試論總體規劃中城市規劃設計區和中心城區的劃定

文／陳龍 杭州城市規劃設計咨詢有限公司 浙江杭州 310012

引言：

城市總體規劃是政府部門合理配置公共資源，調整城市各項建設的主要依據，也是國家開展宏觀調控的主要工具?，F階段，部分地區城市總體規劃仍采用計劃經濟時代的規劃模式，內容相對復雜且缺乏公益性及政策性，規劃審批方式落后，審批周期過長，無法滿足城市發展需求。為有效解決此類問題，相關機構需大力加強城市總體規劃的研究與分析，合理劃定城市規劃設計區域與中心城區，進而促進城市的可持續健康發展。本文總結分析城市總體規劃中規劃設計區、中心城區劃定的相關問題，希望為城市規劃人員提供參考。

1、城市總體規劃中城市規劃設計區與中心城區的基本概念

1.1 城市規劃設計區

《城鄉規劃法》中明確規定，城市規劃設計區主要指因城市建設與發展需要必須進行規劃控制的區域?！冻青l規劃基本術語》中指出，城市規劃設計區屬于城市中政府實施規劃管理與控制的區域，此區域內的建設活動需嚴格遵循政府關于城市規劃管理的相關要求。通過對相關法律規定的研究分析可知，城市規劃設計區屬于相關法律授權的特殊管理區域，包括受城市建設及發展影響需實施規劃控制的特定區域及部分城市建設用地。

1.2 中心城區

我國現有法律體系并無中心城區的明確規定，《城市規劃編制辦法》中提出城市總體規劃中需包含中心城區規劃，并能夠確定中心城區規劃的具體內容。城市中心城區屬于城市的核心主導區域，具有區域服務功能，將城市土地總體利用規劃方案與中心城區劃定方案有效結合，可避免城市無需蔓延與擴張，并可確定城市主導功能的承載區域，進而促進城市規劃管理水平的持續提升?？梢哉J為，中心城區是城市具有主導功能及區域性功能的集中區域，也是城市總體規劃方案中首先建成的區域，對于城市發展具有重要作用。

圖1 城市規劃設計區示意圖

2、城市規劃設計區與中心城區劃定的基本原則分析

2.1 城市規劃設計區劃定的基本原則

劃定城市規劃設計區期間，相關人員需充分分析城市人口密度及總體規模，如城市人口密度較大，整體規模較大，劃定期間可適度增加規劃設計區范圍。相反，如城市人口密度及總體規模較小，劃定期間需適當減小規劃設計區范圍。同時，在劃定城市規劃設計區過程中，需包含風景名勝區、水源保護區、高鐵站點、工礦產區、歷史文化遺產區、飛機場等重點區域。

2.2 中心城區劃定基本原則

劃定中心城區期間，相關部門需充分考慮城市發展的實際情況，如城市人口密度較大，可適當增加中心城區劃定范圍。如城市人口密度較小，可適當縮小中心城區范圍。同時，需分析城市發展的空間形態，大城市與特大城市可采用多中心布局模式，以構建與主城區關聯的多個綜合體。中小城市建議采用單中心布局模式，使城市空間結構更為緊湊。

3、城市總體規劃中城市規劃設計區與中心城區劃定存在的問題分析

城市總體規劃對于城市的建設發展具有積極意義，而劃定城市規劃設計區與中心城區則屬于城市總體規劃的重點內容?，F階段，我國部分地區劃定城市規劃設計區與中心城區的過程中存在諸多問題，主要表現為上位法存在缺陷，導致各地區開展規劃管理的實際效果不佳，進而影響相關規劃方案的落實。同時，不同地區經濟發展狀況存在顯著差異，不同規劃人員對于城市規劃設計區、中心城區劃定的內含理解存在明顯差異，進而導致區域劃定的科學性及規范性嚴重不足。另外，大部分地區劃定城市規劃設計區與中心城區均采用中心城區、城市規劃設計區、市區的分層規劃模式，但部分城市規劃區顯著擴大，導致城市規劃管理產生混亂局面，嚴重影響城市經濟發展。

4、城市總體規劃中城市規劃設計區劃定的影響因素及要點分析

4.1 影響因素分析

劃定城市規劃區過程中，相關人員需重點考慮以下影響因素。第一，不同地域經濟發展水平及城鎮化水平存在顯著差異，如區域經濟欠發達，城鎮化水平偏低，則需適當縮小城市規劃設計區范圍。如區域經濟較為發達，城鄉一體化水平較高，則需適當增加城市規劃設計區范圍。第二，城市規劃設計區內需包含對生態安全及經濟利益影響較大的重點區域，如水源地、風景名勝區等，也需包含主要的交通基礎設施，如高鐵站、飛機場等以及國民經濟重要支柱產業所在區域。第三，劃定城市規劃設計區過程中需充分考慮地形地貌的影響，山地等地形相對復雜的區域需適當縮小城市規劃區面積，平原等地勢平坦區域可適當增加城市規劃設計區面積。第四，城市規劃設計區范圍應與所在地區管理體質及行政建制匹配，并有效銜接政府事權管轄空間范圍。

4.2 劃定要點

城市總體規劃中劃定城市規劃設計區期間，相關人員需準確把握劃定要點，以提高劃定方案的合理性。第一，城市規劃設計區為法律授權的規劃管理區域，劃定過程中應保證其實際范圍與行政建制一致。如城市未設區，則城市規劃設計區行政范圍不應低于城區街道。如城市設區，則城市規劃設計區行政范圍不應低于市區行政范圍。第二，城市規劃設計區中上級規劃區與下級規劃區不應為相互包含關系，且城市設計規劃區范圍內的鄉鎮及村莊不得單位劃定規劃設計區，需安排城市統一對其進行規劃與管理。第三，城市規劃設計區劃定中，上級規劃區不得與下級規劃區產生交叉。通常情況下，縣、鎮規劃設計區范圍不得包含城市規劃設計區，如確需包含城市規劃設計區，需報請人民代表大會審議批準。第四，城市規劃設計區可劃定為城市某一部分或全市域，但劃定過程中不應打破原有城鄉間的行政邊界。通常情況下，城市規劃設計區劃定范圍需小于市域范圍，且需在本級管轄范圍內完成劃定。劃定期間需綜合考慮區域內的人口密度、城鎮化水平及經濟發展狀況、地形地貌等影響因素，以確保劃定方案的科學性。

5、城市總體規劃中中心城區劃定的影響因素及要點分析

5.1 影響因素分析

劃定中心城區過程中，相關人員需充分考慮以下影響因素。第一，需充分考慮城市的人口密度。如城市人口密度較大，在劃定過程中需適當擴大中心城區范圍，如城市人口密度較小，在劃定過程中需適當縮小中心城區范圍。第二，需評估城市發展的預期規模及空間分布狀態，充分尊重城鎮化建設的客觀規律，使中心城市發揮出應有的輻射與帶動作用，使城鄉發展的空間布局日趨合理化，構建中小城市緊湊發展，大城市聯合發展，城鎮緊密發展的良好格局。在劃定中心城區的過程中，大城市與特大城市建議采用多中心布局方式，中心城區應包含主城區及相連連片城區。中小城市可采用單中心布局模式，并確保中心城區結構緊湊。第三，劃定中心城區期間需充分考慮城市土地資源利用的總體規劃方案，合理劃定中心城區范圍，并對中心城區的空間發展走向進行必要的管制，以實現對城市建設用地的有效調控。

5.2 劃定要點

城市總體規劃中劃定中心城區期間，相關人員需準確把握劃定要點，以提高劃定方案的合理性。第一，劃定中心城區期間應以功能為先導，確保中心城區集中承載城市的主導功能。第二，中心城區的劃定期間需對城市用地情況進行綜合評估分析，并選擇適宜的位置劃定中心城區，嚴格限定中心城區范圍。第三，城市中心城區應與城市總體規劃中確定的發展規模及布局形態有效銜接，并結合城市的交通分布、自然環境、行政區劃合理劃定。第四，城市中心城區的實際劃定范圍需低于對應級別城市行政轄區范圍，且中心城區不得打破原有行政界限，建議中心城區建設用地人口密度需達到8700人/km以上。 第五，部分山地城市及邊遠地區或人口密度較低的城市、旅游城市等，劃定中心城區期間需保證人口密度達到6600人/km以上。第六，部分集中布局城市及單中心城市，其中心城區多表現為封閉團塊狀。組團布局的多中心城市，其中心城區多表現為兩組或以上的包絡線。如城市存在以下情況，可將不同組團間存在的隔離帶納入中心城區范圍內。（1）承擔景觀功能與公共功能的水系及沿岸綠化帶為隔離帶。（2）生產防護隔離功能的生產防護性綠地、組團隔離綠地。（3）交通干線與沿線綠帶為隔離地帶。（4）森林公園、風景名勝區、自然保護地區、濕地公園、地質公園等大型生態綠地通常不納入中心城區范疇，但為保證城市生態安全，避免城市無需擴張，使其發揮城市公共活動與休閑娛樂的作用，可將其納入中心城區范圍內。

6、城市總體規劃中城市規劃設計區與中心城區劃定的注意事項分析

6.1 各項法律法規的執行

我國幅員遼闊，存在多種地形地貌，不同地區的城市化進程及經濟發展水平存在較為明顯的差異，制定城市總體規劃難度較大，且不同區域對于法律法規的理解與執行也存在較大差異，進而導致中心城區與城市規劃設計區的實際劃定效果無法達到預期，為此，城市規劃人員需加強相關法律制度的研究分析，積極借鑒其他地區的成功經驗，堅持理論與實踐相結合的基本原則，以確保相關規劃方案得到有效的落實。

6.2 強化城市總體規劃管理干預

目前，部分地區城市總體規劃工作存在理論與實踐脫節的問題，部分城市中心城區規劃方案中未明確表述具體界限，導致中心城區規范方案無法得到有效落實，相關管理工作開展難度較大。為此，政府部門需切實強化城市總體規劃管理力度，不斷優化規劃方案，明確城市規劃設計區與中心城區間界限，并明確工作人員職責，以確保規劃方案得到有效落實。

6.3 準確劃分城鄉規劃權責

我國《城鄉規劃法》以城鄉統籌發展為基本出發點，將原有的行政區域劃定模式調整為空間實體區域劃定模式，除建設用地外，水域、山林及農田均由城鄉規劃部門與政府部門共同管理，規劃部門需承擔行政責任，且缺乏規劃許可權，進而導致權責不一致的問題。為此，相關部門需及時合理劃定中心城區范圍，調整城鄉規劃權責，在遵循上位法的基礎上采取統一管理措施，以提高城市總體規劃的落實效果。

7、城市總體規劃中城市規劃設計區與中心城區劃定實例分析

7.1 城市概況

山東省鄒城市為孟子故里，是國家歷史文化名稱，其地理位置為濟寧市東南部，與濟寧市任城區、曲阜、兗州接壤，并與臨沂及棗莊相連。鄒城市為全國百強縣，煤炭儲量豐富，擁有大型煤炭企業，其主要產業包括煤化工、電解鋁、機電設備制造、煤炭挖掘等。鄒城市屬于典型發達地區煤炭資源城市，經濟發展基礎良好，但存在資源枯竭的問題，為此促合理完成城市總體規劃，并科學劃定中心城區與城市規劃設計區，以促進其健康穩定發展。

7.2 城市規劃設計區與中心城區劃定的要求分析

鄒城市屬于山東地區南冀-魯南經濟帶的中心區，是濟寧市區經濟發展的重要引擎。鄒城市中大束鎮、中心店鎮、北宿鎮、太平鎮、平陽寺鎮均處于濟曲都市經濟區范圍內，在城市規劃期間需統一規劃布局城市空間功能，需確保上述城鎮融入濟曲都市經濟區一體化發展體系中。同時，鄒城市建設用地總面積約為41.26km，人口約35萬人，周邊環境嚴重制約城市的空間拓展，且鄒城西部各個鄉鎮規劃發展目標僅限于單個城鎮，進而導致各自為政，無法總體協調的問題，且不同鄉鎮的無序競爭也導致城鎮空間過度擴展的問題，造成土地資源嚴重浪費。為解決此類問題，在城市總體規劃期間需將中心城區的工業功能外遷，統一布局規劃鄒城市西部城區，優化調整中心城區建設用地方案，合理規劃不同城鎮的發展目標，指導其控制用地規劃，使建設用地得到有效整合。另外，鄒城市規劃期間，設計人員需充分考慮產業健康發展需求，并制定煤炭塌陷區域人口搬遷方案，以實現城市的健康發展。

7.3 劃定城市規劃區

鄒城市城鎮發展存在不平衡的問題，西部地區煤炭儲量豐富，已形成相對完善的工業體系，各類生活配套設置較為完善，城鎮化水平較高。其他地區則工業基礎薄弱，以農業為主要產業，經濟發展水平偏低。針對此類情況，需將發展良好的城鎮納入鄒城市區規劃發展體系中。

鄒城市城市總體規劃的重點為西部地區，在實際規劃期間需充分考位上位規劃、壓煤區域范圍、基礎設置、基層行政單位、區位、地理條件、歷史遺跡等諸多影響因素。其中上位因素中，濟寧市總體發展規劃中包含大束鎮、中心店鎮、北宿鎮、太平鎮、平陽寺鎮等，壓煤區范圍內減少城市建設活動，并將鐵路、高度出口等作為城市發展的基礎設置納入城市規劃區內統一管理。另外，鄒城市為國家歷史文化名城，在城市總體規劃方案中需納入旅游產業發展計劃，不斷提升城市軟實力。通過對地理條件的綜合分析，中心店鎮、北宿鎮、太平鎮、平陽寺鎮均為平原洼地，適合城市建設與發展。

通過對相關因素的綜合分析研究，確定中心店鎮、北宿鎮、太平鎮、平陽寺鎮及鄒城市三個街道為城市規劃設計區，并將中心城區工業功能適度外遷，以實現鄒城市的協調健康發展。

結語：

城市總體規劃是我國開展經濟宏觀調控的重要措施，具有較強的公共性與政策性，對城市發展具有積極意義。現階段，我國城市總體規劃中城市規劃設計區與中心城區的劃定存在諸多問題，為此相關人員需加強研究與分析，準確把握相關影響因素劃定要點，結合所在城市的實際情況合理劃定城市規劃設計區與中心城區，以促進城市經濟穩定健康發展。