利益平衡視角下的地攤經濟政府規制困境與路徑研究

王倩玉 華北電力大學法政系

一、引言

疫情影響下我國經濟下行壓力加大，基礎民生陷入困境。為穩就業、保民生，在中央政策的鼓勵下，各地紛紛為地攤經濟松綁助力，地攤經濟重回大眾視野，成為熱議話題。2022年1月國家統計局指出目前我國靈活就業人員已經達到了2億人左右，低門檻的地攤經濟成為城市底層人民重要的靈活就業形式。但在放松地攤準入后，面對地攤經濟發展的新態勢，部分地方政府配套規制措施滯后，平衡就業民生與城市秩序再次成為規制的難點。

在社會分工深化和利益取向多樣化的今天，政府社會管理從粗放到精細的轉變，成為推動社會治理轉型的重要“機制性”策略[1]，地攤經濟政府規制也呈現出新的發展特征。首先，政府規制逐漸深入地攤經營的全過程，涵蓋了準入規制、空間規制、商業化規制[2]等諸多方面。其次，規制主體呈現多元化發展趨勢和“去中心化”特征，私人主體與公共主體共同構成“混合規制體系”。所以對于地攤的規制除政府引導，還需要協同多元主體共同參與。最后，地攤經濟規制手段更加精細化。既有從頂層視角對其法律地位、管理規范等開展定位設計；也有具體管理中采用事前合理規劃，事中加強服務、優化監管，事后明確責任、罰免適度[3]等措施。

綜上所述，地攤經濟規制相關研究較為豐富，但少有從利益相關者視角進行的探討。對地攤經濟進行的規制涉及政府、攤販、消費者、正規經濟體等利益相關者，其行為選擇與博弈影響到規制目標的實現，所以需要對各利益主體間的關系進行動態考量。以往研究多將強勢企業或利益集團作為規制對象來探討，但地攤經濟作為中國市場經濟轉型過程中為弱勢群體提供生存空間與就業崗位的非正式經濟形式[4]，對其進行規制時不僅要關注公共利益的維護，還要考慮到弱勢群體的生存與保障。因此，地攤經濟政府規制研究需要深入規制過程，分析各利益主體訴求及其互動關系，在協調利益沖突，維護城市秩序的同時，關注攤販生存空間，促進地攤經濟實現長期有序發展。

二、樣本選擇與利益相關者分類

2020年冬季因“創建文明城市”B市對馬路市場開始進行全面的清理和取締。2021年1月，B市政府又出臺了促進夜經濟發展的相關政策，地攤經濟規制也隨之放松。B市在地攤經濟規制態度上的數次搖擺，有助于我們對規制關系中的利益主體博弈進行深入的觀察和比較，因此以B市作為典型案例，選取居民區、高校周邊、農貿菜市場附近等人流量較大的攤販聚集地進行問卷調查與訪談，調查對象為隨機抽取的50位流動攤販、31位門店主和153位消費者，從利益相關者視角實地調研地攤經濟規制現狀與困境。

利益相關者理論主要是指組織在創造價值時，能夠對組織目標及利益實現產生影響的相關關系實體。地攤經濟規制中涉及的主要利益相關者包括攤販、正規經濟體、消費者、政府、城市管理執法局。本文采用米切爾評分法①，對利益相關者進行了相關關系強弱的劃分（見表1）。

表1 地攤經濟利益相關者分類

三、利益相關者分析框架下的規制困境

地攤經濟中的每一主體都有各自的利益出發點，利益訴求的不同構造了各個主體之間靜態立場的聯結與對立。將靜態立場放到動態的規制過程中，則能進一步觀察主體間的利益流動與實時互動。具體來說，地攤經濟利益相關者關系可歸納為委托—代理關系與規制關系兩種（如圖1）。而從不同主體的關系與互動中可以發現如下規制困境：

圖1 地攤經濟利益相關關系

（一）單一化主導致使社會參與失衡

委托—代理關系主要涉及規制主體與社會公眾。在第一層委托代理關系中，政府作為行政代理人，其規制權力來源于社會公眾的層層委托，這里的社會公眾包括市場關系中的消費者、正規經濟體和攤販。政府需要代表公眾維護公共利益，協調市場主體間的關系。雖然地攤經濟帶來的正負外部性對消費者與正規經濟體等其他社會公眾造成了多重影響，但是調研發現，68%的消費者和52%的正規經濟體仍然表示支持地攤經濟發展，認為其可以便利生活、繁榮市場。而攤販作為受益者，更是希望政府能給予地攤合法的發展空間。

在多數社會公眾表示支持的前提下，政府作為代理人本應對地攤經濟給予更多支持，但從規制現狀來看則是“堵”大于“疏”。其原因在于，一是公眾參與機制不健全。在傳統規制模式下，政府與社會公眾是“命令”與“服從”的單向關系，社會參與的廣度和深度很大程度上由基層政府選擇和掌控，其他利益相關者參與程度較低。二是政府的規制異化。由于現實中的政府也是由具有“經濟人”特征的政府官員構成，在官員將自身的需求帶入到政府規制政策中時，政府目標也發生了異化，在資源成本限制以及“創城錦標賽”影響下[5]，政府容易以績效至上為目標，對社會公眾利益訴求考慮不足。

（二）運動式管控加大基層執法壓力

第二層委托代理關系中，政府作為委托人，城管作為代理人，政府將攤販的規制權委托給城管，城管需要按照政府的規制目標與規制政策，對攤販的違法經營行為進行規制，履行城市管理職責。但在政府與城管的委托代理關系中，存在評估方式與執行手段的偏差，政府對地攤的運動式管控加大了基層執法壓力。在創建全國文明城市的背景下，B市地攤經濟規制呈現運動式管控的特征，即通過高位推動的全體性動員，形成一種基層規制和行政執法的暫時性合力[6]。雖然短期內整治取得了一定效果，但沒有從源頭處實現攤販的疏導，攤販經營的流動性與分散性也加大了城管執法的難度，壓力型體制作用下可能會造成城管過度執法與社會不公平現象。

（三）經驗式支配造成規制過程粗放

規制關系主要涉及規制主體與規制客體。政府作為規制主體，需要與其他利益相關者形成直接互動，制定規制規則。之后政府規定行政責任并強化責任追究，由城管進行規制執法。城管處在社會基層，是規制政策的執行者，其目標在于履行管理職責、懲處違規行為、維護城市秩序。攤販作為規制客體，主要訴求在于獲得制度支持、增加收益。在規制過程中，攤販與規制主體間存在生存利益與秩序管理的沖突，規制主體的經驗式支配造成規制過程粗放。

首先，政府作為規制主體，負責關于地攤經濟規制政策的制定，需要協調好公眾訴求與公共秩序之間的關系。以穩定、規范的正規性來改造流動、靈活的非正規性往往成為可持續性規制的關鍵，其中最常見的措施就是將流動攤販固定到特定位置，定時定點經營。B市也劃定了如軍校廣場等地對地攤進行規制。但在人流量大、靠近核心城區的繁華地段，管理難度更大，管理成本更高。所以政府劃定攤販疏導區時，就產生了劃歸位置偏僻、收費較高等問題，影響了攤販收益，導致攤販對疏導地點滿意度低。正規化、商業化傾向與高門檻的條件排斥了多數處于資源劣勢的攤販群體，地攤也失去了其低成本解決就業的優勢。

其次，城管作為規制政策的執行者存在法治思維欠缺和權力尋租的問題。在地攤規制的過程中，一些城管為了維護“剛性穩定”，驅趕攤主或沒收物品，雖然短時間內“高效”地解決問題，但缺乏法治的權威性，這無疑增加了地攤規制和利益博弈的不確定性，也會影響政府公信力與形象。此外，城管自由裁量權的濫用也導致權力尋租行為的存在，不合規定的“管理費”“贖車費”將城市管理權力變成個人謀取私利的工具。

最后，攤販作為規制客體，存在經營亂象、責任缺位。一是占道經營，阻塞交通。攤販在選擇攤位地點時，更傾向于選擇人流量比較集中的繁華地段，甚至占用人行通道、機動車停車位等，導致交通擁堵情況時有發生。二是經營效益低，存在惡性競爭。82%的攤主學歷為高中及以下，受教育程度偏低，所以也造成地攤經營缺乏品牌意識和科學的經營技巧，地攤的集聚容易造成惡性競爭。三是不配合執法人員正常管制。對于違反規定，占道經營的攤主，執法人員也會先進行規勸，但是部分攤主依舊會不配合執法人員工作。

四、多元利益平衡的政府規制路徑

（一）構建多元主體參與機制

在政策制定時要做到提前協調、科學規劃，促進多元主體參與。首先是暢通表達渠道，完善聽證制度。對有關地攤政策的決策聽證范圍和條件、方式和程序進行詳細規定，推動線上線下立體聽證和聽證公開，使得聽證的參與范圍更廣泛、效果更明顯，行政決策更多地協調社會整體利益。其次是增強利益相關者參與監督的主體意識。推動“執法過寬，門店主與消費者維權；執法過嚴，攤主維權”，并明確各主體參與監督的責任，以防止利益相關主體之間因打擊報復而出現惡意投訴的情況，從而進一步完善行政監督制度。

（二）強化包容性動態監管

在發展型主義的激勵下，上級政府對下級政府的考核多以“結果”為導向，所以政府對城管的考核也更注重規制的“顯性績效”，這就導致了運動式管控下的“剛性治理”。因此，在注重部分硬性關鍵指標考核的同時，要建立健全過程與結果相結合的績效考核機制，在過程考核中更注重如社會公平、公眾滿意度等隱形指標的考察，加強動態監管下的包容性治理。其次，以“智慧城管”建設為基礎，實現地攤經濟管理從運動式走向常態化。一方面，通過智慧城管系統的實時監測和制度性預警，城管可以對各區域攤販經營情況進行及時了解和常態化管理。另一方面，信息化技術有利于發動各利益相關主體的積極參與，一定程度緩解了政府城市管理的壓力。

（三）探索精細化規制思路

一是樹立精細化管理理念。在地攤經濟的發展過程中，政府應當秉承精簡、高效的原則，在規制理念上強調精、準、細、嚴，切實維護各主體利益，避免出現管理盲區以及責任不清的局面。要堅持整體利益最大化原則，通過內在改進和外部協作的方式，推動地攤規制過程的規范化和服務效果的精細化。

二是完善彈性化疏導制度。地攤疏導區彈性管控的原則是在考慮交通、環境等客觀空間條件的基礎上，綜合考慮利益相關者意見和需求，彈性化管理擺攤時間、地點、收費。除時間地點的規范，疏導區對于商品售賣類型也要加以考量，分類規劃，避免同類商品集聚造成惡性競爭。在設置區域的同時，也要明確相應區域的規范條文并設置專門化區域管理員負責維護相關區域秩序，規范攤主行為（見圖2）。

圖2 疏導區彈性化規制制度

客觀條件完全不允許或適度允許但需求小的地方如中心商業區、城市主干道等為禁止區。潮汐經營區是指在本區域內允許進行地攤經營，但要根據社會秩序等情況對其經營的時間和區域范圍進行限制。開放經營區是指全時段允許地攤經營，但規定了集中經營場所的區域，主要包括兩類范圍：對于消費需求較大，且客觀條件允許的區域，如城市社區空曠地帶等，政府要遵循彈性收費原則，適當提高收費標準；對于需求相對較小，但客觀條件允許的區域，如郊區等，可以降低管理費用，或者提供補貼，宣傳引流。政府也可以安排攤販在兩類開放區內輪換經營以平衡收益。

三是健全監督與救濟機制。一方面，要求政府加強對執法機關的內部監督，及時糾正在地攤行政管理過程中出現的問題，推行城管執法問責制，對于失職瀆職現象嚴厲問責。另一方面，要暢通攤主權利救濟渠道，降低維權成本。設置攤主權利救濟熱線及網上權利救濟申訴程序，攤主可將有關情況和證據進行上傳，為攤主提供更加高效的權利救濟途徑。同時也要為公民監督行政執法提供更暢通便捷的渠道，通過公開投訴專線、開設政府網站投訴通道、設置政府媒體投訴專欄等方式，為公民搭建全方位的監督通道網，有效監督行政機關的執法活動。

五、結語

地攤經濟政府規制涉及城管、攤販、社會公眾等利益相關者，其行為選擇與博弈影響到規制目標的實現。通過深入規制過程，從利益主體關系角度分析，發現在第一層委托代理關系中存在社會參與失衡，在第二層委托代理關系中存在基層執法壓力大，在規制關系中存在規制過程粗放。需要構建以多元利益平衡為基礎的規制路徑，通過完善多元主體參與機制、強化包容性動態監管、探索精細化規制思路，提高地攤經濟政府規制效率與社會精細化治理能力。地攤經濟的回歸不是一時之舉，更是以人民為中心的治理理念的體現。隨著國家治理能力現代化水平不斷提升，地方政府要積極創新地攤經濟規制模式，將微觀民愿融入宏觀民生，在協調利益沖突，維護城市秩序的同時，關注攤販生存空間，促進地攤經濟實現長期有序發展。

注釋

① 米切爾評分法是由美國學者Mitchell和Wood于1997年提出來的，它將利益相關者的界定與分類結合起來。從合法性、權利性以及緊迫性三個方面對利益相關者進行評分，根據分值來將企業的利益相關者分為確定型利益相關者，預期型利益相關者，潛在型利益相關者。