精細化城市發展下的規劃建設評估與實施路徑

鄧 欣

廣東省建筑設計研究院有限公司 廣東 廣州 510010

1 城市規劃及建設的時代發展趨勢及要求

近年來各地認真貫徹落實習近平總書記關于城市精細化管理的重要指示，各省市陸續出臺關于進一步提升城市精細化管理相關建議，今后城市規劃建設工作核心思想將著重完善城市治理體系，進一步持續提升城市治理能力，實現城市品質、特色和競爭力等全面升級。因此在精細化發展下的規劃建設因地制宜，精準施策，探索符合當地開發需求及城市發展規律的精細化管理發展路徑，因此亟需為下一步規劃建設明確發展方向及優化思路，汲取目前重點地區及重點平臺規劃建設存在問題及困境，探索轉型下規劃建設評估的核心理念及發展目的，重新構建具有普世適用性的規劃建設評估技術體系及創新實施路徑，保證規劃建設實施的前瞻性、品質化及精細度，從而實現規劃、建設、管理三大環節統籌，從而進一步加強城市治理體系建設，治理能力面向現代化水平邁進。

2 目前城市重點地區及平臺規劃建設的現狀問題

2.1 規劃編制普遍存在問題

2.1.1 區域層面能級再提升，導致功能定位與國家戰略要求的不匹配

由于受城市開發建設過程中各種客觀因素影響，部分已出讓地塊功能屬性與整體組團功能定位形成錯配，對原有規劃體系及結構造成一定影響，城市功能、空間形態、公服配置等整體層面有待進行相應調整，以減少土地用地屬性地產導向調整導致部分組團功能名存實亡，整體開發品質受到影響。

2.1.2 新區總體規劃需求與所在城市總體規劃的規劃期限及內容存在錯位等問題

較多區域規劃編制期限至2030年，而城市總體規劃的期限以2020年為主。部分用地調整已偏離遠期發展規劃需求下功能組團定位。隨著外部整體環境及交通條件變化，局部開發地塊土地效率已不能滿足城市發展需求，土地價值仍處于可挖潛狀態。區域交通聯系不足，路網適應性有待提升。城市形象建設分散，缺乏聚焦統領。由于城市配套空間分布存在不均衡，建設標準及服務品質有待提升。

2.1.3 部分地區城市設計及專項規劃編制存在精細化管理等問題

部分地區城市設計控制力度缺乏效力，城市設計細分要素缺失，缺乏對城市空間形態研究，致使精細化城市管控要素未得到有效管控，公共空間精細化程度待提升。規劃編制缺乏城市形態的量化控制，導致城市形態難以控制，缺少定量引導及負面清單指引，出現城市管控操作性不強等實施層面困局。

2.2 開發實施建設情況

2.2.1 邊規劃邊出讓，規建管一體化管理機制尚未建立

片區規劃編制滯后于土地出讓，導致城市設計管控要求及條件未落實至土地出讓條件當中，導致實施建設與規劃要求在建設精細程度及品質要求上存在一定偏差，甚至未為部分市政設施、道路交通、軌道設施等重要城市基礎建設預留建設空間，導致對片區后續開發或重大項目引進帶來較大建設難度，增加規劃實施層面難度。

2.2.2 一級與二級開發建設協同度亟需提升

政府投資與社會市場資本投資相互獨立建設，導致缺乏一二級聯動開發及對建設品質設定管控要求。出讓地塊與重點項目缺乏動態決策機制輔助協同，未能形成聯動發展效應。部分政府機構職權范圍有限，難以充分參與一、二級開發全過程，存在決策主導權及決策權缺失，在重要規劃建設高效協調難以發揮優勢，影響規劃建設與開發需求的協同性與實施性。

3 國內外重點平臺及地區高品質規劃建設案例及發展方向研判總結

通過三大國內外重點平臺及地區研究，總結優質建設案例的共性及成功建設要點，結合目前城市重點地區及平臺規劃建設的現狀問題，從頂層思維、技術體系及管理平臺維度總結規劃建設發展方向研判，為未來城市規劃建設提供實踐案例及經驗。

3.1 北京金融街——金融產業為先導的產城融合示范區

3.1.1 超前統—規劃，完善服務功能。聘請高水平設計咨詢團隊進行統一規劃設計，建設地上地下立體式交通網絡體系，通過一系列主題城市文化廣場提升總體街區環境品質。明確重點引入機構，邀請入住金融街的金融機構參與建設，根據其需求調整樓宇設計標準，吸引了高盛、摩根等一批國際知名機構入駐。

3.1.2 構建完善金融產業體系，強化金融核心優勢?；拘纬梢跃哂行袠I領導力的金融機構為核心、多元金融機構協同發展，構建體系完善、面向多元的金融服務系統。形成促進國內外投資者共同融入，以信貸、資產交易等為主的開放金融市場鏈條。形成種類齊全、功能復合、便捷高效的金融信息和金融服務支持體系。

3.1.3 快速聚集全國金融業多家機構和協會。聚集“一行三會”等國家金融決策和監管機構[1]，引入中國銀行業協會、中國證券業協會、中國保險業協會、中國上市公司協會等國家級金融行業協會和龍頭金融組織，形成國家級金融決策、政策信息發布中心等核心職能[2]。

3.2 倫敦金絲雀碼頭——24小時兼具活力的世界金融港城片區

3.2.1 堅持統一開發、同步發展。保證區域商業布局的完整與協同，利用商業設施做好互連互通，最大程度實現商業服務的便利性。充分利用軌道交通的作用，不斷創造新的商業導入節點，準確捕捉和整合城市各要素，創造高品質、有活力的城市空間環境。

3.2.2 注重業態的持續演進及體系完善。起步階段，圍繞商務人群發展需求，穩健務實逐步引導商務人群區內的高品質城市配套及服務。引入倫敦西區的高端品牌，全面覆蓋日常生活需要、休閑娛樂和文化體驗，持續迭代配套產品及優化配套服務水平，成為引領倫敦新時尚消費目的地。

3.3 浦東陸家嘴金融城——聚集優質金融科技資源，助力浦東打造金融科技創新應用策源地

3.3.1 堅持規劃引領、完善配套設施。作為上海國際金融中心建設的核心承載區，陸家嘴金融城空間發展的戰略側重將放在“一核、一帶、兩道、兩浜”共六大區域。將推動浦東美術館、上海博物館東館、上海圖書館東館建設，推出具有國際水準、深度契合陸家嘴白領需求的文化設施。

3.3.2 產業強化高端要素、瞄準全球影響力。強化高端要素集聚和整合能力，支持上交所、中金所等設立國際金融資產交易中心，打造面向國際的金融資產交易平臺。同時推動上海國際能源交易中心進入實質性運作階段，籌建中國珠寶玉石交易中心，支持上海保險交易所發展，打造區域性再保險交易定價中心。

3.3.3 出臺系列企業鼓勵政策，快速集聚金融科技龍頭企業。陸家嘴金融城為金融科技企業在應用場景、孵化投資、專業服務、技術研發、風險防范、展示交流、人才服務、財政扶持、國際推廣等細分金融方向構建金融生態圈，逐步成為具有影響力的金融科技創新應用平臺。

3.4 規劃建設發展方向研判總結

結合上述國內外重點平臺及區域成功建設經驗，總結以下四點規劃建設發展方向研判。一、強化區域發展定位，堅持規劃引領。針對未建設區域，結合區域發展需求，提出更高建設品質的城市建設目標；面向已部分建設區域可進行城市發展的更新及迭代，為未來城市空間拓展預留發展空間及彈性。二、以增效提質為出發點，進一步提升土地綜合價值。未來城市開發中土地資源日益緊張，通過提升土地效率及效益，實現土地價值最大化利用。以保持市場資源緊俏狀態，從引導城市產業升級，避免地產化開發模式，制定詳細的土地供應計劃及分期開發引導土地持續升值。三、追求卓越建設品質，優化及完善城市空間品質。通過打造高品質城市環境及城市空間營造實現新城呈現，進一步吸納區域產業及企業入駐，通過全流程、全方位精細管控，保證規劃建設實施與落地建設。四、推進高效率城市建設及管理，實現規劃、建設、運營一體化管控。結合長遠城市運營考慮，規范化咨詢工作組織，整合市場資源與城市建設高效協同，保證規劃建設高效、有序、分布推進，實現規劃、建設、運營一體化。

4 規劃建設評估技術體系及實施路徑的多維構建

結合城市規劃及建設的時代發展趨勢及目前普遍存在規劃建設等現存問題，借鑒國內外重點建設平臺及區域成功建設經驗，總結規劃建設評估技術方向及體系（圖1），關注評估核心要點及重點要素，為未來城市規劃建設及評估提供評價思路及技術手段，關注標準創新、模式探索、品質塑造和平臺構建等重要內容。

圖1 規劃建設評估技術體系及實施路徑

4.1 從“快速推進”到“全域再謀劃”——全域謀劃發展定位再升級，打造地區強IP城市建設品牌，提升區域辨識度及認知度

對總體規劃理念的實施情況進行全面實時監控，快速推進城市建設中保持及時發現規劃建設過程中存在問題，動態結合區域政策及外部條件變化，提出下一步深化優化精細化建議，針對土地開發、市政基礎設施建設、道路交通組織、城市形象建設，公共景觀環境等方面進行城市設計深化及優化，發揮堅持以規劃引領為目標，通過城市規劃建設動態引導及實現土地價值及效率進一步提升。強化核心主導功能定位，結合重點功能板塊針對發展定位及規劃目標精準定位，堅持規劃引領，避免出現開發地塊主導功能與地塊資源錯配等問題。通過一系列公共事件、國際工作坊等造勢，提升城市品牌宣傳度及知名度。

4.2 從“全面建設”到“精細管控”——鼓勵開發集約效益，強化城市開發多維度精細化品質

4.2.1 土地開發及城市形象

土地開發亟需總體統籌及全盤考慮，結合未來城市發展的精明增長要求，進一步深化優化用地布局及結構，探索合宜的產城發展比例，順應未來城市對于復合功能發展需求。模糊功能邊界以提升城市復合功能混合度及城市活力，進一步挖潛未來城市發展的可承載空間極限。利用在地文化、景觀等特色資源，結合重要城市配套及重要城市地標群的精細化空間管控，形成面向實施的重要城市形象展示界面及可量化空間建設目標，以打造人性視角的場所化體驗凸顯城市在地特征及屬性[3]。

4.2.2 城市功能及服務配套

進一步細化產業服務配套類型，滿足產業發展的需求，扶持不同階段的企業(初創型企業、孵化器、獨角獸、龍頭企業、總部商務辦公等)，打造多元產業辦公環境，實現企業需求與城市空間高度匹配，結合二級開發建設公益性產業配套，以企業代建代運營權屬返還政府形式，扶持中小型企業入駐及長期發展。

持續提供豐富優質的生活服務配套，結合未來新型商業業態，成為商業服務新標桿項目為高端人才提供優質生活配套服務。引入高端教育配套，為高端人才提供終身教育及服務設施，如國際托管中心、成人專業進修學院、特色培訓及學習中心（涵蓋早教、學前、K12、STEAM類教育培訓機構）等，滿足不同年齡段人士全生命周期多元化教育需求。

4.2.3 道路建設及交通組織

持續強化TOD周邊地塊地上地下的三維一體化立體復合集約開發，鼓勵與周邊土地的準銜接及協同開發建設；對外強化區域對外交通聯系，尤其軌道交通的預留與目前軌交線網整合與對接，對內保持路網建設彈性及韌性，實現可分可合的彈性交通組織模式，將公共服務配套資源向重要軌道交通及景觀價值較高區域聚合。

4.2.4 環境景觀及公共空間

提高公共空間總體建設標準，在公共空間、濱水岸線、文化地標等方面注重審美和高品質的建筑藝術的介入。針對建設密集區域鼓勵建設私人建設公共空間開發，借鑒國內外城市建設標準，城市成熟設計、管理標準和管控指引，探索創新獎勵機制的引入提升城市公共空間整體品質。

4.2.5 市政及基礎設施建設

統一各城市要素建設標準，提出精細化管控標準，打造面向實施的高品質城市環境。針對各個城市要素（風雨連廊系統、二層連廊系統、地上地下立體開發等）的不同建設主體的建設管控要求，優化及細化部分導控要素管控，提出面向規劃實施的精細化的要素管控要求，強化一二級聯動開發的銜接。

4.3 從“地產驅動”到“產業先導”——強化全域產業體系謀劃與構建，加快完善及優化產業體系及細分產業發展領域

因地制宜，全域層面謀劃，完善產業體系構建。結合全區產業特征，制定全區產業鏈體系，形成差異化的產業發展方向，對接產業資源，制定出長期產業發展計劃，實現在區域內的持續高效協同與聯動發展。

實現產業政策及機制創新，主動對接適配企業發展需求。充分發揮南沙區實施市一級行政管理權限的優勢資源，橫瀝島搶占先機，參與創新制度試點創新的產業政策及機制的制定，以主動的角色深度挖掘適配企業未來的發展需求，引導目標企業的落戶，為企業的長足發展奠定發展基礎及創造適宜生存的產業環境。

設定產業剛性準入機制，創造公平競爭的產業環境。隨未來產業政策向普惠化及功能化的轉型，需加強產業政策與競爭政策的協同，設定剛性的產業準入機制，進一步鼓勵及扶持目標產業群棲，為下游產業發展奠定堅實基礎。分期實施產業體系框架，結合土地供地時序，預留動態彈性的產業發展空間，將規劃設計與土地收儲、產業招商、土地出讓一體化動態整合。

4.4 從“先建設后運營”到“運營前置”——規劃實施、土地開發、城市運營統籌考慮，持續提升綜合價值效益

全盤算總賬，制定分階段投資與收益評估計劃，關注土地未來城市經營增值收益。針對未開發未建設區域，通過先行明確先行示范區選址及建設規模，實現規模化集中化供地，快速樹立片區城市形象，劃定用地剛性保護區及彈性調整區，固化近期規劃建設指標并保證高效益地塊出讓條件的穩定性，為遠期開發建設需求預留用地調整彈性。

引入具有前瞻性的創新建設理念，尤其是未來社區、新基建、智慧城市等，打造順應未來城市發展需求的城市空間。加快布局“新基建”，圍繞5G、物聯網、數據中心等信息基礎設施，圍繞互聯網、大數據、人工智能等融合基礎設施，做好頂層設計，適度超前謀劃，協調統籌推進，加快布局5G技術與云計算、大數據、人工智能等信息網絡數據平臺，打造數字孿生城市系統。積極打造“未來社區”，根據“人性化、生態化、信息化”理念，創建無人駕駛的交通系統、遠程診斷醫療系統等智慧生活集成示范，形成可持續的智慧化服務社區生態圈。

通過引入“城市運營商”加持，由一家主體總體統籌規劃、建設及運營，集合企業商業及產業資源，通過市場資本導入為核心，實現聯合操盤、商服移交、財務投資測算、公共項目代建等全鏈條服務，長期持續推動高品質城市發展的演進歷程，是城市資源的整合者、提供者和運營者，實現城市土地價值及社會資源的持續增值，增強城市發展內核驅動力。

5 規劃建設評估的創新實施路徑

規劃建設評估為探索構建迭代式的規劃技術專項，明確下一步規劃建設方向及重點方向，以進一步踐行高品質、高效益的城市建設品質為建設目標，亟需從管控體系、管理體系、編制體系、平臺搭建等多維度創新實施途徑，保證規劃建設評估在后續規劃落地實踐的前瞻性、精細化及執行力。

5.1 建立多層次、系統化、可量化、精細化的城市設計管控體系

構建多層次的精細化城市設計空間控制要素體系，城市設計主要分為總體城市設計、重點地區城市設計深化及專項設計，尤其增加細化至街區-地塊層面的關于公共服務設施、公共空間、界面及節點導控、城市色彩、核心區及地標建筑導控等。考慮整體空間形態各要素的基礎上細分管控要素，強化要素間銜接及互補，突出核心管控理念及發展邏輯，明確不同公共空間管控邊界及管控對象，在土地出讓條件中落實城市設計觀管控關鍵要點，要確保城市設計落實及實施。樹立“量化標準、剛彈結合”的城市設計管控思路[4]，對控制要素的剛性及彈性控制內容區分，剛性控制要素管控要素落實可度量及可操作性，彈性控制要素管控將通過獎勵機制實現優化型提升，在規劃管理中為市場角色留出足夠空間和彈性，激勵開發商主動優化地塊內公共空間的建設，在城市空間景觀層面實現了資源配置的最優化。

5.2 進一步加強地區總師制度，建立全流程管控和多方協調的管理體系

發揮總設計師團隊的技術把關作用，提出“生態+建筑+規劃”多專業的建設管控制度，建立通暢的信息渠道和高效的協調機制，充分協調各方利益，優化整體設計品質，統籌考慮城市規劃剛性管控要求及市場需求，搭建規劃與實施之間的無縫銜接以及動態跟蹤，全過程參與管控與溝通，實現規劃及建設提出精細化、精準化的管控要求，為開發地塊提供高水準的建設技術要求。強化全流程管控指引，構建“規劃-設計-施工-驗收-維護”的全流程管控體系，確保各個環節緊密銜接、環環相扣，以實現規劃品質化、審批標準化、建設精致化為目標，最大程度實現高品質的城市環境。

5.3 “法定規劃—專項規劃—工程設計”協同化編制體系的重構

法定規劃明確土地相關屬性及指標，完善市政交通、公共服務配套及相關配套內容，專項規劃深化及細化城市設計系統內容，工程設計落實設計可行性。加快法定規劃、專項規劃與工程設計與城市設計的同步推進，疊合規劃設計與軌道交通、市政管廊、道路交通等各專業信息，保障各要素協調與技術對接，減少工程要素與二級開發之間不兼容，加強規劃與施工設計的對接，保證實施可行性。

5.4 國際競賽及大師作，重點地區、重要地標建筑及重點公共建筑

強化多樣化的城市形象宣傳，加強地區整體國際知名度。通過規劃建筑設計周、國際設計工作坊、等活動，成為橫瀝島的未來重要品牌和年度學術活動。通過城市形象策劃宣傳等方式，可通過開發重要大型公共建筑、公共空間及景觀、核心建筑國際投標競賽，保障精細化設計品質及引入高水平的設計咨詢團隊，強化招商引資、項目建設、環境品質、土地儲備、產業導入等配套服務措施的提升及完善。

5.5 鼓勵創新制度完善，為打破部門壁壘提供決策及協作的動態平臺搭建

以“全覆蓋導控、全流程管控、跨部門協同“為目標的創新規劃建設管理機制。

全覆蓋導控體層面抓實現各系統、各功能片需協同城市要素（水環境、藍綠公空間、公共服務設施、市政基礎設施、道路工程等）全覆蓋的創新導控體系，一切以落實島法定規劃及平臺為目標，將導控體系與低碳生態、海綿城市、綜合管廊、智慧城市、綠色建筑等新城市開發理念相互融合。明晰地區政府為牽頭部分，各部門共同參與、相互聯動，快速聚集共識，最后形成統一的整合建議推動創新規劃建設管理機制落地實施。

5.6 強化城市數字化模型構建，通過BIM、CIM等數字城市平臺搭建進行智慧化、信息化、可視化

建立規劃建筑動態評估體系，注重規劃實施過程評估，作為規劃實施管理決策的重要依據，尤其關注城市重點開發區域的規劃實施評估，關注規劃評估內容的時效性，實踐動態循環的評估方式。

利用大數據和人工智能，聚焦城市運營所需求的應用技術創新，通過智慧城市實現城市規劃建設及運營信息化管理，盤活城市數據價值，有效對接數據的供需雙方，利用管理平臺實現在政務服務、城市治理、應急智慧、疫情防控、產業發展、精準扶貧、社區生活等領域發揮核心作用。

6 結語

近年來，我國在重點地區或重點平臺在精細化城市治理的框架研究與實踐方面都有一定經驗的積累，在反思目前國內規劃建設實踐現存問題及新困局，離中央城市工作會議提出城市精細化管理的重要指示仍有一定差距及提升空間，希望從構建規劃建設評估頂層思維邏輯引導全過程的規劃理念在實際規劃建設中的貫徹及實施，輔助各地區聚焦于如何從管控體系、管理體系、編制體系、平臺搭建多維度為城市及地區因地制宜地指定未來規劃建設方向及重點，核心立足于將理論應用于實踐，科學、合理、精細地指導城市未來發展。

提出了規劃建設評估技術體系的四大實踐要點：在城市品牌維度，通過全域謀劃發展定位再升級，以強IP城市建設品牌思維重新樹立在地特色及亮點；在品質打造維度，從“管全”到“管精”思維轉變，鼓勵開發集約效益，將有限土地資源實現最大化利用，建立起一套精細化管控技術框架引導城市品質管理；在產業導入維度，強化全域產業體系謀劃與構建，通過產業發展方向明晰形成區域聯動及職能互補，形成更高效區域聯動及城市運作；在都市運營維度，規劃實施、土地開發、城市運營統籌考慮，以運營思維整合創新建設理念全盤考慮實現城市持續價值效應。規劃建設評估需通過創新實踐路徑在都市實踐中得以應用及逐步落實評估內容，進一步完善及指導城市建設。