瀾湄水資源合作路徑研究

李 浩，趙 登 忠

(1.湖北經濟學院 財經高等研究院，湖北 武漢 430205； 2.長江科學院 科技交流與國際合作處，湖北 武漢 430010)

0 引 言

自2016年3月全面啟動瀾湄合作以來，經過瀾湄流域6國的共同努力，瀾湄合作機制已經成為瀾湄次區域合作的重要引領力量。水資源合作是瀾湄合作的旗艦領域，事關瀾湄國家人民福祉，是瀾湄合作機制成敗的關鍵。在2021年9月9日召開的大湄公河次區域經濟合作第七次領導人會議上，李克強總理再次強調要“深化水資源合作，造福沿岸各國”。

已經召開的3次瀾湄合作領導人會議為水資源合作明確了基本方向，即通過政策對話、數據和信息共享、技術交流合作、聯合研究和分析，鼓勵公眾參與意見交流，加強水資源管理能力建設，促進瀾湄流域國家在適應氣候變化、大壩安全、飲水安全、洪旱災害管理等方面的務實合作。為了推進合作，瀾湄水資源合作聯合工作組在瀾湄水資源合作中心的技術支撐下，制定和實施了《瀾湄水資源合作五年行動方案(2018～2022)》，使瀾湄水資源合作進入到了一個新的發展階段。

自瀾湄合作機制建立以來，瀾湄水資源合作未來走向如何以及如何務實推進，一直都是學術界關注和研究的重點。大量文獻圍繞新興的瀾湄合作機制，分別從合作原則、合作機制、務實合作等視角出發，探討了深化水資源合作可依循的發展路徑。在合作原則方面，屠酥等[1]提出了以沖突管理為目標，建立瀾湄流域國家一攬子利益關系、科學聯動機制、項目主導引領模式的水資源合作路徑。劉華[2]則認為，共同規劃流域可持續發展、激發合作動力、確定合作內容、構建差異化合作機制是公平合理利用瀾湄水資源的基本路徑。張勵等[3]研究指出，未來可從理念、內涵、機制、國際合作、輿論宣傳與互信建設等方面著手推動水資源合作。在合作機制方面，任俊霖等[4]提出，未來要加強水資源合作聯合工作組與其他工作組之間的協調與溝通、設立水資源行動計劃專項基金、加強瀾湄水資源合作智庫建設。黃炎[5]認為，在瀾湄水資源合作框架下，應構建水文信息交流、因應氣候變化的流域管理、水資源利益分享等3個機制。在務實合作方面，馮志鵬等[6]從梯級水庫聯合調度的角度，提出了未來要共享梯級開發調度經驗、構建多層面調度信息通報平臺、開展梯級優化調度研究、客觀地宣傳梯調產生的影響。黃漢文等[7]強調，深化瀾湄水資源合作應從流域規劃編制、水資源合作關鍵技術研發、水利基礎設施建設共建、水資源合作信息共享平臺建設以及水工程防洪抗旱聯合調度等方面務實推進。

總體而言，現有文獻對于瀾湄水資源合作未來路徑的研究缺乏理論框架的支撐，難以有效指導瀾湄水資源合作行動計劃的制訂。本文基于經濟學“成本-收益”分析框架構建的跨境水合作驅動鏈理論與基于世界跨境水合作案例總結出的合作階段理論進行融合，并提出了一個跨境水合作路徑的理論分析框架，同時，借助于該框架回顧了瀾湄水資源合作發展歷程，研究和探討了未來瀾湄水資源合作的可能路徑。

1 理論框架

1.1 跨境水合作驅動鏈理論

跨境水合作是由“整體收益-利益分配-實現機制-路徑依賴”驅動鏈所推動，而且這4個環節彼此關聯、相互促進，共同推動合作層次由低向高躍升。分述如下。

(1) 通過流域治理實現整體收益最大化是開展跨境水合作的根本動因，其機理在于將流域治理的外部收益內部化，這樣既可以降低流域沿岸各國應對公共環境問題的成本或損失，也可以最大化水資源開發利用所能獲得的收益[8]。

(2) 公平合理的利益分配機制是保障合作開展的主要動因，只有當合作帶來的潛在收益能大于各國單獨行動收益時，流域沿岸各國才有進一步采取合作行動的現實意愿[9]。

(3) 作為保障合作的實施機制，如合作協議與組織機構，通過降低合作實施過程中的交易成本，使合作交易成本小于合作帶來的收益時，才能促進合作行動最終發生[10]。

(4) 具體的合作行動能夠建立流域各國的互信，減少偏見，并將成為未來合作的路徑依賴[11]，推動跨境水合作不斷自我強化與深入。

1.2 跨境水合作階段理論

跨境水合作階段理論[12-13]，是由Claudia和David在統計分析了全世界200多條跨界河流合作案例的基礎上總結得出的。 該理論認為：跨境水合作的發展路徑本質上就是流域沿岸各國不斷調整本國的流域開發治理計劃，并與其他流域國逐步提升共同開發治理計劃，最后到共同制定和實施流域整體開發治理計劃的過程。根據國家流域治理方案的調整程度的不同，可以劃分為單邊行動階段(Unilateral Action)、協調合作階段(Coordination)、協同合作階段(Collaboration)以及聯合行動階段(Joint Action)。

1.3 “動因-階段”分析框架

將跨境水合作驅動鏈與發展階段結合起來，李浩等[14]構建了一個通過驅動因素透視跨境水合作階段變化的分析框架。借助于該框架，可以分析跨境水合作中各驅動因素在不同合作階段將會表現為何種形態，發揮何種作用，以及如何推進合作水平由低向高提升的趨勢，如圖1所示。

圖1 跨境水合作發展路徑Fig.1 Development pathway of trans-boundary river cooperation

2 瀾湄水資源合作現狀

2.1 中湄對話會機制

在中湄對話機制下，中國參與對話會主要達成的整體收益為：在不損害本國上游水電開發、水資源利用權益的前提下，為下游國家的防洪抗旱等民生問題提供力所能及的保障。

在利益分配方面，中國擁有瀾滄江流域水電開發的完全自主權，相關的發電收益也由中方完全獲得。而與此同時，在汛期中國為下游國家免費提供允景洪和曼安2個水文站的水文數據，并在極端氣候條件下實施了應急性水庫調度，讓渡部分發電效益，提高了流域下游沿岸國家居民的水安全保障水平。

在實施機制方面，中國通過建立與湄委會的對話伙伴關系，多次以觀察員身份參加湄委會高峰論壇、理事會會議，了解下游國家對中國的利益訴求以及湄公河流域國家開展合作的進展情況。同時，中國與湄委會正式簽訂和續簽了對湄報汛協議。

但是，湄委會本身的機構設置和制度設計受西方發達國家影響較大。西方國家以發展伙伴身份，通過資金捐助、設置議題等方式，使湄公河合作主要集中在生態環保層面，并未實質性開展支撐流域可持續發展的合作。這些理念上的差異，制約了中國在該機制下深入推進瀾湄水資源合作進程。

在這種機制下，中國開展的瀾湄水資源合作主要行動為：從2002年至2020年，連續19 a向流域下游國家提供了汛期6～10月份的出境水文數據，并逐步延長報汛時間，提高報汛頻次，由1 d 1次提高為1 d 2次。同時，中國還主動承擔了相關報汛設備、維修及人員費用。在2009年11月至2010年4月期間，湄公河全流域遭受罕見大旱，中國應急性向下游國家提供了2010年3月15日至5月31日的旱季水文數據。自2014年以來，中國還多次向下游國家提供了非汛期的應急水文信息，比如，2014年“海鷗”臺風期間的景洪水庫調度運行信息。

2016年，湄公河三角洲地區遭遇了百年一遇的大旱，中國除了向下游國家及時通報水文信息外，還在3月15日至5月31日期間，充分發揮小灣和糯扎渡水電站的調洪補枯功能，加大景洪水電站的下泄流量，有效地緩解了湄公河沿岸及三角洲地區的旱情，成為中國與湄公河下游國家合作抗旱的典范。

另外，中國還與湄委會一起開展了一系列的人員交流活動。2010年和2011年連續2 a舉辦了洪水預報技術培訓班，以提高下游國家應對洪旱災害的能力；2014年起，與湄委會、IWMI共同組成專家團隊，開展了湄公河典型洪旱災害事件與瀾滄江梯級電站的水文響應的聯合研究項目，提升了各國對流域洪旱災害的共識。

中國在中湄對話機制下推進瀾湄水資源合作，提升了中國與下游國家的合作共識，并為持續開展合作奠定了基礎。尤其是在防洪抗旱方面，中國通過信息共享和水庫調度的方式，提升了沿岸國家共同應對流域性水旱災害的認識，而不再錯誤地將其歸因為上游水資源開發利用帶來的不利影響。但在中湄對話會合作框架下，所能解決的流域共性問題非常有限，所處的合作階段也僅處于從單邊行動到協調合作的過渡階段。中國單獨承擔了回應流域下游防洪抗旱需要的合作成本，而上游水庫調度帶來的調洪補枯效益，卻也不能完全被下游國家所獲得。以2016年應急補水為例，下游國家的灌溉飲水工程調度和取用水計劃是按己方原有需求制定和實施的，并沒有將合作可能帶來的水文情勢變化融入其中，因此，未能將上游補水帶來的水量變化充分利用，并在最大程度上減少由旱災帶來的損失。

2.2 瀾湄合作機制

2016年建立的瀾湄合作機制的一個重要宗旨，就是通過分享中國在應對洪旱災害、開展水資源可持續利用等方面積累的豐富經驗與產能，幫助下游國家提高流域的水治理水平。

在該機制下，瀾湄水資源合作可獲得的整體收益為：通過流域性的水資源開發與利用，合作推進瀾湄流域6國水資源的合理開發、利用和保護，進而支撐全流域社會經濟可持續發展。

在利益分配方式上，主要是由中國投入設立“瀾湄合作基金”“中國-東盟海上合作基金”等政策性基金，支持成員國開展雙邊、多邊項目合作，合作帶來的收益由流域各國共享。

其實施機制為：在瀾湄合作領導人會議和外長會議下，成立瀾湄水資源合作聯合工作組，定期就水資源合作相關技術與政策問題展開交流；同時，成立瀾湄水資源合作中心作為技術支撐單位。

在該機制下，瀾湄流域6國共同制定并實施了《瀾湄水資源合作五年行動計劃(2018～2022)》。2018年舉辦了首次瀾湄水資源合作論壇，共同發布了《昆明倡議》。2019年舉辦了首次瀾湄水資源合作部長級會議，發布了《瀾湄水資源合作部長級會議聯合聲明》和《瀾湄水資源合作項目建議清單》。為了進一步共享流域水文信息，2020年9月，瀾湄流域6國共同簽署了《中國向其他五個成員國提供瀾滄江汛期水文信息的諒解備忘錄》，2020年11月起，正式向湄公河流域5國及湄公河委員會提供瀾滄江允景洪和曼安2個水文站的全年水文信息，并同步開通了瀾湄水資源合作信息共享平臺網站。在瀾湄水資源合作首次部長級會議期間，瀾湄水資源合作中心還與湄委會秘書處簽署了合作備忘錄。在該機制下，瀾湄流域6國在流域規劃、飲水安全、防洪抗旱、大壩安全等領域開展了一系列的人員交流與項目合作活動，如表1所列。

表1 瀾湄水資源合作重點領域與主要活動Tab.1 Key fields and major activities of Lancang-Mekong water resources cooperation

瀾湄合作機制雖然建立時間不長，但由于有流域6國共同參與，使得在該機制下的水資源合作取得了長足進步。但目前瀾湄機制下的水資源合作尚未完全滿足支撐流域可持續發展的需要，務實合作有待進一步深化。在產能合作方面，需要進一步建立相互信任，并從輸血式合作走向造血式合作；在信息共享方面，需要拓展信息共享范圍、提升信息共享水平；在聯合評估方面，需要共同開展流域性評估，達成對于流域現狀和相關問題的共同認知；在流域規劃方面，需要共同編制和實施具有融合性質的流域共同規劃與行動計劃；在水電建設與調度方面，需要通過聯合調度實現洪旱災害共同防御，并實現發電、航運、供水、環保等綜合效益外部性的內部化；在沖突管理方面，需要構建水資源開發利用沖突協調機制，解決各國開發利用中可能存在的利益分配問題。

3 瀾湄水資源合作未來路徑分析

隨著瀾湄合作機制的建立，瀾湄水資源合作已經正式進入協調合作階段，并在務實合作方面取得了較大成效。但總體而言，瀾湄水資源合作仍處于協調合作的初級階段，未來需要進一步深化協調合作，并逐步向協同合作階段、聯合行動階段躍升。

3.1 協調合作階段

3.1.1分享管理技術

分享管理技術的整體收益為獲取流域水資源開發利用的共同知識，減少偏見，達成實現流域可持續發展的共同認知。在協調合作階段，技術分享的成本由流域6國共同承擔，同時各國將獲得因水安全保障能力提高而帶來的社會和經濟效益。實施方式主要為區域性論壇與會議、常態化人員交流互訪和技術培訓班等。

以水庫調度管理技術為例，湄公河流域大部分水庫都沒有考慮防洪抗旱、引水灌溉、航運保障等溢出性功能，水電站的綜合效益尚未充分發揮。中國可在瀾湄水資源合作聯合工作組會議層面，主動設置水庫綜合調度的議題，與湄公河流域國家政府就水庫綜合調度及其效益發揮方面的技術與管理問題進行溝通，并深入開展技術人員交流與培訓，分享中國經驗，促使其內部盡快建立相應的管理機制，將水庫調度納入到流域水資源管理的范疇中去。同時，也要充分發揮瀾湄水資源合作信息共享平臺的作用，向流域內廣大公眾正面宣傳水庫的綜合效益，逐步在公眾心目中樹立正確的水利工程及水資源開發利用理念。

3.1.2共享流域信息

老撾對干流水電調度信息，泰國對水文情勢變化，柬埔寨、越南對流域性防洪抗旱的信息都存在著切實合理的需求。因此，實施全流域信息共享的整體收益包括增加沿岸各國適應局部環境變化能力，減少局部災害損失，增加各國流域開發收入等。在協調合作階段的信息共享成本應由流域各國共擔，收益則取決于各國利用流域信息實施水治理的能力。

在這個階段，除全年出境水文信息以外，中國還可進一步共享景洪水庫調度規則、瀾滄江水文氣象預報等相關信息；而流域6國則應共同推進全流域水資源及其開發利用基礎信息的平臺的建設和信息共享。

實施全流域信息共享，首先需要在瀾湄水資源合作聯合工作組下成立專門的評估專家小組，對需要共享信息的合理性、經濟性、可行性進行評估。在明確信息共享范圍和方式后，瀾湄流域6國可共同簽訂信息共享協議。瀾湄水資源合作中心可作為技術支撐單位，負責通過已構建的信息共享平臺發布共享信息，并跟蹤與評估信息共享效果。瀾湄水資源合作聯合工作組根據反饋，完善信息共享方案。

3.1.3促進產能合作

產能合作的整體收益為提高合作各國水治理水平，創造流域各國共同發展的良好外部環境。其利益分配方式表現為成本主要由援助國承擔，收益由受援國單獨獲取或雙方共享。在協調合作階段，瀾湄流域國家應重點開展飲水安全、水文監測、水電開發、防洪抗旱等方面的水利基礎設施建設合作，進一步完善湄公河國家的水利基礎設施，支撐社會經濟可持續發展。

在該階段，產能合作要逐步由政府主導轉變為政府引導，并充分調動企業的參與積極性。瀾湄水資源合作中心可發揮其平臺作用，推動相關產業聯盟的建設，定期舉辦產品、設備、技術對接會。瀾湄水資源合作中心可充分協調亞投行、絲路基金等方面的半市場化基金，借力市場機制，引導社會資金積極投入湄公河國家水利基礎設施建設，逐步形成造血式產能合作模式。

3.1.4協調利益沖突

通過協調瀾湄各國水資源開發利用中的利益沖突，可以減少各國自主開發對其他國家帶來的生態環境、社會經濟和發展權利的損失。其利益分配方式為開發國承擔采取減緩影響措施的成本，受影響國則可獲得一定程度的利益補償。

利益沖突協調機制可主要由事前磋商、事中協調和事后監管3個部分機制共同組成?！笆虑按枭獭本褪橇饔蚋鲊趩咏ㄔO可能會影響其他國家的重大水利工程之前，將其建設方案通報給瀾湄水資源合作聯合工作組，并征求瀾湄各國的意見。瀾湄流域6國對工程跨界影響進行充分研究和溝通，由第三方權威機構出具權威、公正的評估報告?；诖耍瑸戜亓饔?國共同商議影響減緩措施和補償方案，預防可能的沖突。“事中協調”就是在工程建設過程中，瀾湄水資源合作聯合工作組代表流域6國對工程建設的合規性進行監督，將建設過程中產生的跨界影響及時反饋給流域6國，并予以協調解決。“事后監管”是在水利工程建設完成后，依托流域綜合監測信息管理平臺，持續跟蹤監測項目的環境影響、減緩措施的實施以及經濟社會效益等狀況，并定期向瀾湄流域6國提供相關分析報告，及時消除潛在的利益沖突風險點[15]。

3.2 協同合作階段

3.2.1開展共同監測

開展流域信息共同監測與共享的整體收益為提高流域整體治理水平和提高各國應對流域性環境變化的適應能力。其利益分配方式為成員國共同承擔建設和采集成本，共同分享收益。在協同合作階段，瀾湄流域6國需要共享的信息包括全流域水文及水利工程信息、干支流水庫調度運行信息與計劃、全流域水文預報信息、各國流域規劃信息等。

為了實現這一目標，瀾湄流域6國需要制定統一的監測標準，建立共同的監測網絡、達成互通的信息傳遞協議，并通過信息共享平臺實時共享與發布。

3.2.2實施聯合評估

實施全流域聯合評估的整體收益為減少流域各國間水資源開發利用的爭端或沖突，強化區域性多邊政治和經濟聯系。聯合評估的成本由瀾湄流域6國共同承擔，所獲得流域性知識也由瀾湄流域6國共享，并用以指導各國的水治理行動。

聯合評估可在瀾湄水資源合作聯合工作組下設專家委員會予以實施。在開展聯合評估之前，要對瀾湄流域自然和社會經濟狀況、水文情勢、生態環境、水利工程建設和運行等本底信息開展系統和全面地調查，推進流域性共識的構建和深入。聯合評估的重點可放在以下幾個方面：

(1) 圍繞流域沿岸居民關心的水電站調度對水文情勢、水生態環境的影響，開展干支流水電站調度和運行影響評估。尤其需要注重開展中國在湄公河投資、建設、運營水電站的可持續影響評估，確保電站長期穩定運行。

(2) 針對流域各國關心的洪旱災害溯源、水庫防洪抗旱運行管理的問題開展聯合評估，并建立洪旱災害防御常態化聯系機制，及時共享評估成果，提高流域各國應對洪旱災害的能力，減少沿岸居民生命財產損失。

3.2.3制定流域規劃

制定和實施流域規劃的整體收益為提高水資源開發利用的綜合經濟效益，減少流域性災害損失。相應的成本和收益按各國承擔的責權劃分，并通過購買協議、生態補償等形式來實現利益重新分配。

流域規劃制定可由瀾湄水資源合作聯合工作組牽頭，瀾湄水資源合作中心具體實施。瀾湄流域6國通過流域規劃共同設定全流域中長期水資源協同利用與配置，水環境、水生物棲息地、濕地系統協同保護等方面的目標與措施，并制定本國的短期行動方案。與此同時，瀾湄流域6國還應合作研究和制訂協同治理和保護方面的利益互償規則，搭建利益互償平臺，協調流域整體開發利用中存在的可能利益沖突，重新分配合作收益。

3.2.4水庫聯合調度

在協同合作階段，水庫聯合調度需求較大。通過瀾滄江-湄公河干支流水電站多利益主體的聯合調度可共享發電效益、改善干流航運條件、提升下游灌溉能力、保障洞里薩湖漁業生產以及緩解湄公河三角洲地區咸潮入侵等。

瀾滄江-湄公河干流水電站聯合調度可顯著提高流域整體發電經濟效益，因此可在政府協調下，充分發揮市場機制作用，由上下游干支流電站運營機構達成協議，聯合調度，利益共享。

對湄公河干流具有經濟和社會雙重效益的聯合調度，比如提高湄公河干流航運能力、泰國湄公河干流灌溉工程引水能力的調度，可以通過瀾湄水資源合作機制組織協調，由相關國家政府簽署關于聯合調度方式、達成利益補償的協議。

對湄公河沿岸國家生態環境保護具有公益效果的聯合調度，可以通過瀾湄水資源合作機制組織協調，在評估其可行性及公益效果的基礎上，制定相關調度方案，由水電運營公司具體實施。實施結束后，由瀾湄中心組織下游國家以及中立機構，協同水電運營公司開展評估，并給予一定的政策和經濟補償。

3.3 聯合行動階段

在聯合行動階段，瀾湄流域6國通過共同實施流域控制性水利工程，可以獲得因全流域糧食、能源、環境、經濟和政治安全全面提升而帶來的社會經濟效益。在這一階段，流域6國共同投資控制性水利工程，構建統一的利益主體機構，共有產權，同時共享流域開發與保護收益。

實現聯合行動的機制保證是區域一體化組織，而在瀾湄流域的水治理聯合行動需要在“瀾湄國家命運共同體”的政治構架下，組建瀾湄流域委員會予以保障。

以水電開發為例，該階段可通過在瀾湄流域委員會下專門設立流域6國共同參與的水庫建設和調度統一管理機制，建立覆蓋中國瀾滄江流域水電站與下游湄公河干流北本、瑯勃拉邦、薩拉康等水電站的全流域聯合調度機制；由瀾湄流域6國共同參與湄公河干流上丁、松博等大型待建水電站的調查、研究、論證；由瀾湄流域6國根據本國用電、防洪、供水、灌溉、航運等方面的需求，成立專門機構，共同投資、建設和管理湄公河干流水電站；最后，瀾湄流域6國通過配套建設取用水設施，聯通河網和電網，充分發揮梯級水庫調度運行的綜合效益，保障區域整體安全。

4 結 論

(1) 在中湄對話會機制下，中國與下游湄公河流域國家的水資源合作實現了由單邊行動向協調合作逐步過渡，提升了合作共識，為在新型瀾湄合作機制下開展水資源合作奠定了基礎。但是，湄委會機構設置和制度設計受域外國家影響較大，合作理念與流域沿岸國家發展實際需求脫節，限制了瀾湄流域國家開展水資源合作的深度和廣度。

(2) 通過回顧合作現狀，明確當前瀾湄水資源合作尚處于協調合作的初級階段，合作方式以信息共享、人員交流、技術援助和試點示范項目為主，合作領域主要包括流域規劃、飲水安全、防洪抗旱、大壩安全等?？傮w上，當前瀾湄水資源合作還難以滿足支撐流域可持續發展的需要，合作領域有待進一步拓寬，合作層次有待進一步提升。

(3) 瀾湄水資源合作存在著由低水平向高水平逐步發展，高水平合作向下兼容低水平合作的基本特性。在協調合作階段，瀾湄流域6國可在分享管理技術、共享流域信息、促進產能合作、協調利益沖突等領域拓展合作；在協同合作階段，瀾湄流域6國可重點開展共同監測、聯合評估、流域規劃制定、水庫聯合調度等方面的合作。在聯合行動階段，瀾湄流域6國可通過共同實施流域控制性水利工程，全面提升全流域糧食、能源、環境、經濟和政治安全水平。