規劃視角下老舊小區協同治理研究

張旭瑩

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510060

城市更新進程中老舊小區治理改造是完善基層社會治理體系的重要途經，基層社會治理結構的不斷耦合使得老舊小區逐漸成為較為特殊的社區治理模型。居民需求的不斷提升也導致了老舊小區在城鎮化進程中處于更加難以協調的地位，如何激發老舊小區協同治理的內在動力，是解決新時代民生問題的根本關鍵，當下正在推行的社區設計師制度給老舊小區協同治理提供了新的發展視角，從規劃層面落實老舊小區協同治理于根于本都提供了新的發展機遇與探索路徑。

1 研究現狀

1.1 老舊小區的概念界定

老舊小區的定義隨著時代的推進其含義也逐漸發生著變化，不同地區對于老舊小區的定義的界定也有著趨向性的不同，老舊小區在現如今泛指基礎設施老化、服務功能缺失、物業管理亟需改善以及修建年限較早的社區[1]。

老舊小區存在的問題，有以下幾種：

1.2 粗放式管理，治安形勢嚴峻

大多數老舊小區建成時間較早，其房源大多由企事業單位的福利性住房組成，而物業管理概念的實質性引入大多晚于老舊小區的建成時間。其中粗放式管理應用于絕大多數老舊小區，大致原因是由于小區缺少物理屏障而導致的人員流動復雜化、物業管理服務的缺失而導致社區變動離散化，因此其治安管理模式的改變具有很大的現實性。

1.3 基礎設施匱乏，生活便捷性差

老舊小區相較于建設時期，工藝及技術水平的大幅度提升，導致老舊小區整體設計標準和空間布局與現代社區圈存在較大差距。主要表現為社區綠化率較低、道路建設老化、公共空間設施不足，消防設施難以得到保障等。這些因素從根本上導致了在老舊小區生活的居民，生活便捷性處于弱勢地位。

1.4 市場投入較低、改造資金不足

老舊小區于市場改造中其規模較小，經濟效益相對較低也就導致了社會企業參與意愿較低。其改造主要為政府的民生保障工程為主，但以政府為主的單核力量對于其產業的承載能力，社區生態環境的改善產生的影響力難以有實質性的改善。市場改造資金的缺乏也是老舊小區難以協同治理的重要原因之一。

1.5 產權關系多元，社群關系淡化

部分老舊小區與新型住宅小區相比，產權關系較為復雜，這主要是因為在住房制度改革深化的背景下，老舊小區的部分公有住房可以進行出售，因此變成了商品房、承租公房、回遷房等，進一步加劇了產權關系多元化的現象。社區所有權結構的變化使得業主身份產生了變化，社群關系也由原先企業員工協同治理轉向為多元主體共同治理，這也導致了老舊小區處于更加難以協同改造的境地。

2 老舊小區改造與治理的規劃應對

2.1 規劃編制引領小區改造

針對老舊小區存在的眾多問題，其主要為空間約束性規劃自成體系互不銜接，社區的主體功能可從根本上定位控制開發強度，空間均衡的概念也可以更好的應用于老舊小區改造。從國土空間規劃層面、街區控規層面、社區治理層面來把控老舊小區協同治理改造的整體性、系統性及其內在規律，可著力解決規劃重疊沖突、管理服務職責交叉重復、社區治理參與度低等問題[2]。

2.1.1 國土空間總體規劃層面

一是基于縣鎮級國土空間規劃，合理構建街道-社區兩級生活圈。對于街道生活圈的建設，要根據統一的規劃標準，配備完善的公共服務，包括優質醫療護理、文娛健身設施以及公共開敞空間等等，使得居民能夠在街道服務范圍內享受一體化服務。對于社區生活圈的建設，在配置公共服務設施時，要充分考慮弱勢群體，包括老人、兒童、孕婦以及殘疾人等，要進一步細化公共服務設施，以便民為主旨，要滿足不同群體的需求。

二是要樹立以人為本的規劃理念，構建完善的公共安全應急體系?；诓煌瑢蛹壍膶嶋H情況，合理在城區、街道、社區設置應急場所，另一方面要合理的安排應急醫療設施。尤其是在后疫情時代，要科學、合理的利用應急場所，應采用“平戰結合”的模式，平時，可以作為居民鍛煉的場所，戰時可作為隔離或者疏散的空間。

三是要基于老舊小區設施建設現狀，實施“補、優、改”相結合的改造方式?！把a”是指補充老舊小區不完善的設施設備，增設便民服務設施，如幼兒園、社區衛生服務站以及兒童活動場所等公服設施；“優”是指對老舊小區中的現存設施設備進行不斷的優化，使得這些陳舊設施設備依然能夠正常、穩定的運轉；“改”是指對老舊小區的設施進行升級改造，例如水電暖的改造、道路改造、停車場改造等，使得各項設施滿足居民所需所求。

2.1.2 街區控規編制層面

一是基于綠色生態理念，對老舊小區綠色系統進行全面科學、合理的規劃。從整體上出發，對小區的容積率進行補充劃定，需要注意的是在確定綠化容積率時，必須在保證居民娛樂活動空間充足性的前提下，可以在老舊小區內合理建設社區公園，且適當增加小微綠地[3]。

二是基于小區的公共空間分區，可對公共空間進行劃分與定位，通過精細化的定位與服務需求可有效集聚具有相同特征或需求一致的社區居民，同時通過構建不同的層級，擴展其公共空間的服務范圍，以社區居民需求為出發點的公共空間形態改變也可以提升居民的參與意識。

三是基于居民的需求，適當增加和升級管理設施。對于粗放式老舊小區，可以有效利用物聯網系統管理，通過將社區、服務、家庭有效的高度集聚，可實現社區管理服務效率的大幅度提升，通過信息疊加與處理，精準服務每位社區居民，可最大限度滿足居民需求。

四是根據相關規范標準，完善公共服務設施。對于老舊小區公共服務設施的配置，要進行統一規劃和布局，并且規劃方式采用集中與分散相結合的方式。引導公眾參與到老舊小區規劃當中，調查各類居民的需求，并且將居民的需求納入到具體的規劃當中。

2.1.3 社區治理層面

如今，老舊小區的社區發展規劃僅靠“自上而下”已解決不了民生問題，唯有融入“自下而上”的社區發展規劃，方能實現有效的社區治理。社區設計師設立的初衷也是為了促進社區發展和強化公眾參與。通過社區自治，真正做到以社區居民意愿為抓手，建立更適合老舊小區的行政管理組織，同時也符合現如今大多數老舊小區改造形式(以征拆為主轉向局部的微改造)。

社區設計師所能提供的軟性服務，以策劃社區多種多樣活動為主，展示社區的典范項目，激發老舊小區居民參與社區治理的積極性，既可以讓行政部門立足于老舊小區的真正需求，也可增強居民對家園的歸屬感與榮譽感。整合老舊小區內外資源，協同多方利益，營造良好的社區整體氛圍[4]。

2.1.4 規劃的具體實施

(1) 強化技防手段，提高治安效率

針對于一些粗放型老舊小區，無法通過新建圍墻來進行改造，否則會對老舊小區的原始風貌產生差異化，而且由于部分粗放型老舊小區都是一些不規則地塊，在一定上提高了新建的難度，其改造成本也過高，難以得到保障。所以在老舊小區改造過程中，可針對小區的治安水平引入物聯安防設備，提升小區的安全性。例如監控攝像系統、人臉識別技術等等，應用在住宅小區當中，可以對業主身份進行辨別，一旦顯示是外部入侵人員，監控系統會立即發出報警，這樣就無形中為老舊小區構建了一道網絡虛擬防護圍墻。

在對老舊小區改造過程中，需要將公共區域監控系統與樓棟視頻系統作為改造重點，住宅小區的各項系統與云平臺相連接，云平臺儲存住戶相關的信息數據資源，當公共局域監控系統或者樓棟視頻系統運行過程中，會自動識別業主的信息數據，根據識別的結果，開啟相關的功能，如報警防盜功能、黑名單禁行功能、預防老人小孩走失功能。在條件允許的情況，還可以改造智能門窗和智能門鎖，這樣可以大大保障老舊小區住宅的安全性。如圖1所示。

圖1 老舊小區智能防控系統流程示意圖

(2) 搭建網絡平臺，提高生活便捷性

針對老舊小區配套設施不健全的問題，在互聯網的背景下，還需要通過對互聯網的運用，促進老舊小區配套設施的不斷完善，為居民提供更加便捷的服務，滿足居民不斷變化的需求[5]。規劃人員需要充分考慮居民的生活所需，為其不斷完善老舊小區的各項功能，具體包括醫療服務功能、社區服務功能以及養老服務功能。在此過程中，還應充分發揮社區以及地方政府的功能作用，加強對各項資源的整合與運用，構建統一、實用、便民的服務平臺。以健康導向出發搭建醫療服務需求較大的平臺，收集老舊小區內居民的健康情況，通過將不同信息進行分類儲存，共享到智慧社區平臺上，最后統一匯總于社區各類醫療服務機構，便于遠程診療與病程監控的實現。

(3) 科學調配資源、擴大道路通行能力

改善道路通行能力是老舊小區改造的重點。針對于老舊小區設計思路滯后以及車輛管理困難的問題，還需要規劃人員對各項資源進行科學、合理的調配，提高老舊小區道路通行能力，通過將道路、樓院、社區等進行空間匹配，推動形成空間上點線面有機結合的片區改造模式。同時需要對老舊小區的周圍條件進行充分的調查和了解，對停車資源進行開發和運用。在規劃層面，可以采用豎向規劃，增加相應的停車區位。政企單位的合作開發也可以實現車位數量的增加。與此同時還應加強停車位管理，例如開發實時停車監測APP，業主可以通過APP，預約停車位，遠程查看是否有停車位，避免亂停亂放車輛的情況發生，在一定程度上，緩解車輛擁堵的問題。

(4) 運用社交網絡，強化社群文化建設

針對于老舊小區產權關系多元造成的社群關系淡化，可以通過社交網絡，加強社區居民之間的溝通，開展社區多樣化的群體活動，以此豐富小區居民的生活，強化社群文化建設，進而構建和諧小區。利用溝通交流工具，構建信息化溝通交流平臺，社區網格長及時的將相關信息通過社交平臺告知居民小區；其次在構建社區文化過程中，可以引導社區居民的參與，同時社區采取積極獎勵措施，給予相應的獎勵。通過這種方式，可以增強居民的參與度，加強對社區文化的認同感，進而減少居民之間或者居民和社區之間的矛盾。

2.2 探索政府+物業+居民+規劃人員多元主體協同治理模式

在現代城市不斷發展的背景下，還需探索新型的社區治理模式。多元主體參與成員有街道黨委領導、物居委會、業委會、物業服務以及規劃人員。根據標準與社區情況，構建公共事物協同治理的新模式。針對于老舊小區，由街道黨委領導統籌組織，成立物委會，按照老舊小區的規模，配備相應的物業管理人員，使得老舊小區改善工作重心前置，實現對社區工作的全鏈條管理，具體包括“發現、協商、決策、落實、監督”等工作，在具體的實施過程中，要統籌協調各主體之間的利益，調動各方力量，共同做好社區治理工作。尤其是針對部分老舊小區，還需要打造“紅色物業”品牌，由“紅色物業”來承接老舊小區的服務工作，運用信息技術打造智慧社區，以實現遠程化辦公。例如在疫情期間，部分老舊小區在街道黨委領導下，協調“紅色物業”來承接社區治理工作，與此同時與業委會協同合作，配備了樓門長，有序做好了防疫工作，實現聯防聯控，充分保障了居民的身體健康。對于規劃人員，需對社區進行科學合理的規劃設計，對建設、運營等工作進行有效跟蹤，確保規劃實施的有效性。

2.3 創新融資模式

想要加強老舊小區的有效改造，必須有足夠的資金支持。政府的統籌協調、群眾的廣泛參與，才能實現多元化融資模式。老舊小區改造也應適當采用市場化運作改造方式，政府可給予適當的補貼。以城市更新為主要抓手，適當引入合作企業進行再開發，在開發過程中，要明確產權規劃問題，注重配套設施的建設，以加強小區改造的效果[6]。

2.4 建立長效機制

老舊小區改造與治理問題無法一蹴而就，需要進行長期實踐。為了保證老舊小區改造與治理效果，必須加強頂層設計，即應基于我國城市發展的實際情況，建立配套的政策，構建長效機制，為老舊小區改造與治理提供重要保障。建立完善的技術規范體系，從制度上明確老舊小區改造程序，與此同時，還應制定維護與管理方案，使經過改造后的老舊小區能夠滿足社會需求，提升城市的生活品質。

3 討論

綜上所述，現階段老舊小區存在諸多問題，繼續多角度、全方位改善，以政府為主導，堅持規劃引領，充分考慮居民的實際需求，打造舒適實用的規劃方案，營造共同設計，共建美好家園的氛圍，使老舊小區改造成為造福人民，滿足人民群眾對美好生活需要的重要民生工程。