是另案處理還是“一事不二罰”？

張趁心

案? ?例

2012年10月，王某租賃某縣甲村集體土地3310平方米建預制板廠。2012年12月，該縣原國土資源主管部門對王某違法占地行為進行行政處罰，但王某在繳納全部罰款后，既未拆除地上附屬物，也沒有退還土地。

2019年8月，由于經營不善，王某與張某簽訂轉讓協議，將預制板廠內建筑物和機械轉讓給張某。2019年10月，張某與甲村簽訂土地租賃合同，約定每畝租賃費4000元;如果改變土地用途，須經自然資源主管部門批準。2019年11月，張某未經批準，在其租賃土地內建面粉廠。

2020年3月，縣自然資源主管部門對張某違法占地建面粉廠行為進行立案調查。經查，張某的行為違反了新《土地管理法》第四十四條規定，依據新《土地管理法》第七十七條和《土地管理法實施條例》第四十二條

規定，對其作出行政處罰，并于2020年4月向張某送達了行政處罰事先告知書和行政處罰聽證告知書。但在法定期限內，張某并未陳述、申辯以及聽證。2020年5月，該縣自然資源主管部門對張某作出行政處罰決定：一是責令張某立即停止違法占地行為，退還非法占用土地;二是限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施;三是對違法占用的3310平方米土地，按照每平方米15元繳納罰款49650元。張某不服行政處罰決定，以該地（3310平方米）在王某建設預制板廠時接受過行政處罰，縣自然資源主管部門再次對該地實施行政處罰涉嫌構成重復行政處罰為由，向縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該處罰決定。

分? ?析

要正確處理好本案，關鍵在于如何理解原《行政處罰法》第二十四條“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定，才能判斷縣自然資源主管部門是否重復實施行政處罰。

首先，構成違法占地事實。本案中，張某與甲村重新簽訂土地租賃合同，繼續進行預制板廠生產銷售，同時，合同中第三款約定“如果改變土地用途，張某須經自然資源主管部門批準”。在張某繼續進行預制板生產銷售時間內，用途和現狀并未改變，張某不應承擔法律責任。但張某未經批準占用涉案土地建設面粉廠的行為導致土地使用權和用途發生改變，產生了新的違法行為，這才是縣自然資源主管部門依據《土地管理法》第四十四條的規定，認定該行為屬于違法占地的主要原因。同時，張某違反租賃合同，且涉嫌主觀故意。縣自然資源主管部門在對張某涉嫌違法占地依法立案后，依照程序，經過執法人員實地測量，張某在現場指界后認定違法占地面積簽字確認，才依法向其送達了行政處罰告知書和行政處罰聽證告知書。由于張某在規定期限內未提出異議，而其違法行為一直處于持續狀態，故縣自然資源主管部門將張某作為處罰對象，張某應獨立承擔法律責任。

其次，兩者沒有因果關系。王某在企業經營不善時，只是將地上附屬物一次性轉讓給張某，并解除合同將租賃土地退回甲村，王某的違法行為因為合同解除而滅失，王某也不存在土地再次轉租張某行為。張某通過租賃方式從甲村首次取得土地使用權后，投入資金對土地重新修整并新建面粉廠，是一種現狀和用途改變，是一種新違法行為的開始，而不是王某違法行為的延續，兩者沒有因果關系。

最后，本案不構成重復行政處罰。王某違法占地行為是在張某建設面粉廠之前發生的，且已另案處理，并不影響對張某違法事實的認定。張某租賃涉案土地后進行修整并建設面粉廠，屬擅自改變雙方合同約定的原土地用途，構成違約，且張某是涉案土地的獨立使用人、受益人，本應承擔法律責任，故縣自然資源部門不構成重復行政處罰。

綜上所述，筆者認為，本案中，王某和張某在同一塊土地上實施了兩種違法行為，并非同一個人在同一塊土地上實施了同一種違法行為，不符合構成原《行政處罰法》第二十四條中“一事不二罰”主要條件。因此，將張某作為處罰對象并無不妥，縣自然資源主管部門不構成重復行政處罰。