意向實施主體參與控制性詳細規劃編制的實踐
——以上海浦東新區耀華區域控規編制項目為例

■ 景正旭 JING Zhengxu

0 引言

控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）是政府開展城市開發建設管理的重要技術依據，作為承上啟下、銜接城市總體規劃和城市開發建設的橋梁，控規通過將總體規劃的意圖、宏觀控制要求轉化成具體的定性、定量的城市用地和空間形態控制指標，在實現總規目標的同時，對地塊建設提出指導要求。根據相關法律法規，國有土地使用權的出讓必須符合控規[1]。因此，控規與城市開發建設活動息息相關，控規可實施性的重要性顯而易見。再好的控規，如果不能有效實施，控規編制期間付出的努力都將毫無意義，所謂的優秀規劃成果也只能變成一紙空文。

當前，控規編制階段對方案可實施性有欠考慮，導致在土地出讓或建設項目實施前，不得不經常進行局部調整。在行政管理層面，局部調整類項目數量變多，給政府規劃主管部門增加了行政審批工作壓力，也大大增加了城市土地開發建設的時間成本。同時，城市快速發展對項目進度的緊迫要求，導致部分地方政府規劃主管部門不得不在控規編制審批的管理上作一定妥協，這些妥協往往容易導致部分復雜項目的方案研究不夠充分、各利益相關方訴求不能充分反映、公共利益和經濟利益不能有效平衡。在控規技術層面，由于控規初次編制時往往以整單元、分片區、多個街坊組成的區域為范圍作整體考慮，而控規局部調整項目的編制范圍則相對較小，為追求項目盡快推進而進行的短視、多頻次的局部土地功能布局和地塊經濟技術指標的調整，容易對所在區域整體功能的實現造成影響[2]。

20 世紀80 年代，上海市編制虹橋開發區規劃時，就率先采用控規編制技術，在控規技術的應用和管理上一直走在全國前列。近年來，針對控規方案面臨的可實施性、操作性的挑戰，上海市規劃管理部門于2020 年對控規編制審批規程進行了優化，同時，還針對舊區改造等特定項目開展了更加靈活的流程創新試點。本文通過梳理上海市現行的控規編制審批管理規程和實踐評價，總結流程創新試點項目的實踐經驗，從提高控規可實施性的角度，嘗試對控規編制環節提出建議[3]。

1 上海市控規編制審批管理的現行規程

1.1 背景情況

為了落實優化營商環境、深化行政審批改革要求，進一步優化控規編制審批管理規程，保障高質量規劃、高效率審批、高水平實施，上海市規劃主管部門對控規編制審批統一程序作了優化，精簡環節，“能并不串”。

1.2 審批程序

根據最新的操作規程，上海市控規編制審批程序包括四個環節：制定任務書、意見征詢（包括相關部門、公眾、專家等意見征詢）、市規委會審議、主管部門審批。

1.2.1 任務書環節

任務書由項目所在區政府和市規劃資源局共同制定，重點明確規劃核心指標要求和項目時間計劃安排，是控規項目的重要環節。

1.2.2 意見征詢環節

意見征詢對象包括相關部門、公眾和專家等三類。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，規劃公示公告時間不得少于三十日。為提高規劃編制審批時效，在實際項目操作過程中，相關部門和專家意見征詢往往與公眾意見征詢同步開展。

1.2.3 市規委會審議環節

市規劃委員會建立專家咨詢機制，發揮行業專家技術支撐作用，為規劃決策提供建議。為提高組織效率，規委會一般與公示期緊密銜接。

1.2.4 上報審批環節

根據項目重要程度不同，經市政府認定或要求的特定項目由市規劃資源局和相關區政府上報市政府審批；其他項目由區政府上報市規劃資源局，市規劃資源局受市政府委托進行審批。

1.3 實踐評價

相較于早些年固定的“三階段、九環節”審批流程，現行的“四環節”審批流程已經較大程度地簡化了工作環節，有效提高了審批效率。各環節工作重點、參與主體的職責分工也相對清晰,操作性強。通過簡化環節、流程并聯，有效縮短了局部調整類控規項目的時長，提高了城市土地開發建設的效率。

但是，在實際應用中，任務書環節啟動的前提是控規核心指標和初步方案基本穩定，達成市區共識。對于大多數公益性項目或發展政策支持的項目而言，上述啟動前提相對容易實現，任務書環節時長相對較短且可控。然而，涉及經營性指標調整的開發項目則由于住宅、商辦等開發指標需在一定區域內協調統籌，控規核心指標和初步方案較難在短期內穩定，任務書環節時長則相對較長且不可控。據大部分區規劃主管部門和平臺開發企業反映，制定任務書環節啟動前的方案研究時間普遍較長[4]。任務書不啟動，控規各環節參與主體的力量不能充分調動，可并聯操作的事項不能順利推進，控規編制審批的實際時長仍然很長。

與此同時，即便上節所述任務書環節高效順利推進，現行的規程優化也僅在壓縮控規項目審批時長上有顯著效果，在一定程度上，只是減少（或是彌補）了因控規可實施性不足而不得不重新調規帶來的時間成本（從十幾個月降低為幾個月），卻無法顯著提高控規成果的可實施性，實現將控規實施前的調規時間成本降低為零（不用調規即可直接落地實施）。因為，作為城市土地開發建設重要實施主體之一的地產開發商，在規劃編制環節中缺少一個嚴肅、公開的參與渠道，市場主體對于城市開發的主觀能動性不能充分發揮，無法在控規編制階段從實施的角度為政府規劃主管部門獻言獻策，從而彌補主管部門和有關專家在項目落地性、市場接受度上的缺失?？匾幘幹七^程中脫離市場越遠，成果的可實施性就越差，從而導致實施主體在獲取土地后、啟動開發建設前不得不再做控規調整，增加項目時間成本和前期財務成本，從而影響市場主體的投資信心。

在近年房地產市場形勢愈發嚴峻、上海市中心城區風貌舊改工作任務全面推進的情形下，上述問題暴露地越來越明顯。為緩解和解決上述問題，上海市規劃主管部門支持市更新中心，針對風貌舊改及捆綁資源地塊等特定項目，開展了控規調整流程創新的實踐探索。

2 浦東新區耀華區域控規項目實踐

2020 年7 月，上海市城市更新中心（以下簡稱“市更新中心”）在上海地產集團揭牌成立。為解決市場主體成本收益倒掛、參與積極性不高的問題，市更新中心強化了平臺作用，在舊改項目的規劃編制工作中探索完善規劃實施機制，積極引進市場化、標桿性地產開發企業參與規劃前期研究，通過規劃實施方案編制，對城市土地利用提出合理建議。下文將結合上海浦東新區耀華區域控規項目的實踐歷程，對意向實施主體如何參與控規編制進行闡述。

2.1 項目概述

項目位于上海前灘、后灘兩大黃浦江濱水功能區之間，耀華板塊Z00-0101 單元南部（圖1）。規劃四至范圍：北至友誠路、東至濟明路、濟陽路，南至耀州路，西至黃浦江（圖2）。項目共涉及01-09、13、21 等11 個街坊，調整范圍面積約57.99 hm2。

圖1 項目區位圖

圖2 項目四至范圍圖

2021 年3 月，項目下發規劃設計條件正式啟動，2022 年1 月取得控規批復。根據最終批復的控規方案，區域內開發地塊用地性質為商品住宅、商業商辦、基礎教育和公建配套等，其他為公共綠地。按照規劃，該區域建成后將成為以商業、商務和現代居住為主體，綜合文化娛樂、旅游休閑和生態建設等功能為一體的濱水功能區，進一步提升城市空間活力。

2.2 項目歷程

2.2.1 前期研究環節

根據上海市舊改工作要求，耀華區域作為舊改資源捆綁地塊，未來由市更新中心（上海地產集團）作為一級開發主體進行區域開發。因此，作為意向實施主體，市更新中心配合市規劃資源局和浦東新區政府，于2021 年1 月委托規劃和建筑團隊開展既有規劃評估和城市設計預研究。

2.2.2 規劃設計條件環節

在規劃評估結論基礎上，2021年3 月26 日，市規劃資源局向浦東新區政府和市更新中心下達規劃設計條件。規劃設計條件從功能布局、高度管控、開發強度、公服設施配置、公共空間營造等方面提出了規劃原則和定性要求。市更新中心據此開展城市設計研究，形成引導方案。

2.2.3 規劃實施方案環節

2021 年4 月中旬，市領導聽取耀華項目工作匯報，要求市規劃資源局會同市更新中心開展規劃實施方案研究，重點加強業態策劃。2021 年5—7 月，市更新中心邀請到三家有意向參與項目未來開發的市場團隊開展規劃實施方案研究。各市場團隊提出了豐富濱江街坊功能復合度和增加住宅規模的設想。市更新中心匯總規劃實施方案，整合形成穩定的控規方案（圖3）。

圖3 規劃實施方案圖

2.2.4 意見征詢環節

2021 年10—12 月，市更新中心會同浦東新區規劃資源局開展相關部門、公眾和專家等意見征詢工作，采納相關部門提出的增加公共服務設施配套和基礎教育設施的意見，對公示的控規方案作了優化完善。

2.2.5 規委會審議環節

2021 年12 月，市規劃資源局組織規委會專家對控規草案進行審議。

2.2.6 上報審批

2022 年1 月，浦東新區政府將控規成果上報市規劃資源局，市規劃資源局受市政府委托批復控規。

2.3 機制創新總結

雖然，耀華區域控規項目的六個工作環節比現行規程中的四個環節多了兩個，可能讓人有環節增多、耗時更多的誤解，但實際上通過機制創新，該項目控規編制審批耗時僅11個月，比同類型、同規?？匾幷{整項目平均耗時節約半年以上時間。

而該項目工作環節由現行的四個環節變六個，是因為將現行規程中的“任務書環節”細化分解成“前期研究”“規劃設計條件”“規劃實施方案”等三個環節，每個環節對應的參與主體不同，工作重點和目標也不同；現行規程后續三個環節不變。通過設置“前期研究”和“規劃實施方案”兩個環節，為市更新中心和地產開發企業等意向實施主體參與控規編制提供了平臺；通過創新“規劃設計條件”環節，簡化現行規程中任務書啟動的硬性要求，提前調動各級規劃主管部門，提高編制審批效率。各環節創新提高了控規成果的可實施性和控規審批的效率。

2.3.1 前期研究環節

市更新中心利用被賦予的控規編制參與權，提前獲取項目基礎資料，通過開展土地權籍調查和地塊臨時利用情況梳理，發現問題及時溝通解決，確保納入該次規劃調整范圍的地塊具備成熟的土地出讓條件，無縫銜接實施。通過前期研究，市更新中心開展規劃評估和城市設計研究工作，也為市規劃主管部門確定規劃設計條件提供工作基礎。

2.3.2 規劃設計條件環節

在規劃核心指標尚未確定，無法下發任務書的情況下，通過規劃設計條件的下發，同樣可以啟動控規調整法定程序，推動各級規劃管理部門提前開展相關工作，提高規劃編制審批效率。同時，相較于任務書對控規核心指標的嚴格要求，規劃設計條件僅對控規指標提出定性的、原則性要求，也為后續方案研究預留了充足彈性。

2.3.3 規劃實施方案環節

以規劃設計條件和市更新中心引導方案為基礎，市場團隊可以通過規劃實施方案充分表達開發訴求，從建設實施和后續運營等角度出發，為城市土地利用提出合理建議。市更新中心發揮平臺作用，通過對規劃實施方案進行提煉總結，將市場團隊的亮點納入控規方案，從而保證市場訴求在控規階段就得以落實，項目產品的市場接受度得到保證，避免項目實施階段再做控規局部調整的情況發生。

2.3.4 意見征詢、規委會審議、上報審批環節

為保證規劃的科學性和公共性，避免市場主體過于追求土地開發收益對城市公共利益造成損失，公眾、專家及管理部門在報送審批前對控規方案做最后的把關。該案中，面對意見征詢階段暴露的用地資源緊缺、土地開發收益底線鎖定與公共配套設施缺配的矛盾，市更新中心通過企業已開發物業挖潛、參照創新開發案例在商業裙房結建教育配套設施等手段，實現了政府、公眾、市場主體等多方利益主體共贏。

2.4 實踐評價

從該項目控規批復后房地產市場標桿企業的反饋來看，耀華濱江區域控規成果有較強的落地性和可實施性。項目的成功實踐表明，通過市更新中心牽頭，組織搭建城市更新平臺，在規劃編制環節靈活創新，廣開大門，引入有意向、有能力拿出好方案的市場主體參與控規編制，能夠有效促進規劃主管部門和市場主體的協調溝通，讓地塊開發既能滿足城市功能品質和公共利益，又能一定程度地響應市場需求，從而使控規批復無縫銜接土地出讓和后續開發建設，提高城市土地利用效率。

3 結語

當前，房地產市場形勢越來越嚴峻，上海市也正面臨資源環境和人口指標上限約束下的發展壓力，舊區改造、工業用地存量改造等需求迫切，這些問題的解決不能僅僅依靠政府規劃管理部門自上而下進行資源配置，還需要在規劃管理流程上嘗試創新，建立自下而上進行利益協調的溝通機制，吸取房地產開發商在城市土地開發建設實踐過程中積累的豐富經驗，充分發揮市場主體的主觀能動性[5]。

綜上所述，提出以下建議供控規管理規程優化參考，一是創新“規劃設計條件”環節作為“任務書環節”的備選項，針對舊區改造等市場主體積極性不高、實施難度較大的項目，以規劃設計條件代替控規任務書，提早啟動法定調整程序，調動各級管理部門提前并聯開展工作；二是進一步賦予和明確市更新中心參與控規編制的責權，搭建城市更新平臺，從有利規劃實施的角度發揮作用；三是增加“規劃實施方案”環節，在規劃設計條件下發的基礎上，由區政府或市更新中心牽頭，邀請有意向、有能力的市場主體前置參與控規研究，加強市場主體與規劃管理部門協調溝通，通過規劃實施方案反映市場訴求。