究文獻僅見4篇，分別為臧海翔和程傳銀的《我國冰雪運動政策工具選擇特征及優化策略》[14]、徐向前和秦海波等作者的《基于三維政策工具框架的中國冰雪運動發展規劃研究》[15]、吳卅和郭靜的《政策工具視角下溫哥華冬奧會大眾身體活動促進政策分析及啟示》[16]、宋文靜和朱旭東的《北京2022年冬奧會社會安全研究——政策工具指引下的風險管理》[17]。通過對所收集到的4篇文獻進行研究研究，發現其在研究視角下沒有采用過豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角，采用該分類方法進行研究目前主要集中于其他學科領域。因此，本研究采用此分類方法進行研究具有一定的創新性。

圖一 政策工具分類圖

2 豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）政策工具分類視角下的政策內容編碼

本文對《綱要》的政策文本內容所進行的編碼依據“具體內容-工具類型-具體工具-條款數量”進行編碼，編碼針對的是《綱要》的全文內容，編碼的主要依據的是根據豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）有關各類具體政策工具的闡述。在整個政策文本編碼過程中，為避免重復性編碼，把對下文內容起總結性的標題不進行編碼，對包括兩個以上政策工具的條款共用一個編碼，但統計時分開統計。通過遵循以上原則對《綱要》的政策文本內容進行編碼，整個編碼過程如下所示。

2.1 編碼標準

統一編碼標準可以在提升編碼結果準確性的同時提高編碼的速度，為后續研究創造更多的時間。本文在對具體的政策措施進行編碼時參照以下標準進行（表1），表格中只是給出一些主要的參考標準，并未涵蓋所有的情況，具體工具的類別分類還需結合對具體政策工具的理解進行分析。

表1 主要編碼標準表

2.2 編碼過程

本研究對《綱要》的每條具體的政策措施所使用的政策工具進行分類編碼，最終形成了基于豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）政策工具分類視角的編碼表（表2），限于篇幅有限，編碼表并未顯示編碼表中的所有內容。為保證編碼結果的有效性和客觀性，本編碼結果由2人獨立編碼匯總得出，并進行一致性檢驗，結果顯示兩組編碼的Kappa值=0.82（Kappa≥0.80，表示一致性最佳[18]）。

表2 編碼表

2.3 編碼結果

通過對以上編碼的結果進行分類統計，得到以下結果（表3）。

表3 編碼結果

為了便于直觀體現政策工具的運用情況與變化趨勢，把以上統計結果轉化為下圖（圖二）。

圖二 編碼結果圖

為了便于從豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）所提出的三類政策工具的視角進行系統分析，把以上具體工具類型進行再歸類處理，得到如下圖所示的結果（圖三）。其中，各類型的內部工具占比情況如下圖所示（圖四）。

圖四 各類政策工具內部工具占比情況

圖三 三類政策工具占比情況

3 結果的討論與分析

從三大類政策工具的總體運用情況來看，《綱要》在政策工具的使用上兼顧了自愿性政策工具、混合性政策工具和強制性政策工具，這三種類型政策工具的運用為實現帶動“三億人參與冰雪運動”的目標提供了多方面的促進與激勵。但是，這三類政策工具在《綱要》中的運用上具有顯著的差異，三類政策工具的運用比例相差較大。其中，強制性政策工具的使用頻率最高，占整個政策工具使用頻率的54%，混合性政策工具使用次之，在整個政策工具使用頻率的37%，最少運用的是自愿性政策工具，占比僅為9%。這樣的政策工具使用現狀說明政府在《綱要》政策中所采取的是以強制性政策工具為主的手段，表現出政府對強制性政策工具使用的偏好性（無論是有意運用還是無意運用）。以下是對具體運用情況的討論與分析。

3.1 強制性政策工具使用“過溢”

從圖三可以看出，在《綱要》中，強制性政策工具的使用中占比54%，占據三類政策工具使用比例的很大部分。從圖四可以看到強制性政策工具的內部使用情況，其中管制和直接提供各占49%和51%，而作為強制性政策工具的公共企業工具沒有體現，其運用占比為0%。實際上，這樣的政策工具運用現狀與對冰雪運動的認識具有很大關聯性，目前我國冰雪運動發展各方面的規范體系不完善、不系統，基于這樣的現實情況，政府在發展冰雪運動的同時，需要加大對相關規范體系的建設，以做到防范于未然，同時也表現出了相關部門對推動冰雪運動的發展所具有的預期掌控能力。冰雪運動的發展不僅需要發揮政府在規范和直接帶動中的作用，也需要公共企業的參與。公共企業可以看做是規制工具的進一步發展，在公共企業中，規制制定得十分完善，公共企業內部的所有活動基本上都是完全按照政府規制進行的，公共企業作為政策工具可以為相關部門發展冰雪運動提供諸多便利，減少政府出臺其他針對私營企業的相關措施，減輕相關部門的管理負擔。目前，由于冰雪運動發展不充分、不平衡，私人企業由于成本及其收益等原因，不愿意進入冰雪運動這一領域，這就會造成冰雪運動的發展缺乏市場活力，從而阻礙冰雪運動的市場化發展，但運用公共企業可以很好地解決這一問題。建立公共企業所需的信息成本相對來說比較低，因為政府可以直接使用公共企業去做任何自己想做的事情，而不用去收集大量的關市場信息，同時，政府也不需要制定各種管制去管理私人企業。公共企業建立的同時也可以相應地影響和激發各類私人企業對冰雪運動的參與和關注，建立與冰雪運動發展相關的公共企業可以為冰雪運動的快速發展提供良好的飲料和示范作用。《規劃》中之所以涉及到大量的強制性政策工具，也許是相關部門考慮到冰雪運動發展在內、外環境之中缺乏相應的規范以及管理，再加上私營企業無法提供冰雪運動所需的各種資源，從而導致相關部門大量的使用管制和直接提供這兩種工具，從而導致這兩種政策工具在強制性政策工具中使用比例較大。事實上，強制性政策工具的使用頻現也反映了加強冰雪運動發展環境規范的迫切性以及重要性。需要注意的是，強制性政策工具的使用一般上是一種長期的管理行為，因為對冰雪運動發展的規范是針對其可能會出現的問題才制定的，這些問題的解決通常不是短期能夠實現的，需要長期的執行。在這樣的理念之下，對于冰雪運動的發展，需要對各種規制工具所使用各種對象以及各種相關因素應加以全面考慮，形成一個完整且清晰的體系。

3.2 混合性政策工具處于“弱勢”地位

從圖三中可以看出，混合性政策工具占整個《綱要》政策工具的37%，相對于強制性政策工具而言處于“弱勢”地位。混合性政策工具本身具備強制性和自愿性政策工具的特征，即混合性政策工具的具體工具是帶有政府強制性色彩的，但其最終的執行是由個人或企業自愿實施的。混合性政策工具使用的目的表現為相關部門只是希望企業或個人能夠按照政府的意愿去行動，在此過程中，個人或企業能夠得到相關部門的一些優惠和支持。混合性政策工具主要調整的是一些不會對整個冰雪運動發展產生較大影響的行為。混合性政策工具具體包括信息與勸誡、補貼、產權拍賣和征稅與用戶收費。從圖四可以看出，這四種具體工具在混合性政策工具的的運用比例分別為71%、29%、0%、0%。信息與勸誡工具運用較多，產權拍賣和征稅與用戶收費沒有運用。事實上，信息與勸誡只是一種引導性的政策工具，一般只是用來配合其他政策工具的使用，因為信息與勸誡只是用來發布一些導向信息，鼓勵個人或私人企業應該做什么、不應該做什么等等，最后具體行為的實施主體還是在于個人和私人企業，他們在選擇遵循相關部門的規定時往往會站在自身利益角度去選擇性執行，很少會考慮相關部門的要求，因為相關部門的要求往往是對他們目前狀況“不利”的。信息與勸誡工具針對的行動主體往往不會遵循相關部門的規定，因為他們知道不遵循也不會有嚴肅的處罰，而如果遵循又會花費一定的人力、物力和財力。因此，這一類的政策工具不應作為混合性政策工具中的主要工具，他們應配合其他工具一起使用。產權拍賣是一種相當有用的政策工具，產權拍賣可以在沒有市場的地方建立市場，通過產權拍賣建立的市場是遵循市場規律的，這樣的市場依然能夠發揮市場在資源配置中的決定性的作用。使用產權拍賣可以彌補冰雪運動發展的不足，為冰雪運動的發展提供持續不斷的發展動力。使用征稅和用戶收費政策工具可以限制某些阻礙冰雪運動發展的行為產生。雖然這一政策工具的使用會導致被“征稅者”的抵觸，但這一政策工具對于維護冰雪運動發展所具有的作用是非常巨大的，不應對其忽視。運用征稅與用戶收費政策工具往往是運用強制性政策工具的前兆，如果相應的問題沒有通過運用征稅與用戶收費得到解決，相關部門接下來就會運用強制性政策工具進行解決。運用這一帶有警示性的政策工具可以對政策所針對的對象給予一定的警示，提醒他們調整自身的行為，使之符合相關部門的規定。事實上，征稅與用戶收費政策工具具有很大的優勢，如果問題通過這一工具解決了，相關部門就不必在花費大量的時間與精力去運用強制性政策工具去解決問題。因此，政府可以嘗試使用稅收與用戶收費這一工具，發揮征稅與用戶收費的積極功能。

3.3 自愿性政策工具基本處于“缺位”狀態

從圖三可以看出，自愿性政策工具在《綱要》中運用最少，占三類政策工具的比例最低，僅為9%，基本上是出于“缺位”的狀態，從這一比例可以看出，在《綱要》中，自愿性政策工具并沒有收到政府的太多關注。事實上，自愿性政策工具是一類非常受歡迎的政策工具，因為自愿性政策工具受到政府的影響最弱，所以個人或企業可以按照自己的意愿做自己想做的事情，而不受到相關部門的限制。事實上，許多冰雪運動發展的問題都可以在自愿的基礎上得到解決，相關部門沒有必要過多的使用強制性的政策工具去解決冰雪運動發展的問題，反而可以采取自愿性或者混合性政策工具去解決，特別是在目前冰雪運動還處于發展的初級階段，相關政策文件的出臺對于冰雪運動的發展固然有益，但如果其政策在具體措施中使用過多的強制性政策工具則會導致發展活力不足等問題。自愿性政策工具遵循個人或企業的“自由意志”，自愿性政策工具的使用可以為個人和企業創造更多自我決策的機會。自愿性政策工具暗含著讓個人憑著自己的意愿去選擇，讓企業憑著市場規律去經營，充分賦予個人和企業自主權。自愿性政策工具被證明是非常有用且必不可少的工具，基于市場在資源配置中起決定性的地位，在冰雪運動的發展過程中，因適當地把冰雪運動的發展權力交給市場，由市場去進行冰雪運動資源的配置，可以為冰雪運動的發展創造活力。

4 結論與建議

本研究基于政策工具理論對《綱要》政策的具體內容進行定性與定量相結合的分析，通過研究得出以下的認識。從豪利特和拉米什（Howlett and Ramesh）的政策工具分類視角而言，《綱要》中的強制性政策工具使用過于頻繁，在強制性政策工具的內部工具中，管制和直接提供這兩種工具運用比例最大，而公共事業這一政策工具沒有運用。強制性政策工具的運用過多會導致與冰雪運動相關的個人、企業或相關組織的選擇空間減少，阻礙其發展冰雪運動的積極性。因此，在強制性政策工具的運用上，除了必要的規范之外，應該較少其使用量，把更多的選擇交有市場進行調控，發揮市場在資源配置中的決定性作用。混合性政策工具在《綱要》中處于弱勢地位，運用比例較少。在混合性政策工具中，運用最多的是信息和勸誡工具，補貼工具有一定的運用，但占比很小，產權拍賣、征稅和用戶收費這兩類工具沒有體現。信息和勸誡工具由于本身所具有的作用有限，其一般是配合其他政策工具進行使用，在使用過程中不易運用過多。對于混合性政策工具的其余兩類工具而言，由于它們所具有的對不合理行為的控制作用，因此，它們可以用于調控那些對冰雪運動發展不合理的行為。從整個《綱要》中可以看到，自愿性政策工具基本處于“缺位”狀態。推動冰雪運動的發展不應忽略自愿性政策工具的作用，自愿性工具的運用可以為整個冰雪運動的發展創造活力，從而為冰雪運動的發展帶來巨大的推動力。因此，在運用政策工具去實現“帶動三億人參與冰雪運動”的政策目標的過程中，因積極運用自愿性政策工具，特別是自愿性政策工具中的市場工具。