基層林地資源管理與保護對策

朱繼紅

（云南省會澤縣林業和草原局，云南 會澤 654200）

前言

在森林資源體系中，林地屬于重要組成部分，它關系民生問題，又是生態林業長久且健康發展的基礎，保護和管理林地資源不僅是建設生態文明體系不可缺少的手段，更關乎林業與地方經濟的發展。基層林業通常有著豐富的資源，但因條件限制，基層林地資源長期存在保護不足、管理不善等問題，既浪費了大量林地資源，也影響了林地自身價值的發揮。針對這一現狀，基層林地保護需要盡快采取有效對策及措施，創建系統性、規范化的管理制度，以行之有效的方法來保護基層林地，推動基層林地的健康發展。

1.國內林業發展的現狀與問題

20世紀80年代以來，根據社會經濟和國內發展的需要，森林重建工作在全國范圍內逐步展開，并取得了一定的成效。根據第七次全國森林資源深度調查數據，我國林業總面積已達1.95億hm2，森林覆蓋率上升到20.36%。活木總量149.13億m3，森林蓄積137.21億m3，天然林1.2億hm2，蓄積110.02億m3，人工林6200萬hm2，蓄積量19.61億m3，而人工林在國際人工林區分類中仍處于前列。但是，隨著國內經濟的快速發展和人口的爆炸式增長，工業造成的環境污染日益嚴重，生態系統在林業發展中逐漸惡化，林業與經濟的協調可持續發展將面臨前所未有的挑戰。中國人口約占世界總人口的22%。因此，盡管森林面積巨大且不斷積累，但快速增長的人口和經濟給林業系統帶來了巨大壓力，這意味著全國人均森林占有率僅為世界人均森林占有率的21.30%，人均森林蓄積量僅為世界人均森林蓄積量的八分之一左右。而且，由于人們對森林資源認識和重視不夠，往往只注重眼前的經濟利益，過度砍伐森林，使采伐與保護沒有有機結合，由于大量人力物力的流失，生態森林環境平衡的破壞，人工管理體制的不完善，執法服務的放松，將導致森林資源的創造，盡管在資源重建方面取得了進展，但資源的過度消耗還存在相當大的差距，必須把森林的開發和保護有機地結合起來，不斷加強保護和管理。

2.基層林地資源管理與保護中存在的問題

2.1 經濟發展與林地保護矛盾嚴重

發展與保護是林地資源管理中最為突出的問題。一直以來，基層林地發展中各大項目建設和城鎮化規模的擴大，都會出現各種破壞資源的行為，比如基層項目建設中，開設采石場、采砂場，在開采過程中，未與林業部門溝通協調，將生態公益林作為采石場，由于布局的不合理，違法占用等違規行為對當地林業保護產生了極大壓力，嚴重破壞了地方生態環境。同時，基層農業發展中也極易引發林業資源破壞的問題。毀林開荒是我國山區長期以來農業發展的一種手段，它是人為將林地開采為耕地的資源利用過程，盡管在短期內可以帶來農業收入，卻不利于林業可持續發展。就客觀條件來說，林業具有特殊性，它前期會投入較大成本和精力，但回報周期很慢。如果只顧農業短期利益而毀林開墾，就會發生保護和利益分配矛盾，使得地方生態環境無法達到良好運轉。

2.2 林地資源管理與保護意識薄弱

資源管理和保護意識薄弱是基層林業發展中面臨的隱形問題，由于資源分散，監管不力，權責依據不明確，導致基層林地管理難以呈現顯著成效。一方面，基層林地缺乏健全的管理制度。以往林地審查工作的開展，促使基層林業主管部門在社會經濟發展環境中可以發揮積極作用，但隨著環境發生變化，多種智能、先進的信息技術涌入林地管理工作中，為林地發展環境帶來了新的能量。但基層林業面臨困境，既缺乏充分的設備設施，同時林業專業技術人才不足，客觀條件限制使得基層林業管理仍舊使用傳統林地管理方法，降低了管理效率，當地林業資源管理缺乏規范性和科學性；另一方面，基層林地宣傳教育不足，這體現在宣傳教育渠道單一，更多采用發宣傳單的方式，對信息技術利用不到位；同時，宣傳教育時間間隔過長，宣傳內容單調，無法引起當地民眾關注，更難以提高基層人員對林地資源管理和保護的認識。

2.3 管理與保護基層林地資源的能力不足

基層破壞林地、違法征占林地的現象仍舊存在，這充分體現出基層在林地管理和保護能力方面有待提升。比如部分地區在修建小型水庫、鄉村公路時不辦理征占林地手續，或者一些地區開發建設林地并未經過管理部門同意，隨意改變林地用途。基層林地資源管理和保護能力不足，除了自身條件限制，還沒有凝聚相關力量，土地管理部門、林地主管部門在關系和權責上尚未理順，具體實施管理和保護活動時，相互推卸責任，執行不到位，使得基層林地資源管理與保護工作緩慢進行，很難取得實質性效果。

就監管層面來說，部分基層深受地方保護主義的影響，對于非法占用林地、毀壞林地的行為監管不力，無法依靠信息技術及時監測，當發生毀壞和違法事件時很難及時制止。這種打擊不徹底、不堅決的監管行為，導致基層林地資源管理存在以處罰代替補辦手續以及避重就輕等問題。最后，基層林地資源管理中資金投入不足。盡管我國提高了林業發展重視力度，在基層逐步建立相應的林業管理機構，在設施設備方面做出了改善。然而，基層資金的投入明顯不足，如林業保護人員薪資較低、林業保護推廣方法落后、業務和技術裝備缺乏創新、森林警察大隊警力不充足，基層林業管理的人才隊伍總量較低，林業保護基礎條件異常薄弱。

3.基層林地加強資源管理與保護的對策

首先，我們要從現實出發，建立相關森林資源保護機制，提高森林資源保護的效率和可持續性。政府主管部門應完善森林資源法律法規，提高森林資源保護的實時性和有效性，落實相關森林資源保護政策和制度，加強宣傳；可以通過制定相關規則和其他手段尊重森林資源多樣性的原則。其次，需繼續加強林區管理，重點制定以承包轉包、租賃、交易、轉售、供應等方式改革林權的政策，完善自留山體，注意山區農民長期無息使用林業，注意山區轉包給家庭的責任，注意保證合同聯系的穩定作用。為了快速開展林區分類經濟管理，目的是了解區域森林規劃的實施情況，關注國家森林管理法規的改革，逐步形成產權明晰、政企分開、權責聯動、效益聯動、社會發展的森林資源管理方式。最后，森林資源的控制和利用與人類利益密切相關；今后要重視和加強森林資源的保護和管理，從實際出發，建立和完善相關的管理機制和制度，通過森林資源監督和森林監測，建立森林資源管理機制。政府和相關機構應加強對森林資源管理和森林管理的支持，重視森林資源管理改革，改進執法手段的運用，努力尊重社會主義現代化建設的趨勢，重視森林資源保護和管理的需要，在有關政府和機構的幫助下，在有關部門的協調下，集中力量進行監測和管理，創新森林資源內部控制機制，提高森林資源控制水平，為改善內部生態環境和森林發展提供有力保障，提高林業工作效率。

3.1 聯動各方力量，為管理基層林地形成合力

基層林地資源管理與保護是長期且系統性的工程，單一力量顯然無法實現管理目標，這需要以林地資源性質和發展環境作為核心，各相關部門進行聯動，為管理和保護工作凝聚力量，推動各項保護任務順利、穩定開展。首先，政府職能部門需要對基層林地相關信息之間形成規范的交流和便捷的溝通渠道，讓審批工作環節可以無縫銜接。健全林地管理工作預先介入機制，通過上下緊密聯系保證林業部門可以快速介入；其次，在基層林地資源利用中，相關項目施工建設，必須由專業部門核實涉林項目，監督用地單位依據法律法規正確使用林地，使社會各方力量都有林地保護意識，對林地資源進行優化配置；基層林地資源保護要順應社會發展趨勢，依靠社會輿論力量。開通網絡監管系統軟件，使社會人員能夠及時參與到林地資源保護工作中來，發現違法使用林地、破壞林地資源等行為，及時借助網絡渠道舉報，動員社會各層次力量，為基層林地資源管理打造良好的社會輿論氛圍。

3.2 實施用途管制，提高基層林地資源管理效果

為了提升基層林地資源管理效果，需要開展林地用途管制制度，嚴格執法，以便有效規范不同用地行為。在此過程中林業主管部門要明確職責，并積極主動地投入管理與保護工作中，通過有效協調和優化服務方式來對有關林地建設項目進行科學且嚴格地審查，并合理指導林地使用行為，盡可能降低林地占用率，有效節約林地資源。此外，基層要大力實施毀林開墾專項整治行動，結合林地使用狀況，明確林地占用范圍，使林地管理目標能夠取得鮮明成果。

3.3 狠抓基層管理行為，構建積極的林地保護意識

基層林地資源管理與保護行為常處于緩慢且低效率狀態，存在形式化現象，影響了基層林地管理效率。這就要求重塑基層林地資源管理意識，構建完善的長效管理機制，為后期各項管理和保護活動奠定良好基礎。首先，要加大宣傳力度，在原有宣傳教育形式上增加信息化傳播手段，高標準、嚴要求，向當地宣傳保護林地資源的相關法律法規，讓全體民眾樹立法制觀念和保護意識。其次，將基層林地資源管理活動引入考核任務中去，提高管理人員的積極性，充分發揮自身職責。同時，基層政府要從整體角度出發，結合相關力量制定林業可持續發展規劃，站在社會經濟發展和生態環境改善的角度，確定適宜地區林業資源的使用范圍和總量，確保林業資源使用可以達到動態平衡。另外，林業資源具有生產周期長、效益慢以及資源毀壞難以恢復等特征，需要設置合理化的保護措施，從根本上促使林業資源管理達到合法性和健康化。

3.4 強化監管力度，促使基層林地資源管理規范化

以往基層林地大多采用實地巡查方法實施資源管理和保護，然而基層林地資源種類多，分布面積較廣等特征，且缺乏充足的管護人員，在很大程度上限制了基層林地資源管理效果。隨著信息技術快速發展，先進且高效率的信息管理手段進入各大行業，提高了管理水平。基層要與時俱進，充分利用信息技術進行管理，熟練掌握信息技術管理優勢，將實地巡查、以圖管地、預警機制結合，全方面掌握林地資源變化動態，加強林地監管效果。其次，加大執法力度。對于違法占用林地的人員要嚴肅問責，嚴格打擊基層違法亂占林地的行為，在新形勢下將林區巡訪巡查、追蹤問責、嚴格執法等活動作為管理保護林地資源的常態化行為。

要注意的是，加強林地監管與執法力度需要相關部門明確權責，并且聯合執法，共同進行管理。比如基層出現違法占用林地的行為，相關部門查證準確信息，采取暫停項目建設等手段進行處罰，提高項目單位對保護林地資源的法律意識，主動依照法律法規使用林地資源。同時，針對基層工作人員綜合素質薄弱這一問題，主管部門要盡快加強業務技能的提高和法律知識的培訓，不斷更新林業信息技術，使我國基層林地資源管理向規范化方向發展。

4.結語

我國近幾年不斷地頒布實施《占用征用林地審核審批管理辦法》《森林法》等與林地管理相關的法律法規，標志著林地資源管理和保護向著法制化和規范化的轉變。作為林業管理的重要組成部分，基層林業部門面臨巨大挑戰，就自身管理保護意識薄弱、管理水平較低以及不斷發生的違法征占用林地等問題，需要做出全方位分析，充分掌握我國林地管理法律法規，政策性文件，提升林地資源管理和保護意識，聯合各方力量，為林地資源管理工作提供有力支持，實施用途管制，狠抓基層林地資源管理行為，以嚴格的監管手段來提升基層林地資源管理與保護能力。