黨的十八大以來我國農村改革進展與深化方向

高 鳴 鄭慶宇

2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。在此基礎上，2015 年11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》），明確了新時代深化農村改革的重點任務和基本內容。總體來看，我國積極落實深化農村改革的各項舉措，使農村改革逐步推開并取得了顯著成效。

黨的十八大以來，一系列深化農村改革的政策措施陸續落地，有效帶動了“三農”發展。值得思考的是，新時代深化農村改革的主要任務進展如何？過去十年的農村改革取得了哪些成效，積累了哪些經驗？進一步深化農村改革面臨哪些問題和挑戰，改革的主要思路和重點任務是什么？回答這些問題，可為全面開啟建設社會主義現代化國家新征程提供啟示，豐富和完善新時代我國農村改革發展的理論體系。

圍繞農村改革的相關研究主要集中在以下方面：一是關于深化農村改革的必要性研究。隨著改革開放的持續深入，農村經濟體制要順應國民經濟發展的需要進行合理改革，以此推動農業農村良好發展。特別是當前脫貧攻堅已經取得全面勝利，“三農”工作的重心轉移到全面實施鄉村振興戰略上來，還需要進一步推動農村生產關系的變革，以期進一步解放和發展生產力，為實現農業農村現代化提供保障。二是關于農村改革的重點任務研究。結合農業農村發展的實際需要和改革任務的緊迫性，大部分學者認為深化農村改革的重點任務在于農村土地制度、農村集體產權制度和農業支持保護制度等方面。三是關于深化農村改革的思路和建議研究。有學者認為，應深入推進農村的市場化改革，并進一步向農民農村賦權；還有學者強調要將農村改革任務和鄉村振興戰略任務緊密結合，以試點示范帶動全國農村改革，處理好政府和市場的關系等。

以上研究為本文提供了參考，但仍有如下改進空間：第一，已有研究更多關注改革開放以來的農村改革實踐，對黨的十八大以來的深化農村改革實踐缺乏深入的分析，對改革進展和成就的評估不足。第二，2020 年以來我國發展面臨的內外部環境發生了明顯變化，進入新發展階段，需要提出更加符合當前形勢的改革方向和改革重點。為此，本文在回顧黨的十八大以來農村改革主要任務進展、成就和經驗啟示的基礎上，針對進一步深化農村改革面臨的問題和挑戰，提出新發展階段深化農村改革的目標任務、主要思路和重要舉措。

一、黨的十八大以來深化農村改革的主要任務進展

這里主要從農村土地制度、農村集體產權制度、新型農業經營體系、農業支持保護制度、城鄉融合發展體制機制五方面來闡述新時代深化農村改革的主要任務進展。

（一）農村土地制度改革取得重大進展

農村改革的主線是處理好農民和土地的關系，新時代深化農村改革的重中之重是農村土地制度改革。隨著城鎮化、工業化的進程加快，農村勞動力轉移、農村土地被征占等原因導致原有的農村土地制度不能滿足農業農村的發展需要，農民的土地權益難以得到充分保障。在此背景下，農村土地制度改革的總體目標是要充分發揮農村土地要素對促進農業農村可持續發展、農民持續增收的應有作用。

黨的十八大以來，農村土地承包經營制度改革的基本思路是在實現“三權分置”的基礎上，堅持所有權、穩定承包權、放活經營權。具體實施的改革方案和政策措施包括：第一，推動農村土地“三權分置”的法制化。2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確提出實行所有權、承包權、經營權并行。2018 年修訂的《農村土地承包法》將“三權分置”改革成果予以法制化，明晰了農村土地承包權和經營權的主要內容。第二，實施農村承包土地確權登記頒證。為解決農村承包土地長期以來四至不清、位置不明、登記不全等問題，2014 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出“用5 年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作”。各地以歷史承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬，以第二次全國土地調查成果為參考依據，有序開展農村承包土地確權登記頒證工作。2019 年，各地在“回頭看”工作中妥善化解遺留問題，進一步夯實了確權成果。 截至2020年，15 億畝承包地已經確權給2 億多農戶，農村承包土地的確權登記頒證工作基本完成。第三，落實第二輪土地承包期到期后再延長三十年。為進一步完善農村土地承包經營制度，黨的十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019 年中共中央、國務院印發《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，提出要確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”，建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制。 在2020 年全國16 個省份、20 個縣已經開展相關試點的基礎上，今后還將繼續穩妥擴大試點范圍。

圍繞農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的“三項試點”取得明顯進展。 對照《決定》提出的改革任務，2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為“三項試點”工作明確了具體方向。 到2018 年底，33 個試點縣（市、區）已經在按照新辦法實施征地、辦理集體經營性建設用地入市及相關抵押貸款、騰退出零星或閑置宅基地及辦理相關抵押貸款等方面進行廣泛探索。2019 年新修正的《土地管理法》《城市房地產管理法》，已經將以上改革內容法制化。整體來看，農村土地征收制度改革在保障被征地農民權益方面取得了積極成效，農村集體經營性建設用地入市的規則體系基本形成，農村宅基地制度改革也進行了多方面的有益探索。“十四五”時期，全國104 個縣（市、區）和3 個地級市將開展新一輪農村宅基地制度改革試點，探索落實“三權分置”的具體路徑和辦法。

（二）農村集體產權制度改革基本完成階段性任務

黨的十八大以來，國家財政不斷向農村覆蓋傾斜，如何管好用好各類資源資產成為農村集體面臨的新問題。對此，《決定》提出要“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償使用及抵押、擔保、繼承權”。以此為指導，2014 年全國29 個縣（市、區）組織開展改革試點。根據實踐情況，2015 年《方案》提出了明確的改革方向，即“探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式”。2016 年中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確提出用3 年左右的時間基本完成清產核資，5 年左右的時間基本完成改革，拉開了全面推進農村集體產權制度改革的序幕。

2016 年以來，國家先后部署5 批改革試點，基本覆蓋所有涉農縣（市、區）。各地通過全面開展清產核資，摸清了集體家底，有效防止了集體資產被平調、侵占；通過開展成員身份確認、份額量化，將成員和集體資產緊密結合，切實保障了農民的財產權益；通過建立新型農村集體經濟組織，設立成員大會、理事會、監事會等，健全了組織治理機制，規范了組織運行。

（三）新型農業經營體系加快構建

進入新時代以來，農民收入中來自農業的比重逐漸下降，農村基本經營制度“分”的太散、“統”的不夠的問題日益凸顯。“誰來種地”“怎么種地”成為農業發展面臨的關鍵問題，亟須加快構建新型農業經營體系。對此，《方案》明確提出，“構建符合國情和發展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系”。

新時代構建新型農業經營體系既注重培育主體，又強調創新服務。一方面，構建新型農業經營體系的重點之一是發展壯大家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體隊伍，使其成為支持現代農業發展的重要力量。2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》，強調要從財政稅收政策、基礎設施、金融信貸服務等方面建立健全支持新型農業經營主體發展的政策體系。通過實施家庭農場培育計劃，一些小農戶發展成為家庭農場；通過開展專項清理“空殼社”，在406 個縣（市、區）實施質量提升整縣推進試點，農民合作社的規范程度和發展質量明顯提升；通過構建龍頭企業梯隊并發展農業產業化聯合體，農業產業化龍頭企業不斷做大做強。另一方面，立足“大國小農”的基本國情，新時代構建新型農業經營體系更注重發揮各類新型農業經營主體對小農戶的帶動作用，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。一是堅持在發展各類經營主體中完善利益聯結機制，支持各類經營主體通過訂單收購、保底分紅、吸納就業等多種形式帶動小農戶共同發展。二是注重把發展農業社會化服務作為銜接小農戶和現代農業發展的基本途徑和主要機制。各地因地制宜發展市場化、專業化的多種服務模式，通過組織搭建農業社會化服務平臺，推動各類資源要素高效整合，促進服務供需有效對接。

（四）農業支持保護制度進一步健全

針對農業生產面臨的成本抬升和資源環境約束等問題，《方案》重點圍繞加大支持保護力度、提升支持保護效能、完善生產激勵機制等方面進行了部署。 綜合來看，新時代健全完善農業支持保護制度的主要思路是在堅持財政優先投向農業農村的基礎上，充分挖掘金融支持農業農村發展的潛力，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，加快建設農業強國。

具體實施的改革方案和政策措施主要包括：第一，持續加大財政支農力度。各級財政優先支持農業農村領域，在投入領域上，加大對高標準農田、農業防災減災、生態綠色農業、國家現代農業產業園和產業強鎮創建等方面的投入力度；在投入方式上，鼓勵支持地方政府發行債券專門用于符合條件的鄉村公益項目。到2020 年，全國已經建成8 億畝高標準農田；中央財政累計安排92 億元，支持創建了151 個國家現代農業產業園，帶動各地創建了各級、各類產業園共3 189個，夯實了國家糧食安全基礎，加快了農業轉型升級和綠色發展。第二，建立健全市場經濟條件下的農產品價格形成機制。黨的十八大以來，適應不同階段的發展要求，小麥、稻谷的最低收購價格穩步調整。2016 年，按照“市場定價、價補分離”的原則，“市場化收購+補貼”的新機制取代了原有的玉米臨時收儲政策。第三，構建新型農業補貼政策體系。2016 年，“三項補貼”改革在全國推開，良種補貼、種糧直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古于2016 年實行玉米生產者補貼政策，分別于2017 年、2018 年實行大豆生產者補貼政策和稻谷生產者補貼政策，構建新型農業補貼政策體系取得了一定成效。第四，加強金融對農業發展的支持力度。黨的十八大以來，財政金融協同支持農業發展取得明顯成效。一方面，支持農業信貸擔保業務向縣域延伸。2018—2020 年，中央財政安排普惠金融專項資金265億元，撬動全國農業信貸擔保規模共3 710 億元，為解決農業發展融資難的問題提供了解決方案。另一方面，為滿足日益增長的農業風險保障需求，我國逐步擴大農業保險范圍和種類，提升保障能力。小麥、稻谷、玉米的保險試點穩步擴大到500 個產糧大縣，完全成本和收入保險試點也已于2020 年底在內蒙古等6 個省份24 個產糧大縣啟動。到2020 年底，中央財政險種已達到16 個，基本覆蓋我國主要糧食作物等大宗農產品。

（五）城鄉融合發展體制機制持續完善

針對城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題，黨的十九大報告提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。新時代的城鄉關系政策從“推動城鄉發展一體化”轉向“城鄉融合發展”，更加強調城鄉之間融合互動和共享發展。2019 年，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確提出到2022 年要初步建立城鄉融合發展體制機制。

新時代建立健全城鄉融合發展體制機制的重要改革方案和政策措施主要包括：第一，深化戶籍制度改革。2014 年國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業與非農業戶口性質區分并統一登記為居民戶口。戶口遷移政策普遍放開放寬，除少數大城市、省會城市外，東部地區進一步放寬了落戶條件，中西部地區基本實現了城鎮落戶零門檻。居住證制度實現全覆蓋，與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務供給機制不斷健全。第二，健全完善實現城鄉基本公共服務均等化的體制機制。2014 年，新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度；2016 年，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險整合成為城鄉居民基本醫療保險。2021 年《國家基本公共服務標準（2021 年版）》發布，為高質量推進城鄉基本公共服務均等化提供了具體依據和行動指南。

綜合來看，對照《方案》提出的改革任務，各地區、各部門多措并舉落實頂層設計，新時代的農村土地制度改革取得重大進展，農村集體產權制度改革基本完成階段性任務，新型農業經營體系加快構建，農業支持保護制度進一步健全，城鄉融合發展體制機制持續完善。到2021 年，多項改革任務已經基本完成或取得明顯進展，為進一步深化農村改革奠定了堅實基礎。

二、黨的十八大以來深化農村改革的成就和經驗啟示

黨的十八大以來，中央明確的每項農村改革任務都基本形成了一套制度框架和政策體系，這既成為促進“三農”發展的動力源泉，又為繼續深化農村改革積累了諸多經驗和有益啟示。

（一）黨的十八大以來深化農村改革的主要成就

黨的十八大以來，深化農村改革取得的主要成就可以歸納為農民生活水平、農村集體經濟、農業生產能力和城鄉融合發展四個方面。

1.農民收入實現翻一番，生活水平明顯提高

全面深化農村改革帶動全國農村居民人均可支配收入2012—2021 年實現“十連增”。2021年，全國農村居民人均可支配收入達18 931 元，是2012 年的2.3 倍。扣除物價水平變動因素的影響，2012—2021 年全國農村居民人均可支配收入的增速（年均增速為7.7%）連續10 年快于同期城鎮居民的收入增速（年均增速為6.1%）和人均GDP 增速（年均增速為6.2%）。

農村居民的人均消費支出持續增長，農民實際生活水平明顯提高。2021 年，全國農村居民的人均消費支出達15 916 元，是2012 年的2.4倍。扣除物價水平變動因素的影響，2012—2021年全國農村居民人均消費支出的年均增長率為8.3%，高于同期城鎮居民人均消費支出4.8%的年均增速，也高于同期農村居民人均可支配收入7.7%的年均增速。

2.農村集體經濟組織的經營收益持續增長，集體經濟煥發新活力

新時代農村集體產權制度改革重視明晰權屬、完善權能，理順了農村集體經濟組織和其他基層組織的關系，激發了農村集體經濟的內生發展動力。自2016 年農村集體產權制度改革全面推開以來，全國農村集體經濟組織的經營收益持續增長（見圖1，下頁）。 2020 年，全國農村集體經濟組織的平均收益達到39.6 萬元，是2016年的1.5 倍，是2012 年的2.1 倍。從不同經營收益的村的占比情況來看，2020 年有54.4%的農村集體經濟組織的經營收益在5 萬元以上，比2016 年提高了29.3 個百分點，比2012 年提高了32.9 個百分點；有33.1 個百分點的農村集體經濟組織的經營收益在10 萬元以上，比2016 年提高了18.2 個百分點，比2012 年提高了20.4 個百分點。持續發展壯大的農村集體經濟，將在促進農民農村共同富裕中發揮更重要的作用。

圖1 2012—2020 年農村集體經濟組織的收益變化

3.小農戶和各類新型農業經營主體協同協作，新型農業經營體系基本形成

農地流轉規模明顯擴大，流向各類新型農業經營主體的比例提高。截至2020 年底，全國農村承包土地的經營權流轉面積達到5.3 億畝，是2012 年的1.9 倍；流轉面積占承包土地面積的34.1%，比2012 年提高了12.8 個百分點。從流轉的方向來看，農地經營權流向各類新型農業經營主體的比例逐年提高。2012 年，64.7%流向農戶，35.3%流向農民合作社、企業等新型農業經營主體；2020 年，農村承包土地經營權流向農戶的比例下降至46.7%，流向各類新型農業經營主體的比例提高至53.2%，農地經營權流轉市場建設取得了一定成效。

4.保障國家糧食安全的基礎夯實，其他重要農產品的供給能力明顯增強

通過健全完善新型農業經營體系和農業支持保護制度，新時代我國糧食等重要農產品的供給能力明顯增強。2012—2021 年，全國糧食總產量連續10 年保持在6 億噸以上，連續7 年保持在6.5 億噸以上。2021 年全國糧食總產量達6.8 億噸，比2012 年增長了11.5%。 2021 年全國油料產量達到3 613 萬噸，比2012 年增長了10.0%；糖料作物的總產量維持在較高水平上。肉類產量明顯恢復，2021 年達到8 887 萬噸，比2020 年增長了14.7%，比2012 年增長了4.9%。2021 年牛奶、禽蛋產量分別達到3 683 萬噸、3 409萬噸，比2012 年分別增長了16.0%、18.2%。

5.城鄉發展差距持續縮小，城鄉居民的生活水平差距持續縮小

從城鄉之間基礎設施的發展差距來看，2020 年全國農村的供水普及率已經達到83.37%，比2012 年提高了25.6 個百分點，與城市、縣城供水普及率的差距明顯縮小。2020 年農村污水處理率達21.7%，比2015 年提高了10.2個百分點。2020年全國農村的燃氣普及率已經達到35.1%，比2013 年提高了15.3 個百分點。城鄉居民的收入差距從2012 年的2.88 倍持續縮小至2021 年的2.50 倍，城鄉居民的消費差距從2012年的2.56 倍下降至2021 年的1.90 倍，城鄉居民的生活水平差距持續縮小。

（二）黨的十八大以來深化農村改革的主要經驗

第一，將鞏固農業基礎地位作為改革的前提條件。農業是國民經濟發展的基本盤，是應對各類風險挑戰的基礎支撐。特別是對于我國這樣一個人口大國、農業大國而言，深化農村改革更要堅持和鞏固好農業基礎地位，這是協調處理好改革發展穩定關系的現實要求。從新時代深化農村改革的內容來看，農村土地制度改革、健全完善新型農業經營體系和農業支持保護制度都指向了夯實農業生產基礎。事實證明，新時代深化農村改革增強了我國糧食等重要農產品的供給保障能力，為深化其他領域改革創造了穩定的經濟社會條件。

第二，將保障農民權益作為改革的重要內容。以農民根本利益作為出發點和落腳點是推進農村改革的一貫做法，也是新時代深化農村改革取得重大成就的核心關鍵。農村改革源于農民的生產生活訴求，改革的最終目的是要保障和發展農民的各項權益。從新時代深化農村改革的頂層設計和改革實踐來看，農村土地制度改革、農村集體產權制度改革、建立健全城鄉融合發展體制機制，都是為了更好地實現好、維護好和發展好廣大農民的根本利益。要堅持以農民根本利益為改革的出發點和落腳點，在改革實踐中充分尊重和保障農民權益。進一步深化農村改革，既要注重激發農民的基層探索活力，又要切實保障并尊重農民的合法經濟利益和民主權利。

第三，將更好發揮政府和市場作用作為改革的關鍵舉措。新時代深化農村改革取得重要進展和成就的基本經驗之一，是協調處理好政府和市場的關系，充分發揮有為政府和有效市場的作用。其一，政府更加注重用制度建設和方向引導的方式支持農業農村發展。除必要的公共財政投向基礎設施和公共服務之外，政府通過深化“放管服”改革，引導和撬動各類社會資本投向農業農村。其二，對于市場配置資源更有優勢的領域，新時代深化農村改革更加注重發揮市場在資源配置中的作用，如建立健全市場經濟條件下的糧食等農產品價格形成機制，充分發揮信貸和保險等金融服務在農業生產中的支持作用等。其三，針對農村各類要素市場，新時代深化農村改革以農村土地制度、農村集體產權制度為重要內容，這是發揮市場作用的基礎條件。 事實證明，通過發揮政府和市場的作用，新時代深化農村改革兼顧了公平和效率兩個方面，促進了“三農”持續健康發展。

第四，將“基層探索—充分試點—頂層設計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。我國農村改革的頂層設計來源于基層探索，并在進行充分試點試驗的基礎上總結而成。但我國農村地域遼闊，區域之間經濟和社會發展水平各有不同，同一區域內也有差異，這就要求各地因地制宜細化農村改革的實施方案。結合當地實際情況，各地在嚴格落實農村改革頂層設計中因地制宜推進改革工作，為進一步深化農村改革積累了經驗。事實證明，新時代深化農村改革遵循了“基層探索—充分試點—頂層設計—因地制宜”的改革方式，漸進式改革確保了改革工作的順利開展，是充分發揮農村改革促進“三農”發展的有效路徑。

三、新發展階段進一步深化農村改革面臨的挑戰及目標任務

到2021 年，《方案》提出的多項改革任務已經基本完成或取得明顯進展，2022 年中央“一號文件”提出要“制定新階段深化農村改革實施方案”。進一步深化農村改革，既要明確改革面臨的主要問題和挑戰，又要明確改革的目標任務，服務好國家重大戰略布局，滿足好“三農”發展的迫切需要。

（一）新發展階段進一步深化農村改革面臨的挑戰

第一，避免在深化農村改革中出現耕地利用“非農化”“非糧化”傾向。在過去十年深化農村土地制度改革和健全完善新型農業經營體系、農業支持保護制度的實踐中，一些地區出現耕地利用上的“非農化”“非糧化”勢頭。從農地經營權流轉的用途來看，流轉用于種糧的面積占比從2013 年的56.8%一度下降至2019 年的53.2%。全國糧食作物的播種面積在2017 年出現了自2004 年以來的首次下降，2017—2019 年呈現“三連降”，2019 年比2016 年減少了2.7%。2020 年國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化” 穩定糧食生產的意見》，并采取有效辦法，耕地利用“非糧化”的勢頭得以扭轉。盡管我國的糧食生產連年豐收，但當前世界正處于百年未有之大變局，國際環境仍有較多不穩定因素，因而還需要將糧食自給率維持在較高水平上。此外，盡管全社會的食物消費結構正在轉型升級，特別是對于肉蛋奶類食品的消費需求持續增長，但糧食產業位于畜牧產業的上游，糧食產量能否有保障事關食物消費結構能否順利轉型升級。

第二，農村要素市場的發展速度較慢，發展程度較低。與農產品市場的改革進度相比，農村要素市場的改革進度相對較慢。在農村承包土地經營權流轉上，“十三五”期間全國農地流轉面積占家庭承包耕地面積的比重在35%左右的區間上波動，繼續擴大農地流轉規模的壓力較大。在農村金融市場上，農村土地經營權抵押貸款在具體執行實施過程中還存在不少難點，各類金融服務在向農村延伸覆蓋中還存在比較收益不高、積極性不強等問題，農村金融服務供給和實現普惠金融的發展目標之間還有差距。從城鄉居民財產凈收入的對比來看，2020 年農村居民的財產凈收入為419 元，占其可支配收入的2.5%；而城鎮居民的財產凈收入為4 627 元，占其可支配收入的10.6%。農村產權制度體系還有待健全完善，農村要素市場建設還有較大提升空間，農民通過要素市場提高財產凈收入還有較大的潛力。農村要素市場發展不充分，除不利于農民持續增收外，還會影響農村改革的整體成效，不利于健全完善新型農業經營體系和農業支持保護制度。

第三，城鄉融合發展水平還有較大提升空間。黨的十八大以來，城鄉融合發展取得重要成就，但在城鄉公共資源均衡配置、生產要素平等交換、城鄉權利雙邊開放等方面還面臨不少現實難題和制度困境，如何進行城鄉融合發展體制機制的創新是今后深化農村改革的重要內容。2021 年，全國戶籍人口城鎮化率達到46.7%，雖然比2012 年提高了11.4 個百分點，但水平仍相對較低。從兩類城鎮化率的差距來看，2021 年全國戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低了18.0 個百分點，這比2012 年擴大了0.8 個百分點。與城鎮相比，農村的基礎設施和公共服務等公益事業還有不少短板和不足。立足大量農業轉移人口亦工亦農、亦城亦鄉的客觀實際，健全完善農村土地制度和農村集體產權制度，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，仍是進一步深化農村改革的重點和難點。

（二）新發展階段進一步深化農村改革的目標任務

第一，糧食綜合生產能力持續鞏固，其他重要農產品的供應保障能力穩步提升。有研究表明，到2035 年，我國玉米、大豆的總需求將比2019 年增長25.1%、15.9%，分別是2021 年全國玉米、大豆總產量的1.22 倍、7.52 倍；豬肉、牛肉、羊肉的總需求將比2019 年增長43.6%、56.4%、28.8%，分別是2021 年全國豬肉、牛肉、羊肉總產量的1.23 倍、1.88 倍和1.32 倍。進入新發展階段，新冠肺炎疫情仍在全球范圍內持續，國際沖突時有發生，從進口端保障國家糧食安全和重要農產品供給的難度加大。對此，進一步深化農村改革的首要目標是要挖掘各項農業投入要素的潛力，在平衡好農業綠色生態發展的同時，保障好國家糧食安全和重要農產品供給。

第二，農民收入實現持續增長，全體人民共同富裕取得明顯進展。在脫貧攻堅取得全面勝利、全面建成小康社會的基礎上，促進全體人民共同富裕是新發展階段的接續奮斗目標，其中的重點群體在農民。繼續深化農村改革，要健全完善促進農民持續增收的長效機制，強化各類新型農業經營主體、鄉村富民產業主體與農民的利益聯結機制，拓寬農民的增收渠道。針對農民財產性收入不高的短板，還應在進一步深化農村改革中建立健全提高農民財產性收入的體制機制，通過發展壯大農村的要素市場來挖掘農民財產性收入的增長潛力。對標全體人民共同富裕取得更為明顯實質性進展的發展目標，進城農民工是擴大中等收入群體的重點人群，因而要深化戶籍制度和相關配套制度改革，確保農民工能夠在城鎮穩定就業和生活。

第三，推動城鄉融合發展在體制機制、政策體系和融合發展水平上取得新進展。黨的十九大報告將建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系作為實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的重點內容。進入新發展階段，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的目標任務是要破除城鄉二元經濟和社會結構。具體而言，是要在人口方面基本建立城鄉有序流動的遷移制度，在土地方面建設形成城鄉統一的建設用地市場，在資金方面建成城鄉普惠金融服務體系。推動城鄉融合發展水平取得明顯提升，主要的目標任務是基本實現城鄉基本公共服務均等化，持續縮小城鄉之間產業體系、基礎設施等方面的發展差距，持續縮小城鄉居民之間生活水平的差距。

四、新發展階段進一步深化農村改革的主要思路和重要舉措

黨的十八大以來，深化農村改革取得了重要成就，重點領域基本搭建起了相對完善的制度和政策體系，為下一階段深化農村改革奠定了堅實基礎。針對進一步深化農村改革面臨的問題和挑戰，對標以上目標任務，還需明確提出新發展階段深化農村改革的主要思路和重要舉措。

（一）新發展階段進一步深化農村改革的主要思路

第一，將進一步解放和發展生產力作為新發展階段深化農村改革的核心目標。新發展階段仍屬于社會主義初級階段，進一步解放和發展生產力仍是改革的重要目標。對標到2035 年鄉村振興取得決定性進展、農業農村現代化基本實現，到2050 年鄉村全面振興的遠景目標要求，進一步深化農村改革要充分挖掘各類要素的發展潛力，以繼續解放和發展生產力作為改革的核心目標，這是立足新發展階段深化農村改革的歷史任務和客觀要求。

第二，將創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念作為改革完善農村各類生產關系的理論指導。立足新發展階段的歷史方位，進一步深化農村各類生產關系的改革要以新發展理念為系統理論指導。從創新發展的角度來看，既要關注技術進步和科技創新給“三農”帶來的發展動力，又要充分發揮農村生產關系改革對生產力帶來的促進作用。從協調發展的角度來看，既要關注“三農”領域中的經濟發展，又要注重政治、文化、社會、生態等其他體制機制的改革完善。從綠色發展的角度來看，進一步深化農村改革需要建立健全能夠促進農業綠色發展、農村環境宜居宜業、農民生活方式環保低碳的體制機制。開放發展的理念要求參考借鑒國外一些好的相關制度和政策。共享發展的理念要求繼續實現好、保障好、發展好農民的各項基本權益，將促進農民農村共同富裕、扎實推動全體人民共同富裕作為重要目標，健全完善農村產權制度體系、分配制度體系等。

第三，將建立健全城鄉融合發展的體制機制作為構建新發展格局的重要內容。立足新發展階段，貫徹落實新發展理念，需要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。對標構建國內大循環的發展要求，城鄉發展不平衡不充分的問題依然突出。城鄉融合發展格局的質量，影響著國內大循環的順暢程度，影響著新發展格局的成色。進一步健全完善城鄉融合發展的體制機制和政策體系，應當從建設全國統一大市場、構建新發展格局的高度予以把握和推進。

（二）新發展階段進一步深化農村改革的重要舉措

對標新發展階段進一步深化農村改革的目標任務，結合2021 年和2022 年中央“一號文件”、“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要、《“十四五”推進農業農村現代化規劃》中對深化農村改革的部署安排，新發展階段進一步深化農村改革的重點任務可以概括為四個方面（見圖2）。

圖2 新發展階段進一步深化農村改革的重要舉措

1.持續深化農村土地制度改革

進入新發展階段，進一步深化農村改革要繼續把握好農民和土地關系這一主線。第一，農地“三權分置”改革的重點是豐富其有效實現形式。在尊重農民和各類市場主體農地經營權流轉意愿的基礎上，既要健全流轉管理服務制度，完善其在抵押、入股等方面的權利，又要建立健全工商企業等社會資本進行農地流轉的審查審核和風險防范制度，不斷提高農地流轉的規范程度。第二，圍繞農村宅基地制度的改革應當堅持審慎穩妥原則。其重點任務是規范開展房地一體的宅基地確權登記頒證并加強成果共享應用，完善相關統計調查制度并建立全國統一的數據庫和信息平臺。 在此基礎上，還應審慎穩妥探索農村宅基地“三權分置”的有效實現形式。第三，穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市。在當前農村集體經營性建設用地入市的渠道已經基本暢通的基礎上，今后改革的重點是要加強規范化管理。具體而言，一是要明確入市范圍、主體和權能，嚴格管控入市用途；二是要健全農村集體經濟組織的增值收益分配制度，讓組織成員能夠公平共享集體經營收益增長的成果。

2.持續深化農村集體產權制度改革

構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代農村產權制度是推動農村資源有效配置的基本前提，是持續深化農村集體產權制度改革的重要目標。進一步深化農村集體產權制度改革，既要重視產權保護，又要重視要素流轉，推動城鄉資源要素雙向互動。

第一，完善集體資產份額的權能。中央明確賦予農民對集體資產份額的占有、收益、有償退出等六項權能。當前，占有、收益權已基本實現，抵押、擔保、繼承權也在部分試點地區開展有益探索，但有償退出權能囿于集體資產的保障屬性和農民集體的社區屬性而難以突破。未來城鄉人口流動更加頻繁，應逐步探索有償退出權的實現形式，全面保障農民的財產權益。第二，加強對集體資產的監督管理。全國絕大多數村、組已建立相應層級的新型農村集體經濟組織，但一些地區對農村集體資產的監督管理還有不足，這不僅會損害集體及其成員的財產權益，而且會阻礙集體經濟發展壯大。因此，應建立健全集體資產外部監管制度和村級債務風險防范機制，規范集體資產的使用。 第三，加快推進農村產權的流轉交易市場建設和發展， 為集體資產的價值提升和規范流轉提供平臺。

3.持續健全完善農業支持保護制度

對標保障國家糧食安全和重要農產品供給的目標任務，新發展階段健全完善農業支持保護制度要在政策體系上實現全方位多層級、在內容上體現綠色發展理念等新要求、在效果上做到精準高效。

第一，進一步健全完善財政支農體制機制。在總量上，要繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，加大中央財政轉移支付的支持力度。在方式上，要堅持完善涉農資金統籌整合長效機制。在內容上，針對農業領域中公益性較強、外部性較強的領域，加大投入規模并構建高質量發展導向、綠色發展導向的農業支持保護政策體系。例如，通過制定相關補貼政策等方式，引導農業生產主體減少化肥農藥的使用、增加有機肥的使用，促進糞肥秸稈的循環利用等，探索農業生態價值的實現機制。第二，在金融支持農業發展的體制機制上，新發展階段應健全完善財政金融協同支農的體制機制。針對小農戶、各類新型農業經營主體融資難等問題，應繼續建設農戶信用信息數據庫，建設新型農業經營主體信用體系。針對農業生產面臨的自然風險和市場風險，應按照提標擴面等要求，穩妥有序推進農產品收入保險、價格保險，健全農業再保險制度。探索財政資金撬動金融資金支持農業發展的有效實現形式，支持各地發展壯大農業信貸擔保公司，實施對優勢特色農業保險的獎補政策。

4.持續健全完善城鄉融合發展體制機制

進一步深化農村改革，在制度安排和政策設計上把城鎮和鄉村放到平等的位置上，特別是要暢通各類資源要素向農村流動的渠道和路徑，為鄉村振興提供持續動能。

第一，健全完善促進城鄉人口雙向流動的制度和政策體系。一方面，在戶籍制度改革取得明顯進展的基礎上，重點健全農業轉移人口市民化的配套政策體系，在住房、子女教育、醫療、養老等方面做好保障銜接，促進農業轉移人口的高質量市民化。另一方面，針對當前鄉村人才隊伍總量不足、結構失衡等問題，要重點暢通城市各類人才到鄉村服務的渠道和路徑，加快推進鄉村人才隊伍建設。“十四五”時期要實施好鄉村招才引智行動，建立城市人才定期服務鄉村制度。第二，以縣域為中心，推動實現城鄉基本公共服務均等化。 縣域是聯結城鄉的重要樞紐和關鍵環節，最有條件率先打破城鄉二元結構。以縣域為中心創新城鄉基本公共服務均等化的實現機制，應以縣為單位統籌考慮本區域服務需求、人口分布、基本條件等因素，賦予縣級更多整合使用資源的自主權，做好縣鄉村基本公共服務一體化試點工作，逐步推進城鄉基本公共服務均等化。第三，打造以縣域為中心的產業發展格局。 加強縣域內產業發展規劃，打造縣鄉村三點一線產業布局。 在發展壯大縣鄉村三級產業體系的同時，健全完善各級、各類產業鏈主體和農民的利益聯結機制，讓農民在城鄉產業融合發展中實現收入增長和生活改善。

五、新發展階段進一步深化農村改革的政策建議

黨的十八大以來，農村土地制度改革取得重大進展，農村集體產權制度改革完成階段性任務，新型農業經營體系加快構建，農業支持保護制度進一步健全，城鄉融合發展體制機制持續完善。黨的十八大以來我國深化農村改革的基本經驗可以概括為：將鞏固農業基礎地位作為改革的前提條件，將保障農民權益作為改革的重要內容，將更好發揮政府和市場作用作為改革的關鍵舉措，將“基層探索—充分試點—頂層設計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。在新發展階段持續深化農村土地制度改革和農村集體產權制度改革、繼續健全完善農業支持保護制度和城鄉融合發展體制機制的基礎上，還要做好如下方面的工作：

第一，強化農村改革工作的系統集成性。農村改革的各項任務由不同部門或機構承擔，每項改革任務單兵突進的情況明顯。進入新發展階段，深化農村改革涉及的任務更多、范圍更多。對此，應在頂層設計中強化各項改革工作的系統集成性，更大程度上實現改革工作的疊加效應；還應在改革實踐中堅持聯席會議等工作機制，健全完善多部門協同推進的工作辦法，高效推進深化農村改革的重點任務。

第二，建立健全深化農村改革的約束和激勵機制。進一步深化農村改革，應當針對不同的改革內容，建立健全相應的約束或激勵機制。對于與農民利益直接相關或設定了具體時間要求的改革任務，應制定相關約束機制，督促任務逐級分解下達，自上而下全面推動。對沒有明確時點節點或牽涉面比較廣的改革任務，可以通過建立健全激勵機制，激發地方積極探索的主動性，自下而上逐步推進。

第三，充分發揮農村改革試驗區的探索創新作用。進入新時代以來，農村改革試驗區在一系列重點領域和關鍵環節上堅持創新，為全面深化農村改革的試點試驗和頂層設計提供了重要支撐。繼續發揮農村改革試驗區的探索創新作用，“十四五”時期要實施好農村改革試驗區建設行動、農村改革試點成果轉化行動，激發農村基層改革創新的積極性，暢通基層探索轉換為試點試驗和頂層設計的實現路徑，為新發展階段進一步深化農村改革提供有益探索和有效思路。

第四，不斷豐富農村文化、社會、生態等領域的改革內容。在全面建成小康社會的基礎上，農民對生產生活的新需求包含了個人和社會價值實現、良好生態環境等內容。新發展階段進一步深化農村改革，應注重在“五位一體”總體布局下落實好協調發展的理念，更加重視在涉及農民個人綜合素質提升和社會價值實現、農業農村生態環境改善等方面的體制機制上豐富改革內容。