嚴格用途管制　端牢中國飯碗

李中偉　張艷琳

耕者有其田，糧穩天下安。我國人均耕地只有1.4畝，僅占世界人均耕地面積的1/3，全國664個市、縣人均耕地面積低于聯合國糧農組織確定的0.8畝警戒線，已經觸及糧食安全底線。人多地少的基本國情決定了我們要實行最嚴格的耕地保護制度。

2021年8月26日發布的《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，我國共有耕地約19.18億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，雖然完成了國家確定的2020年18.65億畝耕地保有量任務，但是相比第二次全國土地調查數據，10年間耕地減少了1.13億畝。在非農建設占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化，其中，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。可見，經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區耕地后備資源稀缺甚至幾近枯竭，實現耕地“占補平衡”越來越難。

從保障糧食安全、堅守耕地紅線，到遏制農村亂占耕地建房，再到遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，無不彰顯了我們端牢中國飯碗的決心，傳遞出“耕地保護任何時候都不能放松”的強烈信號。2021年6月1日施行的《鄉村振興促進法》第十四條規定，“國家建立農用地分類管理制度，嚴格保護耕地，嚴格控制農用地轉為建設用地，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地”。2021年9月1日施行的《土地管理法實施條例》第十二條規定，“國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地……禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。按照國家有關規定需要將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當優先使用難以長期穩定利用的耕地”。這些內容進一步拓展了土地用途管制的內容。

我國龐大的人口規模對糧食的需求量決定了耕地必須優先種植水稻、小麥等主糧，這也是我們堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”的原因所在。2021年年底，自然資源部、農業農村部以及國家林業和草原局聯合下發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，進一步明確耕地用途管制及其具體管控措施和要求。這是繼1998年全面修訂的《土地管理法》明確國家實行土地用途管制制度以來，對該制度的進一步細化和深化，也是對近年來一些地方以生態環境建設為名混淆農用地、耕地概念，擅自改變耕地用途甚至破壞耕地的制度約束。

耕地保護是自然資源管理的首要任務。作為耕地用途管制制度的重要內容，耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”都是為了嚴格保護耕地而采取的制度手段。我國耕地“占補平衡”制度實行20多年來，不僅有力地支持了城鎮化、工業化發展，還在很大程度上有效遏制了盲目占用耕地或貪大求多亂占濫用耕地搞建設的行為，為推動實現我國耕地的總量平衡發揮了重要而積極的作用。當前，我國進一步確立了以耕地“進出平衡”為核心的耕地用途管制制度，重點對耕地尤其是永久基本農田轉為其他農用地或農業設施建設用地等“非糧化”行為實行嚴格管控。

相比之下，耕地“占補平衡”針對建設占用耕地的“非農化”行為實行的嚴格管控，是農用地與建設用地之間的用途轉變;而耕地“進出平衡”是對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地或者農業設施建設用地等“非糧化”行為實行的嚴格管控，是農用地內部用途之間的用途轉變。可以說，從耕地“占補平衡”到“進出平衡”，實際上是從管控建設占用和管控農地互轉的不同角度，共同構建了耕地用途管制的制度架構，從而構筑了嚴格保護耕地、保障國家糧食安全的“制度長城”。

當前和今后一個時期，我國糧食供求緊平衡的格局不會改變，資源環境約束日益趨緊，增加耕地面積日趨困難，糧食生產也已經接近耕地資源承載上限。這就需要我們進一步增強憂患意識，堅持底線思維，繃緊糧食安全這根弦。對此，我們必須采取“長牙齒”的硬措施，全面壓實各級黨委和政府的耕地保護責任，落實最嚴格的耕地保護制度，嚴防死守18億畝耕地紅線，堅定不移推動高標準農田建設，真正實現旱澇保收、高產穩產。與此同時，必須堅持科技自立自強，進行土地科技創新，并將創新成果應用于耕地智慧監管，守護耕地紅線;應用于土地綜合整治，提升耕地質量，助力糧食穩產增產。在土地資源承載能力有限的現實情況下，只有“藏糧于地、藏糧于技”同步落實到位，才能端牢中國飯碗，真正實現糧食安全。（作者單位：河南省自然資源廳）