中國平臺經濟反壟斷：進展與展望

李三希 張明圣 陳 煜

作為中國經濟發展的重要動能之一，平臺經濟保持著快速發展的勢頭。2015—2020 年，國內超10 億美元的數字平臺以年均35.4%的復合增長率增加，其中2020 年同比增長率高達56.3%。與此同時，中國平臺經濟呈現頭部平臺規模龐大、行業集中度高的特點。截至2020 年底，中國前五名數字平臺市場價值已經增加至20 031 億美元；在即時通信、游戲直播、網上外賣、電商直播等大部分行業中，CR4（行業前四名份額集中度）都超過了90%。

平臺經濟獨特的競爭方式，挑戰了傳統市場的運行秩序。學者們對平臺經濟競爭與壟斷問題進行了探討，為平臺經濟反壟斷實踐提供了理論支持。反壟斷機構一方面逐步推進平臺經濟領域的立法進程，另一方面切實推動對大型平臺的反壟斷調查，通過一系列典型案件釋放加強平臺經濟反壟斷的信號。 本文通過梳理平臺經濟反壟斷領域的理論研究、中國的立法實踐與執法實踐的進展，發現當前潛在的問題和挑戰，并提出若干政策建議，以期促進平臺經濟規范有序發展。

一、平臺經濟反壟斷的理論研究進展

2019 年以來，全球主要經濟體加速了針對大型數字平臺反壟斷的改革步伐，學術界也加快了對平臺經濟反壟斷的理論探索，相關理論研究主要關注四類典型話題：一是界定平臺經濟相關市場；二是衡量平臺企業市場支配地位；三是分析平臺企業濫用市場支配地位的具體行為；四是探索平臺經濟反壟斷的整體架構。對平臺經濟反壟斷理論的持續更新總結，能夠更好地理解以往平臺經濟的反壟斷模式是如何發展演變的，以及未來的反壟斷應當聚焦在哪些重點領域。

（一）界定平臺經濟相關市場

界定相關市場是反壟斷調查的首要步驟，其目的是明確經營者在特定市場中面臨的競爭約束，從而對經營者的市場力量進行合理評估。由于動態競爭是數字經濟時代競爭的主要特點，因而在界定平臺相關市場時，需要在一個相對長的時間內考察市場反應和變化。有學者提出，針對平臺經濟領域的相關市場認定需要綜合使用SSNIP（假定壟斷者測試）和SSNDQ（基于服務質量的假定壟斷者測試）等分析方法，并重視相關地理市場和相關時間市場的認定。也有學者提出，SSNIP 檢驗等市場界定方法不夠準確，需要依據平臺的具體性質靈活調整。 以視頻平臺為例，SSNIP 測試法中的價格結構不適用于分析免費產品，因而需要將一邊市場的產品價格提升替代為廣告時長的增加，從而構建能夠刻畫免費產品的SSNDQ 模型。但也有研究認為，SSNDQ 檢驗面臨數據指標限制的問題，依據平臺盈利模式或交易型的市場界定方法存在明顯的武斷性，因而平臺經濟的相關市場界定應當重點審查競爭約束。

（二）衡量平臺企業的市場支配地位

與傳統經濟領域不同，平臺經濟領域的高集中度并不一定意味著頭部平臺具有高市場勢力或必然形成壟斷行為。一方面，平臺同時具有企業和市場的二重性質。其中，平臺的市場性質意味著只有當大量的用戶集中在同一個平臺上時，才會有助于資源的自由流動，從而提高資源配置的效率，因此，平臺經濟領域的高集中度是正常情況。另一方面，平臺經濟的多歸屬、跨界競爭以及技術迅速迭代等特征也意味著平臺占有高市場份額并不是壟斷的充分條件。因此，在衡量市場支配地位方面，市場份額、HHI 指數、成本加成狀況等傳統方法難以適用于平臺經濟領域的反壟斷，亟須構建符合平臺經濟運行規律的衡量指標。

現有關于平臺企業市場支配地位衡量指標的研究主要分為兩條思路：一是對傳統指標進行相應調整。例如，有學者認為，平臺具有的網絡效應、數據及用戶轉換成本、消費者偏見和流量傳導行為會提高平臺經濟領域的市場進入壁壘，因而對于平臺市場支配地位的考察要注重強化市場進入壁壘而非過度關注市場份額。 二是創建全新的指標體系。有學者提出，數字經濟形成了“平臺—數據—算法”的三維結構，以平臺為主體、數據為核心、算法為行為衍生出的平臺力量在價格之外影響了交易行為，因而需要將數據控制能力納入市場地位認定。也有學者提出，需要重新厘清技術在市場競爭中的作用，明確技術產生市場力量的路徑，并進一步審視技術力量在認定市場支配地位中的重要作用。此外，注意力和信息侵害、網絡效應、鎖定效應、市場創新、數據掌握和處理能力也應該被納入認定市場支配地位時的考量要素。

（三）分析平臺企業濫用市場支配地位的具體行為

平臺濫用市場支配地位的具體行為也受到了學者們的關注，包括市場排斥戰略和掠奪性定價、獨家交易、平臺最惠國待遇以及捆綁銷售等。即使平臺被認定具有市場支配地位，判斷其是否構成濫用市場支配地位時，也要對該行為的積極影響和消極影響進行綜合評判。

1.“二選一”

在多種濫用市場支配地位的具體行為中，“二選一”最受關注。“二選一”是平臺企業獨家交易的一種形式，平臺要求被限制方只能與自己合作或者不與特定的競爭對手合作，以此鞏固自身競爭優勢。“二選一”行為不僅會對平臺的競爭對手以及被限制方造成利益損失，而且可能損害消費者利益、阻礙技術創新。平臺之所以進行“二選一”，一個重要驅動力是爭奪流量。隨著互聯網的普及，平臺越來越難開發新的用戶和獲得新的流量，必然轉向瓜分現有的市場，即從“增量競爭”變為“存量競爭”。因此，對“二選一”的反壟斷調查既要關注競爭損害，又要重視分析市場結構、辨析正當理由。

2.大數據殺熟

平臺收集的大量個人信息賦予平臺實現歧視性定價、誤導欺詐消費者的能力，可能構成平臺對自身市場支配地位的“剝削性濫用”，而“大數據殺熟”可以被看作平臺主動利用數字技術手段刻畫消費者畫像實現的多種價格歧視的結合體。大數據殺熟不僅會影響消費者權益、弱化企業質量投入動機，而且使得數據產權存在爭議，增加了管理難度和信息泄露風險。此外，如果平臺能夠將流量優勢和數據集中優勢結合起來，并進一步在多個新領域獲得新一輪的市場支配地位，就會實現雙輪壟斷，這將加大反壟斷監管的復雜度。

3.違法實施經營者集中

對平臺違法實施經營者集中的審查主要面臨三種困境：一是當前的經營者集中的申報門檻是企業的營業額，無法對部分營業額并不大的頭部平臺起到限制作用；二是傳統的競爭效果評估不適用于動態性的平臺競爭；三是對大型在位企業收購小型初創企業的監管過于寬松，以致發生大量的“殺手并購”現象。在這三種困境中，殺手并購尚未在執法實踐中得到體現，也是當前理論亟須突破的重點。殺手并購一般存在兩種形式：一是一家大型企業收購一家規模較小、但具有快速增長的用戶群和巨大增長潛力的創新型初創企業，以防止初創企業形成威脅；二是平臺企業并購初創企業后，將其市場份額迅速做大，從而使該行業的中小型初創企業消亡。殺手并購往往會嚴重危害創新和市場競爭。 然而，殺手并購的對象規模較小、相關市場界定較難，造成了理論分析上的困難。

4.算法共謀

在壟斷協議方面，目前受到普遍關注的問題是平臺的“算法共謀”。算法共謀有兩種主要表現形式：第一，協議雙方在沒有關于價格的協商的情況下，由算法根據市場數據對價格進行調整，實現“預測代理型共謀”；第二，各經營者單方采用各自算法預設目標，經由算法自動運行，形成“自主學習型算法共謀”。對算法共謀的反壟斷審查不同于傳統的壟斷協議。首先，平臺各參與方信息交流更快且隱蔽；其次，具有競爭關系的平臺可能使用數據和算法實現協調一致等手段達成橫向壟斷協議；最后，對于平臺與交易人達成的排他性協議以及平臺之間軸輻協議的判定還存在爭議。

（四）構建平臺經濟反壟斷的整體架構

平臺經濟領域反壟斷的具體分析不同于傳統市場，平臺經濟領域反壟斷的體系亟待調整重構。在大的監管原則上，有學者建議，平臺的反壟斷監管應突出規范與發展并重、行為監管和功能監管相統一、私人監管和公共監管相協調的原則，根據平臺的歷史發展階段適時調整監管的力度和方式。

另有大量文獻就如何改進平臺經濟領域反壟斷的框架給出了建議。一些觀點認為，數字經濟具有“平臺—數據—算法”的三維競爭結構，不再適用傳統的價格中心型分析框架，需要構建三元融合的分析框架。基于三維競爭結構重構反壟斷制度的具體措施包括：構建市場支配地位和相對優勢地位雙層規制體系，重構相關市場分析框架，成文化并升級再造必要設施原則，規制數據流量壟斷，重視市場支配地位理論，重構反壟斷法監管和執法范式等。也有學者指出，傳統反壟斷的干預在平臺獲得損害競爭的市場地位之后才會生效，這會降低反壟斷法的法律效力，因而亟須設置“安全港”規范，完善事前、事中、事后監管制度。

二、中國平臺經濟反壟斷的實踐進展

在涉及平臺經濟新特征的反壟斷立法與執法中，中國和其他國家都處于探索階段。對于這些“盲區”的探索，不僅會推動數字平臺反壟斷理論研究，而且將深刻改變數字平臺反壟斷的執法思路。

（一）立法實踐：根據平臺競爭特點逐步完善法律法規體系

《中華人民共和國反壟斷法》自2008 年開始實施，在近幾年迎來了破解數字經濟領域反壟斷監管難題的高峰，有關數字市場的法律法規不斷涌現，主要立法實踐如表1（下頁）所示。具體而言，中國在平臺經濟領域的反壟斷立法實踐有兩大突出特征。

表1 平臺經濟反壟斷立法實踐

①三部規章是指《禁止壟斷協議暫行規定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》。

1.傳統反壟斷條款中逐步納入平臺經濟新特征

傳統反壟斷條款在未來仍然是規制平臺經濟反壟斷的重要依據。如何將平臺經濟壟斷的新問題融入傳統反壟斷規制的方法，是當前立法實踐的重點任務。在已經取得的立法進展中，最突出的是關于經營者集中的兩點新突破：第一，將涉及協議控制（Variable Interest Entity，VIE）架構的經營者納入反壟斷審查范圍。對互聯網平臺來說，VIE 架構既可以滿足國內互聯網經濟的準入要求，又可以實現海外融資便利。因此，VIE 架構成為外國投資者進入中國限制外商投資領域的主要途徑，也是境內互聯網企業赴境外上市的常規架構。《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》第十八條明確指出，VIE 架構“屬于經營者集中反壟斷審查范圍”，這一舉措將改變部分互聯網平臺通過VIE 架構逃避申報義務的做法。第二，明確了經營者集中未達申報標準交易的調查情形。大型平臺收購初創平臺的殺手并購頻頻發生，很容易限制潛在競爭者的發展。然而，由于初創企業營業收入較低，此類并購可能并未達到經營者集中申報的營業額門檻。對此，《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》第十九條指出，“如因參與集中的一方經營者為初創企業、新興平臺，或因采取免費或者低價模式導致營業額較低，以及在相關市場集中度較高但參與競爭者數量較少的情況下，經營者集中未達申報標準而可能具有排除、限制競爭效果，那么反壟斷機構將依法進行調查處理”，這將在很大程度上加大對殺手并購的打擊力度。

2.平臺涌現的新問題在立法上得到專門回應

數字平臺爭奪的焦點，正在從市場份額等結構性指標轉移到用戶的大數據和注意力上，并由此引出侵害用戶數據隱私、大數據濫用、算法合謀等新問題。立法部門針對平臺涌現的這些新問題進行了專門回應。

例如，在個人信息保護領域，出臺了專門法進行規制。2018 年公布的《中華人民共和國電子商務法》明確規定，電子商務經營者針對消費者個人特征提供商品和服務的搜索結果時，要一并提供非個性化的推薦選項，從而保護消費者的知情權和選擇權。該規定有助于防止電子商務經營者通過掌握的用戶畫像、支付能力、支付意愿等消費者個人信息，利用大數據分析等技術手段實施“大數據殺熟”等有助于維持其壟斷地位的限制競爭行為。2021 年8 月頒布的《中華人民共和國個人信息保護法》明確規定，個人信息處理者利用個人信息進行自動化決策，應當保證決策的透明度和結果公平、公正，不得對個人在交易價格等交易條件上實行不合理的差別待遇。該規定有助于避免平臺通過對消費者的經濟狀況、消費習慣和對價格的敏感程度等個人信息的掌握以進行對市場支配地位的“剝削性濫用”行為。

再如，大數據作為平臺經濟的特殊物品被加入反壟斷審查重點。2020 年4 月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將“數據”增加為與土地、勞動力、資本、技術并列的第五大生產要素。2021年，國家市場監督管理總局公布《價格違法行為行政處罰規定（修訂征求意見稿）》《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，對大數據問題作出回應。無論是平臺利用數據實現協調一致行為，或者數據構成必要基礎設施，還是將數據獲取成本作為相關市場的進入壁壘，均根據平臺經濟自身特點作了詳細說明。

總體來看，中國平臺經濟領域反壟斷的法律體系不斷完善，形成了多層次、多領域、結構全面的法律體系。但是，對平臺的算法合謀、自我優待、跨界傳導等行為，現有競爭政策仍沒有給予充分的回應。實際上，上述問題可能也是國際上各大競爭執法機構迄今為止面臨的主要挑戰。中國在上述問題的立法探索，不僅有助于規范國內平臺經濟市場秩序，而且有利于提高反壟斷監管的國際話語權。

（二）執法實踐：對熱點問題、重點行業和頭部平臺的規制不斷強化

美國、歐盟等全球主要反壟斷執法轄區相繼作出了對大型數字平臺的反壟斷裁決，強化平臺經濟反壟斷執法成為全球性趨勢。中國也在平臺經濟反壟斷執法上取得了一系列進展，出現了一批具有標桿意義的案例（見表2，下頁）。具體來看，中國平臺經濟領域的反壟斷執法實踐呈現兩大重點方向。

表2 平臺經濟反壟斷典型案例

1.以司法審判為突破口，積極調動社會各界參與舉證和辯論

大型平臺企業之間實施經營者非法集中成為當前反壟斷機構的重點審查和處罰對象。2021年1 月4 日，國家市場監督管理總局對騰訊控股有限公司申報的虎牙與斗魚合并案依法進行經營者集中反壟斷審查。調查顯示，二者合并將強化騰訊在游戲直播市場的支配地位，可能具有排斥和限制競爭效果，此次經營者集中被依法禁止。同年，國家市場監督管理總局就騰訊收購中國音樂集團股權展開調查，認定二者集中后對相關市場具有或者可能具有排除、限制競爭效果，要求其采取一系列恢復市場競爭狀態的措施。這也是《中華人民共和國反壟斷法》實施以來第一次對違法實施經營者集中采取必要措施以恢復市場競爭。此外，2020 年12 月以來，國家市場監督管理總局根據《中華人民共和國反壟斷法》分五批對大量違法實施經營者集中案進行了處罰，涉及百度、阿里巴巴、科大訊飛、蘇寧、騰訊、滴滴等互聯網巨頭。除行政處罰外，反壟斷執法機構也通過行政約談、商談等方式敦促平臺企業依法申報經營者集中。但是，目前對平臺經濟領域經營者集中問題的處理中涉及殺手并購較少，更多的仍然是關注較大規模平臺之間的收購以及經營者集中的合法性。

2.除行政處罰外，輔以引導平臺企業自主合規、互聯互通

反壟斷合規是指平臺企業為自覺遵守反壟斷法而建立的一套包含預防、識別、評估、報告和處置相關法律風險的管理制度。2021 年4 月，在國家市場監督管理總局等部門的號召下，三批共34 家互聯網平臺企業公開《依法合規經營承諾》，集體表態承諾依法合規經營，并將圍繞“嚴防資本無序擴張，確保經濟社會安全；嚴防壟斷失序，確保市場公平競爭；嚴防技術扼殺，確保行業創新發展；嚴防規則算法濫用，確保各方合法權益；嚴防系統封閉，確保生態開放共享”進行全面自檢自查，逐項徹底整改。

在倡導平臺互聯互通方面，2021 年9 月9日，工業和信息化部等部門召開“屏蔽網址鏈接問題行政指導會”，要求企業分步驟、分階段地解決即時通信平臺屏蔽網址鏈接等問題。阿里巴巴屏蔽百度、京東和美團取消支付寶支付、阿里巴巴關閉從微信跳轉到淘寶商品和店鋪的通道、微博和微信屏蔽抖音鏈接等案例，表明實現互聯互通存在著大量困難和阻礙。除平臺巨頭的阻礙外，還存在如何在技術層面制定相應標準、如何保證平臺在“事前”投資的積極性、如何保護用戶隱私、如何規避虛假廣告等挑戰，尚需進一步展開探討。

三、中國平臺經濟反壟斷實踐中存在的問題

（一）平臺經濟反壟斷分析框架尚未完全反映多邊市場特征

數字平臺是典型的多邊市場，對一邊市場用戶的決策或活動都可能對另一邊市場用戶產生影響。如果只分析一側市場，可能會嚴重地夸大或低估市場的規模，或者導致競爭分析不能全面考慮市場上所有群體的福利變化。

退一步講，即便高利潤率和高價格反映了市場勢力，這種市場勢力和壟斷高價的存在也可能不是非法的，而是自由市場的自然體現。反過來看，完全競爭也并不一定會導致一個有效的價格結構。盡管競爭通常會降低平臺向各端索取的總價格水平，但是并不必然會降低特定用戶端的價格，這取決于平臺各邊的多歸屬性、需求函數設定、競爭以及各邊需求間互動情況。獲取壟斷高價的機會，反而正是吸引數字平臺研發創新、產業結構轉移升級和整體經濟發展的動力。因此，反壟斷機構在評估數字平臺時應謹慎使用單邊市場分析框架下的市場定義和市場份額。

（二）平臺經濟反壟斷仍大量依賴靜態分析指標

在靜態范式下，市場勢力被定義為企業維持非市場競爭行為和單方面影響競爭對手行為的能力。因此，判斷一個企業是否具有市場勢力，應主要關注結構性指標，即市場份額和市場集中度；判斷企業是否造成壟斷后果，應主要考察靜態效率，即對已有市場結構和競爭秩序的影響。但是，平臺經濟反壟斷過度依賴靜態指標，也可能會削弱反壟斷執法效果。

第一，靜態的執法基準難以跟上快速更迭的數字平臺的市場結構，導致“管得太慢”。與市場支配地位濫用和協議共謀的直接分析靜態壟斷行為和事后規制不同，事前的經營者集中審查，要求執法機構具備較強的經濟預測能力。例如，滴滴收購Uber 后占據了中國專車行業87.2%的市場份額，但是交易雙方都以營業額未達到申報門檻為由未向商務部原反壟斷局進行申報；Facebook 在2014 年合并WhatsApp 時，盡管交易額非常大，但由于合并未達到《歐共體企業合并條例》規定的申報門檻，因而沒有向歐盟委員會申報。在這種情況下，反壟斷執法機構必須富有前瞻性地把握平臺經營活動可能產生的壟斷影響，這樣才能及時進行規制。然而，數字平臺的規模是用數據流量、用戶活躍數、有效轉化率等動態指標衡量的，難以準確界定和計算。這將使得反壟斷執法滯后于平臺的競爭格局，產生壟斷行為“屢禁不止”的局面。因此，分析數字平臺的市場勢力的首要難點，在于確定目標企業的主導地位是持續的還是一個短暫結果。

第二，套用靜態的分析指標，可能誤傷數字平臺的合理商業行為，導致“管得太死”。一是數字平臺的跨界壟斷對“條塊分割”的反壟斷體系形成了沖擊。在跨行業的特征下，數字平臺很難被界定屬于哪一個特定的市場，這對相關市場界定提出了挑戰。 二是數字平臺的跨地域屬性對“屬地分離”的反壟斷模式形成了沖擊。數字平臺提供的信息服務具有“一點接入、全網服務”的特性，服務提供者注冊地、網站接入地、消費者所在地彼此分離，跨地域經營成為常態。 而在靜態的分析框架下，反壟斷是中央事權，由國家授權省一級市場監管部門開展區域執法，基于地理行政區劃的“屬地監管”模式往往局限于區域內監管，對跨區域的數字平臺常常無法全面考慮。

（三）平臺經濟反壟斷執法存在短視傾向

短視的反壟斷執法可能扭曲執法結果，通過犧牲長期福利滿足短期的執法成效。

例如，強迫大型平臺與競爭對手分享網絡資源和網絡投資收益，不僅會嚴重損害平臺所有者的利益，而且會向潛在競爭者釋放消極的信號，抑制潛在競爭者在未來投資建設的動機。反過來看，對大型平臺的這種強制性要求，也可能促使平臺通過預先囤積其他替代性網絡容量將在原有網絡上的壟斷勢力拓展至其他網絡和市場，反而起到了放大壟斷行為的后果。

又如，過度禁止一切形式的壟斷，可能誤傷數字平臺通過研發創新獲得的長期的積極效應。數字平臺的研發創新活動包含三個典型的表現形式：顛覆式創新，持續性的增量創新，以及針對初創平臺的并購。顛覆性創新從根本上改變了產品特征，如共享單車和共享充電寶進入市場，創造了“共享經濟”的新模式；增量創新是對某種特定產品的完善，例如QQ、微信的版本迭代更新。一般情況下，顛覆式創新和增量創新不一定需要反壟斷機構干預。盡管高質量的產品或服務可能淘汰一部分已有產品，并迫使一些在位平臺退出市場，但新產品開發帶來的社會福利增加可能遠遠超過在位平臺退出造成的損失。最近的一個例子是關于蘋果iTunes 的爭議。蘋果公司引入數字版權管理（Digital Rights Management，DRM）技術，使得用戶從競爭對手下載的歌曲不能在蘋果iPod 上播放，以此保護蘋果iTunes 音樂平臺的市場份額。然而，競爭對手開發出了允許其平臺上的歌曲在iPod 上播放的技術，蘋果的DRM也由此逐漸失去效力，市場結構也逐漸恢復到DRM推出之前的競爭狀態。因此，顛覆式創新和增量創新造成的市場的變化并不具有永久的影響。隨著時間的推移，市場結構會自我修正。與此相對的是，反壟斷機構需要謹慎對待針對初創企業的“殺手并購”，這類并購很可能具有反競爭效果，需要反壟斷機構謹慎地辨析。

如果反壟斷機構關注的是長期或動態經濟效率，那么執法人員就應當對短期或靜態效率損失更加寬容。僅僅因為存在遠超競爭水平的高利潤回報，就強行揮舞反壟斷的“大棒”，可能會抑制或者損壞競爭性帶來的益處，進而讓“被反壟斷”的目標行業的供給曲線不再向外移動，導致反壟斷結果偏離長期均衡狀態。

（四）對平臺經濟反壟斷執法的后續影響缺乏妥善處置

反壟斷執法可能造成龍頭平臺市值蒸發、股價跳水，引致資本市場波動和投資者損失。2020年11 月10 日《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》發布后，阿里巴巴股價接連兩日分別下跌5.1%和9.8%；同年12 月14日，在國家市場監督管理總局根據《中華人民共和國反壟斷法》對阿里巴巴違法實施經營者集中案作出處罰決定后，阿里巴巴股價單日下跌2.63%；同年12 月24 日，國家市場監督管理總局依法對阿里巴巴集團涉嫌壟斷行為進行立案調查，隨后兩天，阿里巴巴股價分別再次下跌8.13%和7.98%。除阿里巴巴外，騰訊、美團、京東等頭部平臺在2021 年2 月國務院反壟斷委員會印發并實施《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》后，股價一改之前的增長勢頭，甚至逐月下跌，持續低迷。針對龍頭平臺的每一次反壟斷措施都可能對市場情緒產生重要影響，若不能妥善處置反壟斷執法引起的后續影響，則不利于市場長期健康發展。

四、中國平臺經濟反壟斷的優化建議

2020 年12 月，中央經濟工作會議明確將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為重點任務之一，指出要完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范，加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷和不正當競爭行為。反壟斷機構應當充分理解數字經濟時代下的競爭特點，充分認識這些特征對反壟斷政策帶來的問題和挑戰，更新、調整并完善現有的政策體系。

（一）加快研究動態的反壟斷工具

第一，建立動態效率“分析框架”。一個有益的嘗試是，在通用的靜態均衡分析框架的基礎上，闡釋數字平臺競爭的動態演化過程。其關鍵在于梳理出獲取盈利機會所需的重要資源，并且允許這些資源因行業、平臺、商業周期發展階段、地理區位的差異而不同。在這個新的分析框架下，數字平臺的市場績效能夠反映兩方面的來源：一是平臺自身利用關鍵資源的能力，二是關鍵資源的可獲得性。前者能夠幫助我們分析平臺是否具有壟斷動機，后者則能幫助我們理解平臺是否能在事實上造成壟斷后果。

第二，建立動態指標“工具箱”。首先需要明確的是，即使反壟斷標準工具不宜直接套用于數字平臺，也不應全盤摒棄靜態的結構性指標。傳統反壟斷工具至少能初步圈定市場邊界的大致范圍，排除一些明顯的錯誤。動態指標的設計比較復雜，因而在實踐中更合理的做法是在通用反壟斷工具的基礎上增加動態性的指標，尤其是研發投入、研發產出、產品更新周期等反映創新能力的指標，確保在動態市場執法時呈現足夠的靈活性，將對平臺行業績效的刻畫從單一的產業維度拓展至更全面的維度。特別是，反壟斷和競爭政策需要考慮到一個足夠長的時間跨度，而不應只考慮平臺經濟行為或政府干預行為的短期影響。

第三，建立動態執法“政策庫”。科學合理的反壟斷和競爭政策應當適當突破慣常的執法思路，不只是采用高額罰款、禁止各種潛在反競爭行為或抑制特定的集中化市場結構等手段，而應輔以救濟措施、平臺主動合規、教育培訓、社會監督等，來增加有助于促進競爭的在位企業和潛在進入者的數量。

（二）具體辨析“壟斷”的內涵，重視長期經濟總效率

在平臺經濟情境下，“壟斷”的內涵需要明確辨析。綜觀全局，數字平臺競爭往往具有極強的動態性，尤其表現為主導地位更迭速度較快。主導地位更迭快既指產品或服務的更新換代快，又指市場上的主導性企業不斷更迭。高市場份額和高市場集中度甚至是寡占的市場格局，都可能是短暫的。即便壟斷是持續性的，也并不意味著競爭不足，反而可能是有效競爭的結果。

因此，純粹基于結構性指標界定的“壟斷”或“競爭”不足以作為行業規制、反壟斷和反不正當競爭政策介入的理由。一方面，“市場壟斷”是一個中性概念，僅僅刻畫了由一家平臺企業獨占特定產品或服務供給的市場結構狀態。另一方面，“完全競爭”也是一個中性概念，僅僅刻畫了有足夠多數量的平臺企業共同提供特定產品或服務而無力影響市場價格等交易條件的市場結構狀態。能確保社會福利最大化的市場結構不總是完全競爭市場，壟斷或寡頭壟斷等不完全競爭市場也可能是有效率的，不能武斷地得出“凡是壟斷必須干預”的結論，具體情況取決于網絡效應的強度以及其他經濟技術特征。不論何種市場結構，只有在有助于提高競爭效率或長期社會福利的情況下，才應當是反壟斷機構和社會追求的。

從全球范圍來看，歐盟的反壟斷過度重視保護中小企業，而忽視了對新技術的投資，抑制了正當的創新活動；美國則將經濟效率作為反壟斷的目標，使數字經濟獲得了較快發展。中國數字平臺領域的反壟斷關鍵是看平臺限制競爭的效果是否違背《中華人民共和國反壟斷法》等法律，形成了違法性的排除，而不是限制競爭本身。反壟斷機構和社會應當追求的始終是提高競爭效率，平臺經濟領域的反壟斷和競爭政策的目標是保護競爭，而非保護競爭者。 因此，在進行反壟斷執法時，需要明確平臺經濟運行機制、辨明平臺行為的實際效果，不能僅考慮平臺行為的表象而強硬執法。

（三）倡導反壟斷執法“類型化”

每個平臺或業態都具有獨有的特征，應當倡導個案分析或合理推定原則，慎用特定行為不是被允許就是被禁止的本身違法原則。2020 年1月1 日正式實施的《優化營商環境條例》明確指出，在鼓勵創新的基本原則下對新技術、新產業、新業態和新模式等實行包容審慎監管，針對其性質、特點分類制定和實施相應的監管規則和標準，特別是采用符合互聯網領域各行業具體特性的公共政策和執法邏輯來審視和指導，為發展留足空間。

鑒于此，針對數字平臺的反壟斷應當更突出“類型化”。一方面，“類型化”有助于數字平臺反壟斷有的放矢，增強反壟斷執法的“精準性”。由于反壟斷工作量大面廣，因而必須突出重點、分清主次，著重跟蹤過往存在高風險、近期違規舉報較多、預期未來經營困難的數字平臺，深度分析關乎民生安定、社會穩定、國際國內競爭力的重點行業，實現綜合研判與專題分析相結合。另一方面，“類型化”有助于提升數字平臺反壟斷的“可操作性”。可操作性是全球性的爭議點。一個制度要有較強的威懾力，必須有相應的硬指標。指標越清楚，法律的預防功能就會越好。因此，數字平臺反壟斷越能分類細化，就越有利于精準施策。對數字平臺的反壟斷應特別重視“一事一議”，用“一把鑰匙開一把鎖”代替“一刀切”。

2021 年10 月，國家市場監督管理總局發布《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》與《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》。兩個文件依據平臺的連接對象和主要功能將平臺細分為網絡銷售、生活服務、社交娛樂、信息資訊、金融服務和計算應用六類，并將平臺分為超級平臺、大型平臺和中小平臺三類，確立了平臺分類分級的監管思路，為數字平臺反壟斷的“類型化”提供了重要依據。

仍需注意的是，數字平臺反壟斷“類型化”是一項長期工程，需要更廣泛的法律主體共同參與。首先，分專題深入梳理《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國電子商務法》等相關法律與平臺治理的契合點，并根據平臺特征作出進一步釋法，使得相關規制有法可依，從源頭上避免“治理真空”。其次，研究上述法律與特定類型是否存在交叉或沖突，對存在沖突的法律及時修訂，避免“政出多門”。此外，堅持開門立法的基本原則，廣泛征求國務院反壟斷委員會成員單位，地方市場監管部門，國有、民營、外資等各類市場主體和專家學者意見，廣泛征求社會公眾意見，與歐盟、美國、德國、英國等主要司法轄區反壟斷執法機構圍繞修法中的重點難點問題進行深入交流，系統梳理比較成熟的市場經濟國家的做法，充分借鑒反壟斷領域前沿理論研究成果。

（四）建立內外協同的反壟斷格局

數字平臺各行業提供的產品和服務，大多是牽涉眾多相關利益主體的復雜產品。對此類市場進行反壟斷監管，需要多方利益主體通力合作。

具體而言，內部治理包括三個方面：平臺自治、消費者反饋與商家舉證。

其一，引導平臺自主合規，從規范平臺以及提高平臺治理能力的角度出發，通過數字平臺的相互監督和行業自查、互查，加強平臺自律。移動支付領域的互聯互通體現了平臺合規的新趨勢。2021 年8 月底，蘋果宣布修改App Store 協議條款，允許向用戶開放蘋果生態系統之外的其他付款方式；在國內，餓了么、考拉海購、優酷等平臺先后接入微信支付，“互封”多年的微信支付和淘寶也出現“解凍跡象”，這些合規舉措都可能改變通過壟斷移動支付渠道向APP 開發者收取高額抽成的局面。同時，建立和完善圍繞正當理由展開的抗辯制度，如進一步完善《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》第十三條至第十七條中的抗辯理由，給予數字平臺經營者充分的抗辯空間，在觀點交融中實現反壟斷監管的最優化。

其二，加強消費者監督，完善平臺用戶的反饋評價功能，暢通消費者投訴舉報機制，完善消費者公益訴訟制度，為消費者維權提供有力支持。政府或第三方信用機構需要做好備案、處理、反饋與公示工作，并針對消費者集中反映的問題加大審查力度。

其三，加強商家監督，為商家提供有效的申訴渠道，鼓勵商家在反壟斷調查中積極舉證。為此，需要進一步明晰抗辯制度的具體適用，包括具體程序、監管形式、救濟方式以及舉證責任等方面，暢通平臺內經營者發聲渠道，讓他們切實參與到監管活動中來，充分表達自身訴求。

外部監督同樣包括三個方面：政府執法、社會組織協助與公眾監督。

其一，強化政府執法，明確反壟斷執法機構與其他監管機構的目標分工。不要把公平競爭、技術安全、數據隱私、全球競爭等平臺經濟領域的所有問題都歸到反壟斷執法機構，這可能導致扭曲競爭的后果。合理的做法是讓反壟斷目標回歸到經濟目標本身，并將存在沖突的不同政策分別委托于相對獨立的執法部門，并提供與多任務相匹配的激勵結構。在明確目標的基礎上，還需要豐富數字平臺反壟斷執法的工具。例如，綜合運用約談、指導整改等手段，力爭把違法行為消除在萌芽狀態。同時，還應建立健全反壟斷集體訴訟制度，形成反壟斷民事訴訟與行政執法的有效互補。

其二，倡導社會組織協助，加快數字服務平臺第三方信用機構建設，統一平臺信用技術標識和認證流程，發布信用標識認證，讓平臺用戶能夠快速準確地判斷平臺主體的信用狀況，營造良好的平臺責任履行環境。

其三，重視公眾監督的力量，著力提高反壟斷執法的透明度。提高反壟斷執法透明度是一項系統工程，應當從接到舉報開始，就盡量在每個程序節點上都保持公開透明，接受社會監督。例如，2021 年4 月13 日，國家市場監督管理總局會同中央網信辦、國家稅務總局召開互聯網平臺企業行政指導會，要求百度、騰訊、滴滴、京東、拼多多、美團、字節跳動、攜程等34 家互聯網平臺企業在1 個月內全面自檢自查，逐項徹底整改，并向社會公開《依法合規經營承諾》，接受社會監督。這是數字平臺反壟斷走向全社會監督的重要一步。

（五）平衡創新發展與加強監管

平臺經濟代表了未來經濟發展的趨勢，需要由大企業來帶動和推進中國數字經濟的創新發展。過度監管會損害市場的創新活力，影響潛在進入者的進入熱情，不利于互聯網行業的發展。因此，站在國家戰略的視角，考慮到國際競爭日趨激烈，中國對數字經濟領域反壟斷規制應采取審慎監管、鼓勵創新的態度，積極拓展數字經濟時代反壟斷規制的思路，避免過度監管，不宜照搬歐盟過于嚴格的監管態度。但是，也不能無限放寬。無限放寬監管，就長期而言，對行業發展不利，且數字企業在走向國際市場時，容易因為不合規而遭受重大損失，喪失競爭力。因此，必須在包容審慎和加強監管之間找到合適的平衡點。