2005—2020年我國自然災害救助應急響應時空分布特征及變化*

田芳毓，陳旭東，蘇 筠

(北京師范大學 地理科學學部，北京 100875)

聯合國防災減災署(UNDRR)發布的《2000—2019年災害造成的人類損失》[1]顯示，過去20年自然災害數量為6 681起，其中中國報告的災害事件最多，為577起。根據中國應急管理部公布數據，2020年我國各類自然災害共造成了1.38億人次受災，591人死亡失蹤，177萬間房屋倒塌或損壞，農作物受災面積達19 957.7 khm2，直接經濟損失達3 701.5億元，自然災害成為制約中國經濟和社會發展的重要因素[2]。面對日漸頻發的自然災害，積極的應對措施以及災前的風險降低手段是當今社會發展的重要課題之一。

救災應急響應，是重大自然災害管理的重要依據。自然災害的應急響應與管理是有效降低災害影響、保障社會可持續發展的重要舉措[3]，同時也是建設韌性城市的重要一環[4]。為最大程度地減少災害損失、盡快地恢復重建，2006年我國發布《國家自然災害救助應急預案》[5](以下簡稱《預案》)，提出凡是我國發生的自然災害，損失達到規定啟動條件，由國家相關部門啟動自然災害救災應急響應預案，宣布進入自然災害救助應急狀態，并按預案規定執行相關工作。根據自然災害危險程度等因素，國家自然災害救助應急響應分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級。啟動響應的依據條件主要包括死亡人口、緊急轉移安置人口或需緊急生活救助人口、倒塌或嚴重損壞房屋間數以及因旱需救助人口和其占當地農牧業人口比例等指標[5]。該《預案》于2011年和2016年先后兩次進行修訂(表1)[6-7]。救災應急響應的啟動等級依據實際災情確定，其應急等級、災害類型、啟動時間和涉及范圍等信息能客觀、如實反映我國重大自然災害情況。2018年之前，《預案》啟動主體為國家減災委和民政部；2018年之后，應急管理部正式成立，國家級救災應急響應啟動主體變更為國家減災委和應急管理部。

表1 國家自然災害救助應急響應啟動條件及修訂情況[5, 8-9]

作為我國政府救災的主要手段，許多領域的學者，如經濟學、管理學、社會學等，針對救災應急響應展開了研究。例如，王振耀[10]等從自然災害救助體系的歷史基礎、基本系統和轉型改變方面出發，論述了新時代下建設具有中國特色的自然災害應急管理體系的發展道路；有學者基于過去發生的極端自然災害(如2008年南方冰雪災害[11]、汶川地震[12]等)，考慮如何進一步改進和完善我國自然災害救助體系和機制。在各個領域中，地理學作為一門研究事物時空分布規律的學科，能夠深入挖掘救災應急響應的時空變化規律，以更好地為未來的防災減災工作做預測與規劃。馬玉玲等[13-14]、范志欣等[15]通過收集和分析2005—2010年、2011—2015年中國自然災害救助應急響應的數據，得出中國自然災害應急響應的空間分布特點，不同等級的響應數量特征與變化趨勢。在2016年《預案》修改后，特別是2018年應急管理部成立后的自然災害救災應急響應尚缺乏研究。

綜上所述，本研究分析2016—2020年我國自然災害救災應急響應啟動的數量特征和時空分布特征，并通過與2005—2010年和2011—2015年的時空分布特征進行對比，總結自2005年以來國家救災應急響應的分布特征及變化。為深入分析救災應急響應的時空分異，從我國自然條件和社會發展角度討論救災應急響應分布的影響原因，旨在增進對我國重大自然災害及防災減災工作的認識。

1 資料與方法

1.1 國家救災應急響應數據的收集與處理

2005—2020年國家救災應急響應數據是本研究開展的基礎。其中，2005—2015年應急響應數據來自馬玉玲[13-14]和范志欣[15]等的研究成果。2016—2020年國家救災應急響應數據來源于發布在中國政府網(www.gov.cn)、國家減災網(www.ndrcc.org.cn)、應急管理部官網(www.mem.gov.cn)以及應急管理部官方微博(weibo.com/gjajzj)等網站上的國家救災應急響應啟動資料，并結合新華網(www.xinhuanet.com)、人民網(www.people.com.cn)以及各地方應急管理廳和民政廳官網，對收集到的資料信息進行核正。主要提取的信息包括每一次自然災害應急響應的級別、啟動時間、應對的災害種類、受災省等。

根據收集到的數據，構建2005—2020年國家級自然災害救災應急響應基本信息表，并進行次數、比例等的統計。其中響應次數按照受災省份的個數計算，響應總次數為所有受災省份啟動次數之和。針對同一災害事件在不同時間多次啟動的應急響應，各自分別計算；若一次應急響應中針對多個災種啟動，每個災種各算一次。

1.2 各省災情數據的收集與處理

災情是衡量自然災害對人類社會影響程度的重要標準，受災嚴重程度不僅取決于災害本身強度大小，還受到當地社會發展適應災害的能力影響[16]。選取了因災死亡人口、經濟損失、經濟損失率三個指標，來分析救災應急響應分布地區的受災特征。因災經濟損失率，是指當年因自然災害造成的經濟損失占當年地區生產總值的比重。

災情和經濟數據均來自國家統計局發布的《中國統計年鑒》，為保證數據來源的可靠性、連續性，截取的年份是2010—2019年，并統計因災死亡人口、因災經濟損失以及因災經濟損失率的10年平均值。由于2010年青海玉樹發生了7.1級地震，死亡2 698人，為避免極端值造成的影響，剔除2010年玉樹地震造成的極端死亡人口的計算。

2 2005—2020年國家救災應急響應的時空特征與變化

2.1 國家救災應急響應的數量特征與變化

2016—2020年國家減災委共啟動過救災應急響應84次(圖1)，年均16.8次。其中，2019年針對浙江、山東、遼寧臺風災害的應急響應無法確定響應級別，其余81次的救災應急響應中，國家Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級救災應急響應分別啟動1次、1次、79次，Ⅳ級救災應急響應所占比例可達94%。

從災種上看，2016—2020年間分別針對干旱、洪澇、臺風等自然災害啟動了應急響應。根據現行的國家標準《GB/T 28921—2012自然災害分類與代碼》[17]的災害分類，過去5年中針對氣象水文災害啟動的救災應急響應次數較多，占全部響應次數的84.5%，其中以洪澇災害為主，占比為66.2%，干旱和臺風次之，分別占12.7%和16.9%。針對地震地質災害的響應次數較少，占全部響應次數的15.5%，其中以地震和泥石流為主，占比33.3%和28.6%。

將2016—2020年的國家應急響應啟動數量情況與2005—2010年和2011—2015年的情況進行對比，可以得出國家級救災應急響應的變化趨勢。

從數量上看，2005—2010年、2011—2015年啟動國家救災應急響應次數分別為235次、169次，救災應急響應啟動的次數呈現明顯減少的趨勢。一方面與社會發展水平密切相關，隨著社會發展水平的提升，地方政府抗災能力增強、能夠有效地抵御部分災害的打擊。另一方面與我國應急管理制度的改革有關，2018年應急管理部成立后，防汛抗旱、地震地質等專業部門的有關司局并入應急管理部，機構改革后，一些自然災害事件啟動了洪澇、地質等單災種的應急響應，但未必啟動救災應急響應。但對救災應急響應的研究依然是理解我國重大自然災害事件發生以及管理響應的重要依據。

從響應的等級上看(圖1)，三個時期的結果一致，隨著響應等級的提升，響應次數減少。四級救災應急響應啟動最多，2005—2010年、2011—2015年四級響應所占比例分別為80.4%和92.9%；一級救災應急響應最少，2005—2010年間啟動2次，2011—2015年間啟動1次，符合巨災少，小災多的特點。

圖1 2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年國家救災應急響應啟動次數及響應級別構成

從災種上看(表2)，三個時期的結果一致，2005—2010年、2011—2015年啟動的應急響應中，氣象水文災害的應急響應占比最高，分別為89%、83.5%，這與我國季風氣候典型、雨熱條件波動大有密切關系。在氣象水文災害的應急響應中，洪澇災害為主，2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年三個時段洪澇災害應急響應分別占響應總次數的48.9%、48.5%、55.9%，基本都占一半左右，同時臺風、低溫冷害和雪災響應次數占總次數的比重明顯減少。與2011—2015年相比，2016—2020年針對旱災啟動的應急響應比重有降低趨勢。針對地震地質災害的救災應急響應在災種結構上沒有顯著變化，主要為地震以及滑坡和泥石流災害。

2.2 國家救災應急響應的空間分布特征

2005—2020年我國大陸地區31個省級行政單元均啟動過國家救災應急響應，通過對三個時段的救災應急響應空間分布分析，可以看出救災應急響應的次數、災種和強度均表現出相似的空間分異特征。

救災應急響應次數的空間分布(圖2a)，呈現出“南多北少”“東多西少”的差異；東北、華北以及青藏地區應急響應次數均保持較低水平。啟動次數較多的地區主要集中在長江流域的四川、貴州、湖南、湖北、江西等省份，其中四川省在2011—2015年和2016—2020年都是啟動次數最多的省份，在2005—2010年僅次于湖南位居第二。

救災應急響應災種的空間分布，各個時段具有穩定一致性，呈現出明顯的分異規律。2016—2020年針對氣象水文災害啟動的救災應急響應“南多北少”(圖2b)。針對臺風啟動救災應急響應的省份分布在東部沿海地區，主要是浙江、福建、廣東、廣西四個省區。針對洪澇災害啟動救災應急響應的省份主要集中在南方地區，長江流域的安徽、湖北、湖南、貴州等。針對旱災啟動的救災應急響應分布廣泛、南北均有，內蒙古、甘肅、云南啟動最為頻繁。2016—2020年針對地震地質災害啟動的救災應急響應“西多東少”(圖2c)，集中分布在云南、西藏、四川和新疆四個省區。與2005—2010年和2011—2015年相比(圖2c)，地震地質災害啟動的救災應急響應有向西收縮的趨勢，2005—2010年陜西、重慶、貴州等西部9個省份均啟動過救災應急響應，2011—2015年西部地區有甘肅、四川、云南等5個省份啟動過救災應急響應。

表2 2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年主要災種的救災應急響應數量占比 %

圖2 2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年國家自然災害救災應急響應分布圖(基于自然資源部標準地圖服務網站審圖號為GS(2016)1570號的標準地圖制作，底圖無修改，下同)

高級別的應急響應反映了損失的嚴重性，整合2005—2020年的一二級救災應急響應的數據，可以發現，高級別的救災應急響應在空間上呈現“西多東少”的格局(圖3)，甘、川、滇及其周邊省份(青、陜、渝)是地震地質災害集中響應地區；北方省份如內蒙古、吉、寧、甘、晉等多因旱災啟動高級別的救災應急響應；南方省份多針對洪澇和低溫冷凍啟動高級別救災應急響應。多數高級別響應出現在西南地區。

2.3 國家應急響應的月度時間分布特征

救災應急響應的分布在月尺度上差異明顯。逐月分析2016—2020年國家救災應急響應變化(圖4)，6—9月是救災應急響應集中的月份，占救災應急響應啟動總次數的81%，尤以6、7、8月份最多，占響應總次數的70.2%。與2016—2020年的分布特征相似，2005—2010年、2011—2015年兩個時間段中，6—9月啟動響應占全年比例分為76%和73%，這與我國東部地區季風典型、受臺風影響有關。針對洪澇災害啟動的應急響應均分布于5—10月份，尤以6月和7月最為頻繁(比例可達80%)；啟動臺風應急響應的時間主要分布在7—9月份；針對旱災啟動的救災應急響應，山西、內蒙古等地多于5—8月啟動，而湖北、安徽、江西等地多于9—10月啟動，符合北方地區多春旱和夏旱，南方地區多夏旱和秋旱的基本特點[18]。

圖4 2016—2020年國家自然救助應急響應月際變化

3 討論

3.1 區域自然環境條件是災害發生及救災應急響應的基礎

我國基礎的自然環境條件奠定了重災發生及救災應急響應的格局。我國受東南和西南季風的影響，由于不同年份冬、夏季風進退的時間、強度和影響范圍以及登陸臺風次數的不同，致使降水量年際變化大，年內分配不均，洪澇、干旱災害頻繁[19—20]，平均不到2年就發生一次較大的洪澇災害，每年都會因洪澇災害造成大規模的損失，所以我國針對洪澇災害的救災應急響應能夠占到50%左右。熱帶氣旋是影響我國的主要災害性天氣系統之一，北起遼寧省，南至廣東和廣西的沿海一帶，每年都有可能遭受熱帶氣旋的襲擊，其中又以登陸廣東、福建和臺灣三省的熱帶氣旋次數為最多[21]。從地質地震災害上看，我國是世界上多地震的國家之一，地震地質災害主要分布在構造活動活躍、山地陡峭、巖體破碎的西部地區，特別是青藏高原周邊的四川、云南、陜西、甘肅等地[22]。這里是地震地質災害多發區，同時人員傷亡突出[23]，這也成為地震地質災害的救災應急響應多集中于西南地區的關鍵因素。

3.2 重點關注突發災害頻發、人口密度較高、經濟欠發達地區

區域社會經濟發展是提高防御能力、降低脆弱性的關鍵。救災應急響應的分布(圖5a)客觀地反映了我國災情損失的分布，尤其是因災死亡人口的分布(圖5b)。我國西南是平均死亡人口最多的地區，同時也是我國應急響應、高級別應急響應次數最多的地區。我國東北、華北地區是平均死亡人口較少的地區，同時也是應急響應次數較少地區，也體現出我國“以人為本”的應急管理的根本前提。

從經濟損失看(圖5c和圖5d)，東北地區、華北地區和部分東南地區均是經濟損失較高的地區，但是因災經濟損失率較小。我國西部地區如新疆、青海和西藏雖然經濟損失低，但是因災經濟損失率高。救災應急響應次數的多少不僅與致災因子的強度、頻次等自然屬性有關，也與災后的響應與恢復能力與地區發展的經濟水平相對應[24]。東部沿海地區、東北三省、華北尤其是京津冀地區，社會發展水平較高，防災減災能力較強，救災應急響應頻次相對較少。

根據圖5的劃分結果，對大陸省份的因災死亡人口、因災經濟損失率以及救災應急響應次數分為“高、較高、較低、低”四等，我國東北地區、華北地區、長江中下游部分地區，因災死亡人口少，因災經濟率低，救災應急響應啟動的次數也比較少(表3)。雖然這些地區的人口密度、經濟密度都比較高，承災體暴露度高，但是經濟發展提升了當地防災減災能力，降低了社會的脆弱性，能夠降低自然災害的影響以及快速從自然災害中恢復。四川、云南、貴州等地不但因災死亡人口高、而且因災經濟損失率也處于較高水平；甘肅、西藏、海南、新疆等地，雖然因災死亡人口較低，但是因災經濟損失率處于較高水平。這些地區往往是多災易災地區，有的從自然條件看是環境較惡劣或脆弱的地區，從經濟發展上看屬于相對貧困地區，抗災能力弱，救災難度大[25]。同時全球變暖引致全球環境風險在增加[26-27]，對經濟社會的嚴重影響日益突出[28]，這給防災減災工作帶來極大的挑戰。所以國家要在體制上、機制上重視人口密度較高、經濟欠發達地區的減災工作，重視災害預測預警體系與應急體系建設[29]，對可能產生在自然災害加強評估工作，從災前、災種、災后構建防災減災體系，提高四川、云南、貴州、湖北、湖南等省區的社會韌性，提高其綜合防御災害的能力。

圖5 國家救災應急響應以及災情損失分布圖

表3 因災死亡人口、經濟損失占比以及救災應急響應次數分布表

4 結論

對救災應急響應數量特征、時空分布等方面的研究，是客觀了解我國防災減災事業發展的方式之一，也是了解區域差異的重要組成部分，有助于提高救災應急響應的針對性、實用性以及可操作性，有利于科學救災，提升防災減災的成效，最大程度上減少人民群眾和生命財產損失。基于此，本文收集了2016—2020年國家級救災應急響應啟動的時間、響應級別、受災省、響應災種等信息，并在與2005—2010年和2011—2015年研究結果對比的基礎上，分析我國2005—2020年救災應急響應的分布特征及變化。

(1)從數量特征上看，2016—2020年我國共啟動84次救災應急響應，多集中于四級響應，符合巨災少、小災多的災害規律。針對氣象水文災害啟動的救災應急響應可達84.5%。與2005—2010年和2011—2015年相比，救災應急響應啟動的次數減少。針對地震地質災害的救災應急響應在災種結構和災種分布上沒有明顯變化，主要以地震、滑坡和泥石流為主。

(2)從空間分布上看，2016—2020年救災應急響應在空間上呈現“南多北少”的南北差異，其中東北、華北以及青藏地區應急響應次數均保持較低水平。從災種上看，針對氣象水文災害啟動的救災應急響應分布廣泛，主要集中在長江和珠江流域。針對地震地質災害啟動的救災應急響應在空間上呈現出“西多東少”的分布。一級二級高級別的救災應急響應在空間上呈現“西多東少”的格局，是針對地震地質災害集中響應地區。與2005—2010年和2011—2015年相比，空間分布格局較為穩定一致。

(3)從月度時間分布上看，救災應急響應的分布在月尺度上差異明顯，6—9月是救災應急響應集中的月份。針對洪澇災害啟動的應急響應均分布于5—10月份，尤以6月和7月最為頻繁；針對旱災啟動的救災應急響應，主要集中于6—10月份，南北方在啟動時間上有所差別。

(4)我國區域的自然環境條件奠定了自然災害發生及救災應急響應的基本格局，同時從災情損失上看，社會經濟的發展是提高防御能力、降低地區脆弱性的關鍵。在全球氣候變暖的趨勢下，我國應該注重人口密度較高、經濟欠發達地區(川、滇、黔、鄂、湘)的應急響應建設，逐步提高其防災減災能力。