歐洲多年生作物管理經(jīng)驗(yàn)對我國園地管理的啟示

劉凡　陳桂珅　吳克寧

園地在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，既是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要陣地，又為糧食安全、生態(tài)文明提供有效保障。但當(dāng)前我國對園地管理重視不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)基本情況不明、管理混亂等問題。本文歸納了歐洲在多年生作物管理中的主要做法，結(jié)合我國園地管理存在的問題，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)園地管理的相關(guān)建議。

歐洲多年生作物的管理做法

概念內(nèi)涵界定清晰，地類劃分詳細(xì)。歐洲環(huán)境局為支持土地覆蓋監(jiān)測，協(xié)調(diào)編制了CORINE（Coordination of information on the environment，環(huán)境信息協(xié)調(diào)）土地覆蓋分類，將土地覆被分為5個(gè)一級類、15個(gè)二級類、44個(gè)土地利用/覆被類別，其中，農(nóng)業(yè)用地細(xì)分為耕地、多年生作物、牧場和其他農(nóng)業(yè)用地。多年生作物包括用于水果生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)的木質(zhì)作物，如大面積果園、橄欖園、栗子園、核桃園、灌木園和一些特定的低矮果園種植園、葡萄園和攀緣植物等。為適應(yīng)各成員國的實(shí)際情況，CORINE土地覆蓋分類詳細(xì)規(guī)定了土地覆被類型的定義和二級類劃分，明確了容易混淆地類的判斷標(biāo)準(zhǔn)。就多年生作物用地而言，明確包括葡萄園、橄欖園、薔薇科水果、木本堅(jiān)果作物、花圃、熱帶果樹、多年生工業(yè)植物等，不包括草莓、育苗苗圃等;對于混合用地，根據(jù)占比確定類別;采用以種植目的來區(qū)分多年生作物和林地，用于木材生產(chǎn)的栗木、核桃林等歸類為林地，用于生產(chǎn)水果的歸類為多年生作物;以是否采用輪作制度區(qū)分多年生作物和耕地。

相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，多年生作物管理重視程度高。葡萄園和橄欖園在歐洲地區(qū)的食品行業(yè)中至關(guān)重要。首先，歐洲一些世界頂級的葡萄、橄欖等水果生產(chǎn)國，優(yōu)質(zhì)水果是其重要的出口產(chǎn)品。其次，由于釀酒行業(yè)等水果加工制造產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，多年生作物管理具有很強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化重要性。因此，歐洲各國對多年生作物的重視程度較高。以德國為例，早在19世紀(jì)就開始強(qiáng)化果園的土地利用，后續(xù)在水土流失等土地管理監(jiān)測中也納入多年生作物用地，并制定具有法律約束力的土地使用計(jì)劃以管控用地?cái)?shù)量。歐盟開發(fā)的綜合管理和控制系統(tǒng)也包括了多年生作物用地，可以詳細(xì)到宗地級別信息，使該類用地可以享受歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，間接調(diào)控多年生作物用地。歐洲大部分地區(qū)都面臨著建設(shè)用地占用農(nóng)用地、農(nóng)用地開發(fā)休閑娛樂項(xiàng)目等問題，這些變化對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)生了不良影響。為此，歐盟采取由市場和制度決定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施進(jìn)行干預(yù)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy，簡稱CAP）是歐盟共同政策中的互助類政策，其與關(guān)稅同盟一并構(gòu)成歐盟的兩大支柱。CAP以價(jià)格和市場作為主導(dǎo)因素，通過政策手段干預(yù)歐盟內(nèi)部貨物流通、貨物價(jià)格、優(yōu)惠政策等，并創(chuàng)立支持市場、價(jià)格和政策調(diào)節(jié)的基金。CAP設(shè)計(jì)了目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格、門檻價(jià)格三種價(jià)格。其中，目標(biāo)價(jià)格即市場價(jià)格;干預(yù)價(jià)格是市場價(jià)格的安全網(wǎng)，在市場不景氣或出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，農(nóng)民至少可以以此價(jià)格出售給歐盟委員會(huì);門檻價(jià)格是第三國產(chǎn)品的最低可接受進(jìn)口價(jià)格。通過三種價(jià)格調(diào)控，歐盟為成員國農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)造了一個(gè)共同的市場，確保歐盟內(nèi)部食物供應(yīng)穩(wěn)定。

強(qiáng)調(diào)土地利用環(huán)境影響，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。近年來，歐盟日益重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境影響，特別是針對使用大量農(nóng)藥的多年生作物用地。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，歐盟采取了很多措施，如農(nóng)業(yè)生態(tài)計(jì)劃、自然發(fā)展政策、歐盟農(nóng)村發(fā)展方案等，其目的在于遏制碳排放、發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、實(shí)施以地區(qū)為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼。其中，有機(jī)農(nóng)業(yè)應(yīng)用較廣泛。例如，2004年德國頒布《可再生能源法》，規(guī)定了有機(jī)農(nóng)業(yè)認(rèn)證和有機(jī)農(nóng)場擔(dān)保等相關(guān)事宜。有機(jī)農(nóng)業(yè)趨向于復(fù)合農(nóng)業(yè)，即果樹組合、果樹與栽培植物或半天然草組合，將農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)結(jié)合起來。這種復(fù)合農(nóng)業(yè)在保護(hù)土壤免受侵蝕、保護(hù)生物多樣性、提供產(chǎn)品和服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。

我國園地管理存在的問題

不同分類的概念內(nèi)涵有交叉，影響科學(xué)認(rèn)定。一方面，我國園地和林地的概念內(nèi)涵難以區(qū)分。《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中，把園地定義為“種植以采集果、葉、根、莖、枝、汁等為主的集約經(jīng)營的多年作物”的土地，而商品林地的定義為“以生產(chǎn)木材、竹材、薪材、干鮮果品和其他工業(yè)原料等為主要經(jīng)營目的的林地”，二者在概念的界定上存在交叉和重疊。另一方面，園地來源復(fù)雜、種植作物多樣，現(xiàn)有定義存在模糊地帶，導(dǎo)致農(nóng)用地內(nèi)部的無序調(diào)整。

法律地位不明確，受重視程度低。雖然土地利用現(xiàn)狀分類對園地內(nèi)涵、類型等給出明確規(guī)定，但現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》并沒有專門針對園地的保護(hù)與管理作細(xì)致規(guī)定。林地、草地管理有《森林法》和《草原法》支撐，但園地管理和保護(hù)條例目前仍是空白。而且，為提高森林覆蓋率，園地中部分木本作物劃入經(jīng)濟(jì)林地，這也導(dǎo)致了園地在法律層面存在一定混淆。

管理機(jī)構(gòu)不明確，規(guī)劃概念矛盾。由于現(xiàn)狀園地很多來源于耕地和林地，因此出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象。過去，林草管理部門傾向于將部分木本作物認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)林地，耕地保護(hù)管理部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門則傾向于將不破壞耕作層的園地依舊認(rèn)定為耕地。不同行業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，造成同一塊土地的認(rèn)定存在混亂狀況。

缺乏專項(xiàng)調(diào)查，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)掌握不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的測土配方施肥、地力評價(jià)等都是針對耕地，并未在園地上開展，因此沒有積累相關(guān)工作數(shù)據(jù)。自然資源部門對農(nóng)用地的管理主要集中在耕地、林地和草地上，也未對園地開展專門的質(zhì)量評價(jià)。《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》和《農(nóng)用地定級規(guī)程》中，指明其工作對象為現(xiàn)有農(nóng)用地和宜農(nóng)未利用地，不完全適用于園地。這就導(dǎo)致今后開展園地質(zhì)量評價(jià)缺乏技術(shù)方法指導(dǎo)，直接采用相關(guān)部門現(xiàn)有數(shù)據(jù)的可能性也較小。

加強(qiáng)園地管理的建議

清晰界定園地內(nèi)涵，劃分各部門管理權(quán)限。歐洲CORINE土地覆蓋分類中的多年生作物和我國的園地在概念上是基本對應(yīng)的。因此，我國可以借鑒歐洲CORINE土地覆蓋分類，對園地和林地可以種植目的進(jìn)行區(qū)分。相關(guān)工作應(yīng)逐步統(tǒng)一到國土三調(diào)“一張圖”上來，統(tǒng)一園地、林地的定義，避免在園地、林地分等定級中出現(xiàn)數(shù)據(jù)矛盾。對于園地和耕地，以種植作物是否為多年生作物為依據(jù)進(jìn)行區(qū)分。自然資源管理部門應(yīng)明確區(qū)分耕地和園地，嚴(yán)格土地用途管制。對于園地二級類，可參照果樹的生物學(xué)分類。

加強(qiáng)制度供給，推進(jìn)多規(guī)合一。加強(qiáng)園地用途管制、技術(shù)保障、市場監(jiān)管等制度供給。在農(nóng)業(yè)規(guī)劃中，施行園地準(zhǔn)入機(jī)制，防止耕地“倒掛”。對園地實(shí)施科學(xué)規(guī)劃、人才技術(shù)支撐、精細(xì)管理，并保障農(nóng)民收入，發(fā)揮園地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要陣地作用。同時(shí)，采用確權(quán)登記、市場流轉(zhuǎn)、監(jiān)督檢查等方式為園地規(guī)模化經(jīng)營管理提供保障。此外，還可借鑒歐盟CAP的價(jià)格調(diào)控和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，控制園地作物市場價(jià)格的上限和下限，引導(dǎo)園地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。將園地規(guī)劃納入“多規(guī)合一”，采用統(tǒng)一的空間參數(shù)、線上平臺(tái)等方式協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃。

農(nóng)用地協(xié)同管理，加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)。農(nóng)藥和化肥對環(huán)境的影響是各國面臨的共同問題，因此可借鑒歐洲先進(jìn)的農(nóng)業(yè)用地環(huán)境影響評價(jià)和應(yīng)對措施。我國的林間作物與歐洲的復(fù)合農(nóng)業(yè)有共通之處，如，在橡膠林下種植魔芋等，可充分發(fā)揮土地潛力。同時(shí)，我國園地還具有特殊性，它是耕地的“后備力量”，因此對園地的管理更要考慮到土地的多宜性。園地的精細(xì)化管理和有機(jī)肥使用保證了土地肥力，這樣的土壤條件為“藏糧于地”提供了支撐，也為“進(jìn)出平衡”奠定了基礎(chǔ)。所以，耕地管理部門和園地管理部門要協(xié)同管理，根據(jù)糧食需求量調(diào)整耕地與園地的轉(zhuǎn)換，定期監(jiān)督檢查“標(biāo)注即可恢復(fù)和工程可恢復(fù)園地”的地力水平，保證土地的糧食生產(chǎn)能力。

推進(jìn)園地調(diào)查和質(zhì)量評價(jià)工作，為管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。園地是重要的自然資源類型，也是自然資源統(tǒng)一管理的重要部分，有必要開展園地專項(xiàng)調(diào)查，查明園地的自然條件、種植情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、交通區(qū)位狀況等。在此基礎(chǔ)上，完善園地分等定級規(guī)程，明確園地分等定級方法及實(shí)施細(xì)則等內(nèi)容，全面了解我國園地基本狀況，為國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)等自然資源管理工作的開展提供統(tǒng)一、規(guī)范的技術(shù)指導(dǎo)與支持，為科學(xué)、規(guī)范管理園地資源提供保障。