公共資源治理視角下集體公益林保護困境與對策建議

沈大高

摘? 要：集體公益林是我國農村生態保護工作的重要部分，而農村生態保護是我國可持續發展戰略的重要一環，可見集體公益林保護工作的重要性。但從當前的實際情況來講，我國集體公益林保護工作還面對一定的困難，本次研究中，對當前我國集體公益林保護面臨的問題進行了闡述，并結合工作經驗，給出集體公益林保護困境的解決對策。希望通過本文的閱讀，能夠給集體公益林保護相關領域的研究者或工作者提供一定的幫助和啟發。

關鍵詞：公共資源治理;集體公益林;生態保護

目前我國已經確權的集體林面積近30億畝，其中超過半數的都是集體公益林，尤其是在我國南方地區，南方地區自然資源豐富、氣候濕潤，集體公益林生物多樣性豐富、產出的副產品較多，集體公益林建設方面成果顯著。但從公共資源治理視角來看，目前我國集體公益林的保護和管理尚存一定的問題，影響了整體效果，需要進行改善[1]。

一、當前我國集體公益林保護面臨的困境

1.1 產權權利保障不充分

雖然目前來講，我國的集體公益林林農的產權在物權法中有了較為明確的規定，但是在產權明確的同時，林農在集體公益林中的產權實際又收到森林法和地方法律法規的諸多限制，導致了林農在集體公益林中的產權權利保障并不充分。例如，林農有集體公益林的所有權，但是真正意義上的完整所有權歸集體所有，林農只能在相關法律要求的范圍內，從事一些經濟生產活動，對于集體公益林并沒有選擇權和決定權;同樣的道理，林農的經營形式也同樣收到限制，也就是說，使用權也并非完整;另外是收益權只能部分保障，目前我國大部分的集體公益林分布在廣大農村地區，財政較為緊張，相關補貼并不能保證林農的收益，而與此同時，由于集體公益林施行的生態保護策略，導致林農的經濟收益大幅降低，與補貼并不相符;最后是處置權的問題，關于集體公益林產權的租賃、流轉等行為，目前只在商品林中存在，而公益林并不支持流轉，這導致了林農的部分處置權喪失。

1.2 集體公益林治理投入機制不完善

集體所負擔的成本與社會成本的不一致，導致了目前集體公益林財政投入的巨大缺口，財政缺口的出現，導致了生態補償投入水平較低，回顧過往，我國的生態補償標準水平經過了多次上調，但是仍舊無法與社會經濟發展水平相諧，導致了林農的參與意愿不夠強烈，積極性交叉;投入機制不完善，還體現在營林造林方面，集體公益林營林造林成本較高，收益所需周期很長，在這方面，投入與產出難成正比，打擊了林農參與的積極性;最后是財政撥付問題，目前的財政撥付機制是一種典型的頂層設計機制，財政撥付由上至下層層撥付，財政撥付與相關工作人員的績效考核掛鉤，到了基層，出現為了發錢而發錢的情況，整體的集體公益林投入，往往不是看需求，而是看中央財政情況，導致了一部分財政的浪費[2]。

1.3 集體公益林保護責權交叉混亂

例如在集體當中，林農對于公益林具有所有權用時也有進行保護和管理的責任，但是在實際的情況中，則是集體在公益林管理和保護中扮演主要的角色，往往只能通過指派、雇傭等方式進行公益林的管理和保護工作，其他多數的林農，在集體公益林保護工作中扮演的角色非常淡化，甚至絕大多數林農和社區成員只是領取生態補償津貼，既不踐行公益林保護的責任，也不行使其他權利;第二個是地方管理部門，目前我國對于集體公益林的保護工作的監管力度比較寬泛，監督和管理都有地方林業部門一把抓，也就是說，在這個過程中，往往是該部門自己監督自己，責任權利十分混亂，該區域的公益林管理效果，直接與部門工作效能掛鉤，沒有第三方制衡[3]。

二、集體公益林保護對策

2.1 完善和鞏固林農權利保障機制

就目前的情況來看，林農雖然有完整的產權，但是產權行使困難重重，一方面是因為公益林的集體屬性，另一方面是因為其生態保護的意義重大，如果放任林農行使自身的各種權利，可能會導致生態保護效果大打折扣，為此，應該進一步尋求林農經濟效益與森林生態保護之間的平衡，激發林農的參與意愿，了解自身的權利，這樣才能激發林農的公益林保護意愿，也能夠讓林農在法律法規允許的范圍內，從事公益林的生產活動。

2.2 完善投入機制

目前的公益林投入機制還不完善，降低了林農參與公益林保護甚至公益林經營的熱情，再這樣的情況下，作為集體和政府相關部門，應該進一步豐富資金渠道，加強市場調研和林業生產規劃，營林造林工作要適當，避免林農長期沒有收益，單純依靠生態補償津貼并不能滿足各方預期。引入社會資本，也能夠提高林業生產的科學性，管理的規范性，使得公益林的生態效益和經濟效益兼顧，減輕投入壓力，激發林農的參與熱情[4]。

2.3 明確責權

加強集體公益林保護和管理工作，還需要進一步的明確責權，明確責權，應該做到以權帶責，很多林農和社區居民，對于自己所處的公益林中所享受的權利都不明確，只知道定期領取補助，而補助又很微薄，大部分林農并不知道如何通過自身的參與能夠保障自身的權利，因此，先要做好權利方面的宣導，讓林農了解到公益林建設和管理的好處，之后想要享受這些權利，需要履行那些責任，自然而然的引導林農參與進行，緩解當前集體林保護的壓力[5]。

三、結束語

總而言之，集體公益林是我國生態建設工程當中的重要工作，目前在全國范圍內已初見成效，其主要目的是為了維護森林生態平衡，避免自然環境的破壞，該項舉措，深受國內外專家學者的好評和認可。但是在實際的推動過程中，林農的參與意愿不足，阻礙了集體公益林的發展，因此，需要進一步做好權利保障、增加投入、明確責權來使得林農能夠主動參與到集體公益林的保護工作當中來。

參考文獻：

[1]吳守蓉，冀光楠. 我國重大生態保護工程政策工具選擇研究——以天保工程區集體公益林為例[J]. 中國行政管理，2014（01）：93-97.

[2]支玲，李婭，鄭科，王慧，蘇建蘭，楊芳. 天保工程區集體公益林管護保障能力評價指標體系研究——以西部為例[J]. 林業經濟，2016，38（12）：26-33.

[3]支玲，謝彥明，張媛，劉燕，郭小年. 西部天保工程區集體公益林生態補償效益評價——以云南省玉龍縣、貴州省修文縣、陜西省靖邊縣為例[J]. 林業經濟，2017，39（02）：59-66.

[4]唐釗. 集體公益林林農養護收益研究[J]. 理論月刊，2018（09）：151-155.

[5]支玲，夏彩貴，劉燕，龍勤，鄭科，楊芳. 西部天保工程區集體公益林管護保障能力評價——以云南省鶴慶縣、貴州省織金縣為例[J]. 林業經濟，2018，40（10）：45-52.