“兩自一包”改革實施的問題與策略

■耿文鑫，謝念湘

20世紀(jì)80年代我國教育開始進(jìn)行市場化改革，雖然為教育增加了靈活性，在一定程度上促進(jìn)了教育發(fā)展，但也存在一些爭論和問題。從辦學(xué)權(quán)下放到績效管理引入，教育改革如今逐漸從學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)和學(xué)校整體管理體系著手激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力從而推動教育質(zhì)量提升。“兩自一包”“縣管校聘”“教師輪崗”等一系列教育行政管理措施為我國教育事業(yè)改革起到推動作用。

一、增添辦學(xué)活力的新嘗試——“兩自一包”

2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2015年下發(fā)的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育“管辦評”分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》都提出為加強政府效能、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，應(yīng)加大政府統(tǒng)籌能力和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。2019年6月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革 全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》指出，“激發(fā)學(xué)校生機活力”要完善現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，保障學(xué)校有設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)、聘用教師及其他工作人員、管理校內(nèi)經(jīng)費等的自主權(quán)利。2020年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》進(jìn)一步為基礎(chǔ)教育“激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力”做了一系列部署：保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、增強學(xué)校辦學(xué)動力、提升辦學(xué)支撐保障能力、健全辦學(xué)管理機制。其中學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)包括：明確學(xué)校自主組織教學(xué)活動，并鼓勵教師在課程改革中發(fā)揮主體作用；學(xué)校享有從中層管理人員到教師的招聘自主權(quán)，職稱評定自主考核以及績效工資考核分配自主權(quán)；學(xué)校可以按規(guī)定和需要提出年度預(yù)算以保障學(xué)校財政自主權(quán)[1]。一系列文件的出臺均提出擴大學(xué)校各項自主權(quán)，以促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)改革，增添辦學(xué)活力。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是影響學(xué)校辦學(xué)效能的關(guān)鍵因素，因此賦予學(xué)校更多權(quán)限，才能使學(xué)校更好完善自身管理。

（一）何為“兩自一包”

成都市武侯區(qū)2014年開始試點實行“兩自一包”學(xué)校管理模式，至2020年已有23 所中小學(xué)及幼兒園實行“兩自一包”的改革[2]。“兩自一包”就是教師自主招聘、學(xué)校自主管理和經(jīng)費包干的學(xué)校管理模式。它區(qū)別于傳統(tǒng)學(xué)校管理模式，傳統(tǒng)學(xué)校管理模式中，校長進(jìn)行競聘或者由上級教育行政機構(gòu)委派，所有教師的編制由教育局進(jìn)行統(tǒng)籌派遣，無論什么項目經(jīng)費都需要進(jìn)行申報審核，工資由地方財政撥款到教育局，然后按學(xué)校和教師進(jìn)行分配。“兩自一包”具體制度如下：

1.學(xué)校事務(wù)自主管理

學(xué)校自主進(jìn)行教學(xué)管理、課程開發(fā)、教師及中層人員選聘、學(xué)校財政支配等事務(wù)，而不需要像以往那樣，各個事項均由教育行政機構(gòu)進(jìn)行行政安排。區(qū)教育局根據(jù)試點學(xué)校情況，選派包括校長在內(nèi)不超過3-6 名黨員作為核心管理團隊到校開展工作。由于“兩自一包”政策還處于試行階段，所以各試點區(qū)待遇政策也有些區(qū)別，下面列舉兩種典型人事方案提供參考。方案一：改革學(xué)校核心團隊的編制在區(qū)編委辦，按照“區(qū)管校聘”的原則，核心管理團隊成員人事關(guān)系不變，其他待遇參考該校的崗位競聘、薪酬分配、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘和評優(yōu)評先等。局黨工委按照公辦學(xué)校統(tǒng)一要求對試點學(xué)校校長、副校長實行年度考核。方案二：學(xué)校核心團隊編制在區(qū)教育局，工資待遇實行年薪制，其工作由教育行政部門進(jìn)行年度審核。無論哪種方案，學(xué)校中層干部都在學(xué)校教師中民主競聘產(chǎn)生，局黨工委對其進(jìn)行備案管理。

2.教師崗位學(xué)校自主聘選

學(xué)校除核心管理團隊外，教師招聘依據(jù)教育局審核的教師規(guī)模數(shù)量進(jìn)行自主招聘，其中教師規(guī)模數(shù)量是每年審核一次以靈活應(yīng)對學(xué)校及社會的需求[2]。學(xué)校根據(jù)課程需要自主設(shè)置招聘教師人數(shù)、崗位，制訂招聘流程，最終向上級教育行政部門報批。教師錄用采取崗位聘用制和合同制管理，并保障自主招聘教師與在編教師同工同酬以及相同福利待遇。在待遇方面可以說學(xué)校自聘的教師除了沒有編制其余待遇與在編教師完全相同。

教師自聘解決了教師編制不足和教師分配問題，例如，由于教育局編制限制有些學(xué)校教師不足，同時有些學(xué)校教師超編。隨著城市集群化的人口遷移和開放二孩的人口政策變化，教育局對教師編制的預(yù)估和教師分配管理顯然不能滿足目前基礎(chǔ)教育學(xué)校發(fā)展的需要。教師自聘也可以使學(xué)校用人更加靈活，以滿足當(dāng)代社會對教師數(shù)量和質(zhì)量的需求。

3.學(xué)校經(jīng)費包干以年預(yù)算

經(jīng)費包干是指學(xué)校將日常經(jīng)費進(jìn)行整合，其中包括教職工薪酬和公共辦公費用等，然后以生均教育經(jīng)費的形式按年度預(yù)算打包付給學(xué)校，因此學(xué)校擁有經(jīng)費自主權(quán)，可自行規(guī)劃使用[3]。經(jīng)費打包提升了學(xué)校資金使用自主權(quán)，而不是以往向教育局申請專項經(jīng)費。試點學(xué)校經(jīng)費包含項目經(jīng)費和包干經(jīng)費[2]。項目經(jīng)費是指大型建設(shè)項目以及大批設(shè)備、物資等采購專項經(jīng)費，項目經(jīng)費由教育行政機構(gòu)根據(jù)學(xué)校需要和測算審核后劃分到年度預(yù)算經(jīng)費中。包干經(jīng)費是生均教育經(jīng)費，就是年核算教育經(jīng)費支出，比照年末學(xué)生數(shù)或者平均學(xué)生數(shù)量，它包括生均公用經(jīng)費和校聘教師經(jīng)費，即區(qū)教育局根據(jù)試點學(xué)校的學(xué)生人數(shù)和教師規(guī)模進(jìn)行核算，最后以每生固定費用方式在年初預(yù)算中進(jìn)行一年的撥款。年度預(yù)算自下而上進(jìn)行制訂，按學(xué)年進(jìn)行計劃，計劃制訂后交給師生服務(wù)中心匯總，然后提交給學(xué)校委員會審核，最終校長進(jìn)行批復(fù)才能實施[3]。校長沒有具體經(jīng)費支付簽批的權(quán)利，只有批準(zhǔn)各年級、部門年度預(yù)算權(quán)利和依照學(xué)校需要審批項目經(jīng)費預(yù)算的權(quán)利。區(qū)教育局根據(jù)法律和管理規(guī)定每年委派第三方審計機構(gòu)對試點學(xué)校的財政情況實施審計。

（二）“兩自一包”為學(xué)校管理增添辦學(xué)活力

1.多中心扁平化管理模式

試點學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)與以往金字塔式的科層制管理不同，采用了依法治校和扁平化管理模式。試點學(xué)校采用民主型管理方式，去除各種職能副校長和各個主任的組織結(jié)構(gòu)，設(shè)立了多個中心部門。學(xué)校自主設(shè)置功能中心，中心負(fù)責(zé)人與校長對接執(zhí)行事務(wù)和申請經(jīng)費。各個學(xué)校依據(jù)管理功能拆解的不同，設(shè)立中心有些許差異。有的學(xué)校設(shè)4 功能中心：“學(xué)生發(fā)展中心”“教師服務(wù)中心”“課程中心”和“學(xué)部”，也有學(xué)校設(shè)立5 功能中心：“教學(xué)中心”“教師研培中心”“學(xué)生發(fā)展中心”“師生服務(wù)中心”和“督辦中心”。

學(xué)校在設(shè)立中心的同時也接納各個群體參加依法治校，包括家長委員會、教職工委員會、校務(wù)委員會等。校長負(fù)責(zé)制明確法人治理模式，“管辦評”決策、執(zhí)行和監(jiān)督使得各職能部門對學(xué)校進(jìn)行協(xié)同管理。學(xué)校的權(quán)力下放給各個功能部門，由以前的管理者、執(zhí)行者、決策者三合一身份真正變成了校園的統(tǒng)籌管理者，實現(xiàn)了多方?jīng)Q策、功能部門執(zhí)行、校方管理、民主監(jiān)督這種新模式。這樣的組織機構(gòu)明顯層級減少，管理跨度增加，管理也從一般的事務(wù)性管理向?qū)I(yè)化、功能化、效率化和系統(tǒng)化模式轉(zhuǎn)變。

圖1 學(xué)校組織結(jié)構(gòu)圖

2.績效激勵恰當(dāng)用人

人事權(quán)和財政權(quán)的下放讓學(xué)校可以不受制于編制數(shù)量和分配而轉(zhuǎn)向崗位聘用制，靈活適崗用人，還可以更好地實施崗位績效制度，激發(fā)教師工作效能。以往由于財政體制的問題造成部分地區(qū)教師的績效難以保障[4-6]，主要由于績效經(jīng)費沒有納入財政預(yù)算，部分地區(qū)績效工資無法保障，各個地區(qū)教師工資受當(dāng)?shù)刎斦萍s，不同地區(qū)間義教階段教師薪資差距被拉大。財政權(quán)限下放給學(xué)校，給予學(xué)校績效制度的資金支持，根據(jù)學(xué)生數(shù)量核定的生均教育經(jīng)費能解決不同地區(qū)財政不均衡導(dǎo)致教師薪資差距拉大的現(xiàn)象。財政權(quán)的下放有助于績效管理的實施從而增添教學(xué)活力，同時也有助于教育資源均衡分配和發(fā)展。

市場機制的優(yōu)勢就是以供需關(guān)系來維持動態(tài)平衡，但是教育局對教師編制管理屬于“身份管理”，教師工資根據(jù)其身份而定，教師編制總有“鐵飯碗”和干好干壞一個樣傾向，因此學(xué)校很難左右其獎勵績效[3]。在以往的績效實施和教師選聘中都不同程度受到人事編制“鐵飯碗”和財政制度的限制，而如今試點學(xué)校采取崗位聘用制，通過建立長短期合同和“提醒、幫扶、辭退”機制以便實施崗位績效、優(yōu)績優(yōu)酬，并觀察入職教師適應(yīng)工作情況。根據(jù)教師表現(xiàn)和工作情況進(jìn)行約談提醒和幫扶整改，對違法違紀(jì)、觸犯底線、有損師德的教師則直接解除勞動合同。

績效制度結(jié)合扁平化管理立刻煥發(fā)了學(xué)校辦事和教學(xué)活力。學(xué)校對非常規(guī)的新建事務(wù)或者教學(xué)活動進(jìn)行項目“打包”，“打包”整合之后在全校教職工中征集執(zhí)行者。執(zhí)行者可以是團隊也可以是個人，項目由教職工自發(fā)組織申請。學(xué)校給予項目經(jīng)費后對項目進(jìn)行管理和監(jiān)督并記錄相應(yīng)工作量，以便作為后續(xù)績效獎勵的依據(jù)。這樣，教師不再只是被動的執(zhí)行者，而是通過申請參與項目變成學(xué)校事務(wù)的管理者，并從項目中提升自身價值，如是激發(fā)了教師的工作積極性，也體現(xiàn)學(xué)校事務(wù)民主決策、民主管理的優(yōu)勢。

二、“兩自一包”試行中存在的問題

（一）自聘教師薪資存在“隱形”限制

學(xué)校在進(jìn)行自主招聘時受到相同區(qū)域其他學(xué)校在編教師薪資的影響，招聘薪資不宜設(shè)置過高以免引起其他學(xué)校的“聲討”。“不患寡而患不均”以及公平理論都能解釋其中的道理，新模式試行本來對于其他學(xué)校校長及教師來說就是一個新異刺激，會引起其他學(xué)校和其他學(xué)校教師的爭議。本身靠“兩自一包”的優(yōu)勢可以自行制訂工資標(biāo)準(zhǔn)、選聘優(yōu)質(zhì)教師，但是迫于其他學(xué)校的壓力，工資標(biāo)準(zhǔn)也不能與其他學(xué)校的在編教師薪資相差很多。

在“兩自一包”機制試行初期，因其他學(xué)校存在教師超編問題，教育行政機構(gòu)還會派遣在編教師快速補充試點學(xué)校的教師缺口。甚至在前期公開發(fā)布學(xué)校自聘信息也會受限，接受安插進(jìn)來的在編教師之后自聘信息還需要在業(yè)內(nèi)“口口相傳”才能進(jìn)行招聘，因此教師質(zhì)量也不能得到很好的保證。

（二）績效激勵缺乏預(yù)警導(dǎo)致不良競爭

績效激勵實行按勞分配，即崗位負(fù)擔(dān)越多薪酬越高，但是不考慮人的恢復(fù)再生產(chǎn)能力會導(dǎo)致教師過勞工作的發(fā)生[3]，這背離了績效激勵促進(jìn)教師發(fā)展的理念，也就成為不良的績效制度。在扁平化管理的項目打包執(zhí)行中，由于優(yōu)質(zhì)項目有限，會導(dǎo)致教師間的不良競爭[7]。試點學(xué)校中匯集了大量青年教師，為了個人發(fā)展而展露自己和項目績效的獎勵薪酬，教師們相互競爭不利于組織發(fā)展，同時也會引起為了突出表現(xiàn)而工作過勞的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）扁平化管理對中心負(fù)責(zé)人要求更高

扁平化管理由于管理層級少和管理跨度大的特點，需要每個功能中心的負(fù)責(zé)人能夠獨當(dāng)一面。金字塔式科層制管理要求副校長和各個部門主任進(jìn)行對接，主任和副校長可以取長補短，共同為學(xué)校事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，但是扁平化管理后各個功能中心的負(fù)責(zé)人需要對該中心事務(wù)負(fù)責(zé)。學(xué)校權(quán)力繼續(xù)下放，執(zhí)行、決策等責(zé)任由中心負(fù)責(zé)人承擔(dān)，因此負(fù)責(zé)人需要跳出職權(quán)的局限，在知識能力、管理策略、執(zhí)行能力和影響力等方面都能勝任，成為一個綜合性領(lǐng)導(dǎo)者。

（四）教師缺乏管理意識

教師缺乏管理意識，在參與學(xué)校事務(wù)民主管理時常常信心不足。教師通常只專注于教學(xué)，從事管理工作缺乏管理能力和經(jīng)驗，對于管理學(xué)校事務(wù)自我效能感不足。在校務(wù)管理方面，教師以往只是執(zhí)行者，只要積極配合領(lǐng)導(dǎo)就好，但是扁平化管理突出了管理的民主性，因此教師必須參與到管理中，有的教師對管理身份的轉(zhuǎn)變還存在不適應(yīng)。具體情況歸因為兩點，首先，教師注重教學(xué)活動，而管理更傾向于依賴領(lǐng)導(dǎo)指揮，對于管理中的具體事務(wù)傾向于被動地配合。其次，教師時間和精力有限，對于參與管理投入少。教師每天本職教學(xué)工作已經(jīng)占據(jù)了大部分時間，還要與家長緊密聯(lián)系、參加各種會議和參加教學(xué)比賽、活動等，繁重的工作使得教師難以更多投入校務(wù)管理中[7]。

三、“兩自一包”實施的完善策略

（一）教育行政部門強化制度保障，加強監(jiān)管措施

制度試行一定伴隨著許多問題，這時需要上級教育行政機構(gòu)加強對改革的支持和保障，才能發(fā)現(xiàn)改革試點中真正的不足。加強對試點學(xué)校資源上的支持，排除其他額外因素的干擾，才能觀察到制度試行是否達(dá)到理想效果。對于自聘教師的“隱形”限制，上級部門應(yīng)該力排眾議予以支持，實現(xiàn)學(xué)校自主招聘能真正根據(jù)學(xué)校和崗位需求自主設(shè)定工資進(jìn)行招聘。簡政放權(quán)的同時需要加強對下放權(quán)力的監(jiān)管，加強支持的同時應(yīng)給予同等力度的監(jiān)管，才能確保“兩自一包”的正確方向。教育行政部門對學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行年度考核，落實好考核標(biāo)準(zhǔn)，保存相應(yīng)考核文件，考核后應(yīng)對學(xué)校提出改善意見，做到以評價促發(fā)展。

（二）學(xué)校應(yīng)建立預(yù)警機制，防止不良競爭發(fā)生

完善績效標(biāo)準(zhǔn)，加強教師過勞的預(yù)警機制。績效激勵作為外部激勵促進(jìn)教師工作積極性，同時需增加內(nèi)部激勵和人文關(guān)懷，以保證提高工作效率同時盡可能滿足教師的社會性發(fā)展，促進(jìn)教師的自我實現(xiàn)。學(xué)校需要根據(jù)多方數(shù)據(jù)設(shè)置最高工作量的預(yù)警機制，防止工作過勞發(fā)生，例如，根據(jù)課時量限制教師每周最大課時量，根據(jù)項目工作量限制每名教師最多同時進(jìn)行的項目數(shù)量，具體的預(yù)警和限制過勞的方式需要根據(jù)學(xué)校統(tǒng)計的信息和教師的反饋進(jìn)行詳細(xì)制訂。預(yù)警機制的建立也是體現(xiàn)學(xué)校人性化管理的一種方式，因此做好績效激勵的同時考慮到不良競爭和過勞的預(yù)警，才是現(xiàn)代化良性管理的進(jìn)一步體現(xiàn)。

項目打包須保證優(yōu)質(zhì)資源申請機會均等，保證程序公平讓教師感受到公平，避免教師對績效制度失去信任。起點公平、過程公平和結(jié)果公平三者中過程公平是最重要的。教師間個體差異已然存在，管理者無法設(shè)置相同的起點，結(jié)果公平更容易引起“大鍋飯”的思維模式，因此在項目打包中確保過程公平才是績效管理保證教師公平感的關(guān)鍵。根據(jù)不同教師的優(yōu)勢，學(xué)校應(yīng)仔細(xì)審核申請材料，把項目給予最符合條件的教師團隊，并做好項目分配的解釋，進(jìn)一步為項目申請和分配制訂實施細(xì)則。

（三）學(xué)校落實好競聘機制，培養(yǎng)“協(xié)作素養(yǎng)”

落實好民主競聘機制，中層管理者選聘需要做到選賢、選能，并且培養(yǎng)教師間的合作精神，實現(xiàn)分工合作。中層管理者不僅要在學(xué)校自主招聘中選聘，也要在教師內(nèi)部進(jìn)行民主競聘。各個中心負(fù)責(zé)人可以在校內(nèi)進(jìn)行民主競聘，申請人申請職位后由學(xué)校管理層和該中心人員進(jìn)行投票認(rèn)定。學(xué)校應(yīng)保存民主競聘的文件和流程資料，為教育行政部門和學(xué)校監(jiān)督審查提供資料，同時也能保證競聘過程的公平性。

扁平化管理使教師間有更多跨部門工作的機會，特別是自行組團申請項目，因此在學(xué)校事務(wù)的管理和執(zhí)行方面更需要部門間、中心負(fù)責(zé)人之間、教師之間的溝通協(xié)作。試點學(xué)校應(yīng)該利用好群體間協(xié)作的優(yōu)勢，培養(yǎng)參與管理教師的“協(xié)作素養(yǎng)”，從而提升扁平化管理的質(zhì)量。

（四）學(xué)校加強反饋機制，提升教師管理積極性

民主管理的反饋機制不健全，導(dǎo)致教師參與感不強、參與不積極[7]。教師對于民主管理的意見得不到解決，會影響教師參與管理的積極性，因此缺乏“主人翁”意識。在民主管理過程中，學(xué)校應(yīng)加強教師反饋，認(rèn)真對待教師在校務(wù)管理中的意見，使教師認(rèn)識到其工作內(nèi)容和職業(yè)責(zé)任不僅是教學(xué)，參與學(xué)校管理也是教師職責(zé)之一。教師應(yīng)把自身利益和學(xué)校利益聯(lián)系起來，建立學(xué)校管理者身份意識，把管理視為促進(jìn)教學(xué)活動的一種重要方式。反饋本來就是一種參與管理的方式，因此學(xué)校可以通過問卷調(diào)查、校長信箱、會議反饋等方式收集教師意見，從而在教師參與管理和教學(xué)的任務(wù)中給予靈活調(diào)整。學(xué)校通過強化反饋機制，培養(yǎng)教師的管理意識和自身與學(xué)校共同發(fā)展的理念，從而促進(jìn)教師在扁平化管理和民主管理中體現(xiàn)自身價值。

四、“兩自一包”的進(jìn)一步發(fā)展空間

簡政放權(quán)使得教育行政權(quán)力下放到學(xué)校，而教育行政機構(gòu)設(shè)置就可以偏向于區(qū)域統(tǒng)籌管理和為學(xué)校間的資源調(diào)配服務(wù)。“管辦評”分離使得教育行政機構(gòu)的權(quán)力不斷向管理服務(wù)發(fā)展，評價和監(jiān)督也逐漸交給第三方機構(gòu)和社會協(xié)同進(jìn)行，因此教育行政機構(gòu)會逐漸向服務(wù)中心演變，縮減編制人數(shù)，為學(xué)校調(diào)配資源，逐漸向教育服務(wù)中心演化。朱永新在《未來學(xué)校》中就預(yù)言過未來的教育局乃至教育部門都會向服務(wù)中心發(fā)展，為學(xué)習(xí)者提供服務(wù)和資源[8]。

“兩自一包”給予學(xué)校更多自主權(quán)，讓學(xué)校可以嘗試改革課程教學(xué)體系、構(gòu)建選課平臺等教學(xué)事務(wù)。“教師自主招聘”和“項目打包”可以為中小學(xué)生自主選課提供支持和保障，并為低年級教師“走班制”和高年級學(xué)生“走班制”打下良好的政策基礎(chǔ)，為改善教學(xué)質(zhì)量提供了有力途徑。