什么促進了政府數字治理績效？
——基于復雜因果視角的QCA方法

韋彬，陳永洲

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧530004）

0 引言

云計算、智能移動設備等現代技術于人類社會深度擴散，其改變和重塑著人類生產與生活格局，以至于在既有的物理和社會空間衍生出全新的“數字空間”。同樣，為順應數字洪流，政府技術手段及其形態亦趨于與數字類技術的革新步調保持同頻。2020年初突發的新冠疫情對全球政府的治理能力帶來了重大考驗，置于線下交流受限、交通癱瘓和人心浮動的應急情境下，數字信息技術的優勢盡顯，實時溝通、海量數據匯集與處理、疫情進展更新等便捷功能為戰疫助力。疫情大考之下，2020年亦為數字政府建設“催化年”，以“數字化”為重點的政府轉型成為政府治理能力和效能持續提升的戰略要地。數字治理作為國家治理現代化的重要維度，是指將數字技術的效能由政府內部延伸到外部的過程，既對政府內部“賦能”，又對外部公眾“賦權”，最終促進政府管理走向“以人民為中心”的治理之路。十九屆四中、五中全會相繼提出了“推進數字政府建設”和“加快數字化轉型”的戰略新要求。政府作為國家治理的關鍵主體（尤其置于中國語境），國家治理能力現代化與政府治理的數字化必然構成有機整體。在需求多樣、主體多元、要素劇變的“烏卡”（VUCA）時代，政府面臨公共服務難以精準滿足群眾復雜需求的挑戰，愈來愈需要高效、靈活的服務手段以填補群眾的需求空缺。而數字治理情境下，有利于簡化流程、豐富內容、拓寬渠道，從而促進公共服務供給與需求相適應。毫無疑問，數字治理已是當下政府公共服務有效供給的主攻方向。但據《2020數字政府發展指數報告》顯示，當前省級政府的數字治理績效仍然呈現“東南沿海取效較優，中西部相對滯后”的局面。尤其是新疆、西藏、云南等民族或邊境地區，其數字治理績效較為薄弱。這便對如何拉近地區間的數字治理績效差距以及怎樣進一步提升治理效能帶來了挑戰。

是什么因素造成了各省級政府數字治理績效的差異？這種差異來源于單一因素還是多種因素？取得較高數字治理績效的地區是否均表現出某種共性或是差異性？圍繞這系列議題，學者們從案例研究、定量研究、扎根理論等方向展開了諸多探索，但政府數字治理仍然處于轉型時期，還有待從組織變革角度予以思考。習近平總書記在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上指出“我們要主動應變、化危為機，深化結構性改革，以科技創新和數字化變革催生新的發展動能”。同樣，組織發展論普遍認為，組織變革最終能為組織帶來持續的績效改進。因此，為了既能保持研究的系統性，又將變革因素納入數字治理績效的研究，伯克-利特溫模型（Burke?Litwin Model）提供了一個適宜的分析框架。該模型由伯克教授建立并于1992年發表于，是組織變革與組織績效間的因果模型，適合用于探索績效的影響因素及因素間的互動關系。本文將在前人研究基礎之上，基于該模型的思路構建組態分析框架，借助定性比較分析方法 （Qualitative Comparative Analysis，QCA）探索性地識別政府的高數字治理績效在因素聯動下的生成機制。

1 文獻述評與研究框架

1.1 數字治理績效的實踐和研究簡述

數字治理孕育于治理思想和數字化這兩股現代思潮的碰撞、交融之中，其目的是使管理走向更高效、更智能的治理，并通過大數據、人工智能等技術的深度應用以克服人類的有限理性，進而更好地應對復雜環境。就數字治理績效而言，眾多學者大致圍繞三個主題進行探索。

1.1.1 數字治理的優勢及轉型困境

學界正展望著數字治理的美好未來。Milakovich認為數字治理優勢可體現于：公民享受更多的公共服務、產生更高的公民參與度、整合政府運作、降低行政成本等等。Perri也將信息技術視為官僚組織對抗碎片化的必備工具。Young總結道：數字時代治理（Digital?Era Governance，DEG）已經成為新公共管理（New Public Management，NPM）的替代范式，DEG范式包含服務數字化、政府流程整合、對抗組織破碎三個主題。但美好的憧憬與現實仍存有距離，數字治理仍面臨諸多困境。譬如，數字治理碎片化現象較為嚴重，已經阻礙了數字治理走向整體一致的步調，尤其體現在信息、制度、體制方面。基層治理往往較多關注經濟高質量增長、城鄉一體化、鄉村振興等發展型戰略，對數字治理重視不足，發展較為緩慢。并且基層數字治理易演變為政績工程，存在形式主義傾向。2021年4月李克強總理在第四次廉政工作會議上指出“一些地方網上政務存在‘指尖上的形式主義’”。有學者認為壓力型體制是造成該數字治理亂象的深層原因。

1.1.2 數字治理績效的評價體系

國外，《聯合國電子政務調查報告》數年來評估各國數字治理發展狀況，形成了系統和全面的評估體系。經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co?operation and Development，OECD）開發了一套較為全面的數字化轉型水平評測工具包，其中包含就業、市場開放度、社會等7個方面共33項指標。國內清華數據治理研究中心發布的《2020數字政府發展指數報告》中，構建了涵蓋組織、制度、治理能力、治理效果四個方面的評價指標體系，其能較好反映數字治理績效。除研究機構外，一些學者也建立了有關數字治理績效的評價體系。湯志偉等考察了我國334個地市級行政區，建立了互聯網服務能力的評價體系，包含服務供給、響應、智慧3個方面共31個三級指標。陳玲等基于LDA模型，建立了“數字政府建設”和“政府開放數據”的評價指標體系，共計9項一級指標和22項二級指標。E.A.Villase?or等認為人工智能方法能夠精準評估政府數字化程度，他們使用神經網絡技術（neural networks analysis）評估了墨西哥州的數字政府水平，并建立了信息、互動、交易等五個方面共27項指標的評價體系。

1.1.3 數字治理實踐的影響因素及其作用機理

眾多學者從多個層面、維度和角度對相關影響因素展開了有益的探索。基于宏觀結構層面，現有研究已經證實地區經濟、技術水平、人口數量、網民比率、地理區位等會影響政府數字化治理績效。關于中觀組織互動層面的研究，Ma等發現縱向和橫向機構間信息共享的影響因素確實存在顯著差異。Lee以全球多數國家為樣本，發現政策領悟、政治規范、競爭和公民壓力均會促進網絡政務的發展。微觀個體層面，領導意愿、團隊認同、下屬認同能正向促進數字化政務能力的發展。Zomer等構建了個人和組織的微觀框架，發現數字悟性技能、數字強度以及行動和互動的背景三要素相結合時，能建立數字轉型能力。此外，還有學者運用健康碼案例，并基于組態視角發現政府數字治理效果的多因素聯合并發路徑。

審視和總結現有關于數字治理績效的研究。其一，已經制定出了系列能夠較為精準地評價數字治理績效的測評工具，這些評測結果構成本文的關鍵性數據。其二，已經探明和證實了眾多數字治理績效的有關影響因素，并證實了某些因素間的互動作用。如Zomer等發現的“微觀三要素互動” 和李月等發現的“因素聯合并發路徑”。但已有研究仍有未盡之處：第一，雖然已注意到不同區域高數字治理績效的形成途徑存有差異，但現有研究對數字治理績效提升的差異化路徑或模式的總結尚且不多，參考性不足。第二，促進政府數字治理績效改善的要素間并非獨立而是相互關聯，多數研究對要素間的對稱性（Uniform）假定限制了其探測和歸納績效改善的多要素聯動機制。第三，地方實踐場景中，各地政府尚處于數字化轉型和變革之中，政府數字治理績效亦于傳統官僚政府的轉型中生成，因而相關研究有必要從變革視角予以考慮，并將變革要素納入研究。為彌補研究空余，更好地回答“哪些要素的組合搭配導致高數字治理績效出現，怎樣的要素組合搭配致使預期結果缺席”，本文采用有效識別復雜因果的新方法——定性比較分析（QCA），以我國31省的數字化實踐為樣本，并基于Burke?Litwin模型，探究環境-變革-業務三維度中的關鍵因素對高數字治理績效的組合效應，并試圖揭示和歸納高數字治理績效的多樣化生成機制。

1.2 基于Burke?Litwin模型的組態分析框架

Burke?Litwin模型發表后，因其有效地將外部環境、內部變革和組織績效聯系起來，深受組織發展領域的關注。此模型架構于嚴密的理論推導基礎之上，并在大量實踐和實證研究中得到反復驗證。伯克教授在其著作《組織變革：理論和實踐》中對其重點介紹和進一步完善。該模型包含12個組織變革維度，包括外部環境、戰略、文化、制度、個人需求、組織績效等。伯克將上半部分的要素認定為變革要素（Transformational Factors），包括環境、戰略、領導和文化；下半部分視為交互要素（或業務要素）（Transactional Factors），包括結構、制度、實踐、氛圍、動機、個人需求、個人能力、個人或組織績效。上述12個維度彼此間會相互作用和相互反饋，具有復雜的因果關系，并且強調要素間的整體聯動才能促使績效最優，這與組態思維不謀而合。同樣，我國政府尚處于數字化變革之中，倘若采用傳統回歸方法研究處于變革中的數字治理績效，難以應對其中復雜的交互因素，具有一定的局限性，因此需以適宜處理復雜因果邏輯的QCA方法進行探索。鑒于伯克教授在研究中也特意區分組織外部和內部，并認為組織內戰略的革新更依賴于外部環境，而對其他因素依賴性相對較低。沿襲這一思路，在模型中引入組織內部和外部二分類標準。同時，為消弭該模型過于復雜的弊端、滿足QCA方法的前置條件和簡化研究，甄選了6個對于數字治理績效相對重要的條件，并將模型橫置后得到調整的Burke?Litwin模型，見圖1。

圖1 基于Burke?Litwin模型調整的組態分析框架

1.2.1 環境要素

環境要素仍屬于變革要素，與原模型保持一致。由于環境要素隸屬于組織外部，且是誘導性的變革要素。為更好地關注組織內外部因素的不同作用，因此在不違背原模型精髓的前提下，將環境從變革要素中外化。環境要素中主要包括群眾需求和數字環境兩個細分條件。群眾需求是驅動政府服務轉型升級的根源，服務型政府正是架構于以群眾需求為導向的邏輯之上。依據服務型政府理念，為人民服務的政府具有實時以社會需求為導向進行改革的積極性。群眾生活日臻數字化，對數字化的政府服務也產生新需要。對于政府而言，“外部市場”需求的轉變和大小也促使政府提供數字化服務。數字環境是群眾產生新需要的必要條件，支付、購物、出行、訂餐等活動的數字化離不開數字信息技術和基礎設施的普及。基于交易成本角度，數字化社會環境下信息流動更高效、成本更低廉，能顯著提高政府服務效率，進而提高治理績效。總之，外界的群眾需求和數字環境二者互相影響，推動政府數字治理績效的生成。

1.2.2 變革要素

主要探究組織戰略和開放文化兩個細分條件。根據伯克的觀點，組織戰略是驅動組織轉型的指南針，是組織使命在既定環境下的具體化。就政府組織而言，數字政府建設是當下適應數字治理時代的必行之途。具有較高“政治勢能”的公共政策，可以使各級執行主體突破惰性和部門割裂，具有高化的效能和執行力，推動政策變現。據此，中央和地方的數字化戰略必然是驅動政府提高數字治理績效的重要因素。適宜的文化類型是組織變革的隱性推力，也是促進組織績效的重要動因。資源論（Resource?Based View，RBV）者視文化為組織的重要資源，可構成獨特的競爭優勢，且不同的文化類型會帶來不同的組織績效。開放是數字時代的核心文化，行政組織若自身開放性不足難以進行數字化轉型并取得數字治理績效。綜上，組織戰略和開放文化影響著行政組織數字化變革的進程，亦是數字治理取效的關鍵因素。

1.2.3 交互要素

具體包含數據共享和組織機構兩個條件。數據共享屬于組織業務范疇，是內部信息開放、交換、獲取的系統安排。當下阻礙數字治理發展的信息孤島，是指部門間信息源互相獨立、信息平臺互斥、信息處理難以聯動、信息不能交換共享的現象。而數據的開放共享是破解該困境的關鍵一招，進而能夠促進數字治理績效的提升。組織機構對應Burke?Litwin框架中的結構范疇，不同的組織結構和功能會顯著影響組織績效。地方政府的數字化轉型大都由牽頭部門負責（一般為“數字政府領導小組”、大數據局等，不同地區稱呼不統一），但因成立時間、投入資源、組織層級、注意力等因素的不同，不同省份數字化牽頭部門建設程度不一，也對數字治理績效產生重大影響。總而言之，數據共享和組織機構事關組織內部流程和業務，更多表現出互動性，是數字治理績效生成的動態性力量。

2 研究設計

2.1 研究方法

定性比較分析由拉金（Ragin）于1987年研發，該方法發軔于對組態效應的興趣，它將社會現象視為不同前因整合而成的結果。QCA的研究旨趣在于揭示要素組態與預期結果間的復雜因果關系，回答“哪些因素的組合可以使得理想結果的出現？在既定因素組合中，哪些因素起核心作用？”此類問題。QCA的基本形式主要有三種，分別為csQCA、mvQCA和fsQCA。但據學者不斷運用和發展，可劃分為靜態和動態兩種運用形式。靜態QCA即不考慮時序變化，運用截面數據進行探究。動態QCA（如線性增長QCA）則將時間納入考量，可進行面板數據的探究，獲取更為豐富的研究結果。

出于以下三方面的考量，本文擬用fsQCA進行研究：一是，csQCA、mvQCA只適合探究分類變量，其校準后的數值為隸屬和不隸屬（1和0）或為0至1間的多個類別，而各省數字政府治理績效及其影響因素均連貫且呈現一定梯度，倘若將它們設定為分類型變量，會損失過多信息；二是，鑒于無法獲取時序數據，故無法選擇TQCA和線性增長QCA進行動態研究。三是，fsQCA兼具定性與定量的優勢，它結合了集合隸屬的類別（kind）和程度（degree），能提供給研究人員更多的信息，也便于考察變量的程度或水平的變化。鑒于政府數字治理績效及其相關影響因素趨近于連續變量，且具水平變化。相較而言，fsQCA更契合此次研究。

2.2 變量測量及數據來源

2.2.1 結果變量（政府數字治理績效）

政府數字治理績效采用《2020數字政府發展指數報告》“省級數字政府發展指數衡量”，該指數涵蓋機構、制度、治理能力和效果四個模塊，并對31個省份進行了科學的評分，能夠較好地代表各省的數字治理績效且已被相關研究作為數字績效采納。因此，本文將以“省級數字政府發展指數”作為結果變量的取值。

2.2.2 條件變量

（1）群眾需求。互聯網群眾需求參考安同良等的做法，用互聯網普及率衡量群眾的數字服務需求。計算方法為：互聯網普及率＝移動互聯網用戶數÷地區總人數。數據均取自《中國統計年鑒（2020）》。

（2）數字環境。數字環境代表整個社會的數字設施建設程度，包含寬帶普及率、域名數量、5G試點數量等。此處參考王學軍等的做法，以《2020中國數字政府建設指數白皮書》中的基礎設施建設指數衡量。其涵蓋了傳統互聯網設施和互聯網新基建相關的共八項二級指標，能夠全面地反映各省的數字化環境。

（3）組織戰略。組織戰略代表組織的總體安排，在政府組織中尤其體現于政策規劃，因而數字治理的相關政策是反映政府數字化戰略的較好指標。考慮到政策完善度能夠充分代表各省的注意力分配和資源投入，也體現組織的數字化戰略的先進性、系統度和優先級。因此，組織戰略采用與數字化戰略高度相關的“省級制度體系”得分衡量，數據來源于《2020數字政府發展指數報告》。

（4）開放文化。開放文化既有助于推動組織變革，也是數字化轉型的核心。開放文化表征為組織的開放度，已有大量研究表明組織開放性與市場化程度顯著正相關，因此參考韓娜娜的做法，以市場化指數衡量組織文化中的開放度。數據來源《中國分省份市場化指數報告（2018）》。

（5）數據共享。數據開放、互通、共享是產生治理績效的關鍵，數據只有流通、利用才能發揮其價值。政府空有海量數據，卻因信息閉塞致使治理效能轉化受阻。此處以《2020中國數字政府建設指數白皮書》中“數據指數”衡量，該指數涵蓋數據共享和開放的四個二級指標，能衡量各省數據共享情況。

（6）組織機構。政府部門有完善的數字化建設的組織體系才能更好地推動數字化建設與績效產生。此處以數字化相關機構的完整度來衡量，代表數字化建設中集中協調、統一指揮組織體系的完善程度，數據來源于《2020數字政府發展指數報告》中的“黨政機構”得分。所有變量基本情況見表1。

表1 變量基本情況

2.3 校準

QCA軟件是基于集合論與布爾代數，因此需進行校準，將數據語言轉化為集合語言。校準是進行QCA分析的前提，目前尚未有文獻支持各條件變量的劃分標準，因此參考主流QCA的校準方式，條件變量均以95%、50%、5%分位數，作為校準的三個定性錨點。對于結果變量校準，鑒于《數字政府發展指數報告（2020）》和《中國數字政府建設白皮書（2020）》均認為上海、浙江、北京、廣東四地為我國政府數字化發展的高水平地區，因此將其中最低的廣東（70.1）作為完全隸屬錨點，50%和5%分位數對應為中間點和完全不隸屬錨點。所有變量的校準情況見表2。

表2 變量校準規則

3 實證分析

3.1 單一條件的必要性分析

進行必要性條件分析是后續組態分析的前提。這樣做有兩個優勢：第一，降低必要條件被布爾簡化的風險，避免忽略重要條件；第二，若探查出必要條件，則能深化理論和結果解釋。主流QCA研究一般將認定必要條件的最低閾值設置為0.9， 因此借助fsQCA3.0軟件包進行必要條件分析，得到的結果見表3。從表3得知，Burke?Litwin框架中的六個條件均不能獨自決定政府數字治理績效的高低。

表3 政府數字治理績效的必要條件檢測

3.2 條件組態的充分性分析

3.2.1 高水平政府數字治理績效的生成組態

必要性條件檢測后便可開展條件組態的充分性分析，其能揭露導致預期結果出現或缺席的不同條件組合。基于QCA集合語言，即識別多種要素搭配在何種程度上作為預期結果集合的子集。組態充分性分析中需設置三個關鍵參數，即一致性、頻數閾值和PRI一致性（Proportional Reduction in Inconsistency）。一致性的一個公認標準是不低于0.75。但不同研究情景下，所采取的標準略有不同。公共管理領域主流QCA研究一致性閾值設置主要有0.75、0.80、0.85。頻數閾值設置的一條建議是：中小樣本設置為1，大樣本需要設置更多的頻數閾值。PRI一致性可設置為0.50、0.65、0.70、0.75等，當PRI一致性高于0.75時可以有效避免矛盾組態，但當低于0.5時組態表現出明顯的不一致性。因此，遵循QCA的最佳實踐并結合研究實際，將一致性設置為0.80，頻數閾值為1，PRI一致性為0.75。

按照上述設定，進行條件組態分析。由于尚未發現必要條件，因而在標準化分析中，選擇前因條件存在或缺席對于預期結果具有高數字治理績效貢獻時，保持默認選項。最后，為形象地展示多種組態，選擇中間解并輔之簡約解辨識核心條件進行展示，參考主流QCA的匯報形式繪制組態分析結果，見表4。

表4 高水平政府數字治理績效的組態路徑

3.2.2 高水平數字治理績效的形成機制分析

表4中存在的三種組態一致性均達到0.9以上，總的一致性為0.93，總體覆蓋度為0.71。一致性高于最低限度0.75，覆蓋71%的案例，表明三種組態能夠充分代表高水平數字治理績效的前因組合，結果可靠。

組態H1表現出要素齊全的均衡發展模式，因此將其命名為“全面驅動型”。其是指無論組織機構水平高低與否，當群眾需求、數字環境、組織戰略、開放文化、數據共享均保持較高水平時，就能帶來高水平數字治理績效。基于Burke?Litwin模型思路，此路徑象征數字治理績效生成的理想形式，即在外部數字時代環境的作用下，組織內部變革要素發揮作用，進而影響交互要素，變革與交互要素的共同作用，最終產生高數字治理績效。這一路徑的代表性地區有廣東和浙江。以浙江為例，該地2015年成立了省級數據管理中心，開啟了由專業部門牽頭的數字轉型之路。隨后制定和出臺了多項頂層政策，確立了以“最多跑一次改革”為主題的數字化發展戰略，并以此為主軸撬動各個領域的數字化轉型，形成了全方位、系統性的數字治理體系，為提高數字治理績效助力。

組態H2對應“內力驅動型”。H2表示在外界環境要素不足的情況下，依靠內部變革和交互要素的發力，依舊能產生高水平數字治理績效，與組態H1具有“殊途同歸”之效。它是指當外部群眾需求不足時，組織戰略、開放文化、數據共享、組織機構均保持較高水平時，無論數字環境優劣與否，都能形成高水平數字治理績效。以江西為例，其毗鄰浙江、福建、廣東等高數字治理績效地區，基于創新擴散理論，鄰近省域的創新信號會迅速被后起省域接收而構成環境信號并轉化為“同儕壓力”，進而促進組織高度重視數字化轉型戰略（核心條件）并帶動內部其余組織要素變革。江西便是走“內力驅動型”路徑的典范，即促進以組織戰略為核心的內部要素提升進而驅動高水平數字治理績效產生。

組態H3對應“戰略導向型”。H3表示外部環境要素和內部組織開放性不足的情況下，依靠強力的戰略改革推動數據共享和機構建設，以形成政府數字治理績效。該組態是指當數字環境和開放文化均處于較低水平時，依靠較高水平的群眾需求、組織戰略、數據共享和組織機構，仍能取到較高水平的數字治理績效。貴州資源稟賦較為薄弱，但歷屆領導注重數字化發展，并將其視為實現“超車”的關鍵一招。該地2014年于全國率先出臺《貴州省電子政務云頂層設計2.0》，開啟了數字化征程。2015年成立了省級大數據發展管理局，統籌政府和區域的數字化發展。在組織戰略和專門機構的推動下，數字經濟增速已經連續6年位居全國第一，數字治理績效也位于全國前列。這一典型路徑即是在外界變革信號較弱時，憑借組織自身主動順應變化，先手布局以確立數字化頂層戰略，并系統推進數字化治理取效。

此外，關于要素的核心程度。橫向觀察上述三條組態路徑，組織戰略和數據共享均同時存在且起核心作用。意即現行各省數字治理實踐中確立數字化戰略并借此推動數據有序共享是取得高數字治理績效的關鍵。

3.2.3 組態路徑的穩健性檢驗

本文采取改變一致性閾值和PRI一致性兩種方法檢驗。首先，適當提高一致性后（由0.8提高至0.85），發現新結果的組態路徑與表4完全一致。其次，一致性仍設置為0.80，PRI一致性由0.75提高至0.80，發現新結果的組態路徑仍與表4完全一致。因此，可以認為研究結論穩健。

4 我國東、中、西部地區數字治理績效的多樣化實踐景觀

4.1 東、中、西部地區高水平數字治理績效的生成組態

我國區域間經濟水準、資源稟賦、人力資本及數字設施間表征出顯著的空間異質性。審視現行政府數字治理績效的空間分布，東、中、西部地區已凸顯出因要素差距而反映的治理績效差異，總體而言表現出由東至西次序遞減之態。雖然東部地區憑借資源富足和起步甚早奪得數字治理績效優勢已成既定事實，但中西部地區仍有省域后起追趕取得良好成效。那么地區間因條件懸殊是否有多樣化的高水平數字治理績效生成道路呢？為探明其中緣由，參考韓娜娜和馬志遠的做法，將研究樣本按照區域標準分類（依照《中國衛生統計年鑒2020》的區域標準），得到三組新案例集，分別進行組態分析。與上文操作一致，需設置三個關鍵參數。此處三組案例集的組態分析均將一致性、頻數閾值和PRI一致性分別設置為0.80、1、0.75。分析完畢后，所得結果的匯報形式與上文一致，見表5。

表5 東、中、西部地區高水平政府數字治理績效的生成路徑

組態的穩健性檢驗同樣采取提高一致性閾值（由0.80提升至0.85）或PRI一致性（由0.75提升至0.80）進行檢驗。經此兩種方法分別對三組進行檢驗，發現結果均保持一致，因此可認為組態結果穩健。

4.2 東、中、西部地區高水平數字治理績效的多樣化生成路徑分析

組態分析后，表5可直觀地發現三個地區的高數字治理績效生成路徑呈現多樣化態勢。

東部地區存在兩種帶來高數字治理績效的路徑，分別為組態C1和C2。兩類組態均呈現要素齊全的“全面驅動型”績效路徑，但存有細微差異。組態C1是指群眾需求、數字環境、組織戰略、開放文化和數據共享均表現出較高水平時，無論組織機構水平高低與否，都能產生高水平的數字治理績效。其代表性地點為浙江，其資源稟賦良好且數字化起步甚早，各要素已長足領先，在均衡且高質量的發展下取得高數字治理績效。組態C2表示無論群眾需求壓力大或小，當數字環境、組織戰略、開放文化、數據共享和組織機構表現出較高水平時，能產生高水平數字治理績效。山東是該路徑的代表，該地群眾需求壓力放眼全國略顯不足，但數字環境較為良好且組織內部重視數字化轉型，因此仍取得良好的數字治理績效。東部地區中，組織戰略在C1和C2中均起核心作用，表明建構數字化戰略、形成高位推動局面是取得數字治理績效的關鍵。

中部地區包括C3和C4兩條績效生成路徑。這兩條路徑的要素較之東部地區略顯不足，但其仍能取得較高的數字治理績效。組態C3是指在群眾需求、組織戰略、數據共享相對不足時，但數字環境、開放文化和組織機構保持較高水平時，仍能取得較高的數字治理績效。代表性地區為湖北，武漢較早成立了大數據局以統籌政府的數字化轉型，各市級政府紛紛效仿，省級層面由經信委、發展改革委牽頭推動大數據發展。在政府機構統籌推動下，并配合全省較好的組織開放性和良好的數字環境，能較為順暢地推動轉型，進而取得較高的數字治理績效。組態C4表示當外部環境要素群眾需求和數字環境不足時，但內部的組織戰略、開放文化、數據共享和組織機構保持較高水平時，仍能取得高水平的數字治理績效。這一路徑是以江西為代表的“內力驅動型”，上文已分析，不再贅述。

西部地區的高水平數字治理績效生成路徑包括C5和C6兩條。組態C5是指在數字環境和開放文化的水平較低時，憑借較高水平的群眾需求、組織戰略、數據共享和組織機構，也能取得較高的政府數字治理績效。該路組態的代表性地區為貴州，是典型的“戰略導向型”路徑，上文已有介紹，此處不再贅述。組態C6表示在群眾需求和組織戰略不足時，依靠較高水平的數字環境、開放文化、數據共享和組織機構能產生較高的數字治理績效。其代表性地區為四川，該地群眾需求和數字戰略制定相較薄弱，通過后起追趕，成立了省級大數據局以加強統籌數字化發展的機構力量，并多年持續加強數據的開放和共享（排名位于全國前列），依托較為良好的組織開放性和數字環境，成為西部地區取得良好數字治理績效的優秀案例。組態C5和C6中數據共享和組織機構均作為核心要素，表明西部地區由于外部環境劣勢，數字化轉型注重內部業務要素的變革，并以此來獲取高數字治理績效。

綜觀上述組態分析，地方政府的數字治理取效策略和途徑表現出多樣化，其體現于區域間和區域內不同省份間。東、中、西部區域間表現出前因要素類型和組合的多樣化。東部地區高水平的要素類型齊全，組合較為均衡，而中、西部地區的高水平要素相對較少，組合形式迥異。表明東部地區數字治理績效是引領式的均衡發展，而中西部地區的數字治理績效是追趕式的特色發展。此外，各地區內也凸顯出不同的績效生成途徑。東部地區既可以通過路徑C1取得高數字治理績效，也可以走依托較高水平的數字環境、組織戰略、開放文化、數據共享和組織機構進而達成績效的道路。兩條道路的關鍵在于形成組織數字化戰略，以變革導向促進數字化績效產生。中部地區可在良好的組織開放性和數字環境下，依托專門機構統籌數字化發展以取得高數字治理績效，也可在外部環境信號較弱時，憑借組織內部要素聯動獲取預期結果。西部地區在數字環境及開放文化缺乏或群眾需求和數字戰略不足的兩類情景，以強化政府內部業務要素為抓手仍能保持較高的數字治理績效。總之，省域間因主、客觀稟賦差異，已顯現出獲取高水平數字治理績效的多樣化實踐景觀。

5 結論與啟示

5.1 主要結論

省級政府數字治理是國家數字化戰略的重點，其數字治理績效高低凸顯國家治理能力強弱。但當下區域間數字治理績效差異懸殊，為探明其中緣由，以Burke?Litwin框架和QCA方法作為理論和實證工具，并將31省的數字化實踐作為樣本集展開研究。經研究后發現：

（1）Burke?Litwin框架中的群眾需求、數字環境、組織戰略、開放文化、數據共享和組織機構六個要素均不構成數字治理績效高或低的必要條件。表明上述要素存在“多重并發”的特點，即數字治理績效需該框架內多個要素聯動才能形成。但需要注意上述要素的重要性存有差異，橫向對比組態H1至H3，組織戰略和數據共享仍是獲取數字治理績效的核心條件。因此，需在數字化轉型中優先考慮。

（2）高水平數字治理績效存在三種生成類型，分別是“全面驅動型” “內力驅動型”和“戰略導向型”。這便彰顯出多要素聯動要優于單一要素的絕對數量。還表明各省數字治理績效獲取具有“殊途同歸”特點，即不同的要素條件搭配能產生相同程度的數字治理成效。

（3）東、中、西部地區數字治理績效獲取路徑呈現多樣化的實踐景觀。三類地區間的前因要素類型和組合差異明顯，各地區內還存有兩條不同途徑。總體而言，東部地區數字治理績效呈現引領式的均衡發展，中西部地區的數字治理績效呈現追趕式的特色發展。

5.2 政策啟示

本文為政府數字治理績效帶來了新理解，根據上述研究發現，可為我國省域數字化治理績效提升帶來三方面的政策啟示。

第一，要注重多要素的均衡發展。研究表明高水平的數字治理績效來源于組織內外多要素的組態耦合，意即地方政府需要將注意力分配至數字治理的多種相關要素上。外部環境要素不足時，可以主動出擊確立數字戰略，以政府內部主動變革輻射組織外部進而促進環境要素改善，取得高數字治理績效。外環境要素充足時，組織內部要敏銳識別環境信號，將環境變革因素轉變為政府內部實際的數字化轉型成效。

第二，需因地制宜，根據主客觀稟賦選擇最優方案。研究發現存在三種因素聯動的高績效路徑，且不同區域間的路徑也呈現多樣化。這即啟示政府應該結合省域的數字水平、機構狀況、資源稟賦等挑選合適的數字治理提效路徑，而非盲目地模仿先進地區的改革策略，因為其發展經驗可能因地區條件無法匹配而失效。

第三，要加強戰略建設和數據有序共享。研究顯示組織戰略和數據共享是促進數字治理績效的核心條件。該結論啟示政府部門應該自上而下確立數字化戰略構想，制定數字化發展的頂層行動計劃，以系統、全面、協調地推進數字治理。此外，還要持開放的思維，數據只有運轉才能帶來治理成效。因此需推動數據共享條目、數據標準、數據安全等方面的政策出臺，加強數據有序共享，破除信息孤島困境。