淺析新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源開發(fā)利用問題

李廣龍

陜西省土地工程建設(shè)集團有限責(zé)任公司 陜西 西安 710075

1 引言

當(dāng)前我國積極的促進農(nóng)村的快速發(fā)展，多措施手段以此來縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，農(nóng)村土地資源是否合理的規(guī)劃開發(fā)利用是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也同樣是實現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重[1]。土地資源不僅僅是人類生存的基礎(chǔ)與此同時，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，人們在享受快速城鎮(zhèn)化帶來經(jīng)濟利益的同時，建設(shè)用地激增、交通擁擠、環(huán)境惡化等問題也日益凸顯，同時嚴重制約著經(jīng)濟社會發(fā)展。由此可見，在新時代背景下，保護農(nóng)村耕地、盤活后備耕地資源，加強農(nóng)村土地資源開發(fā)及規(guī)劃管理，是我國農(nóng)村土地改革的新趨勢[2]。研究新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源開發(fā)利用，旨在探究當(dāng)下我國農(nóng)村土地開發(fā)及規(guī)劃利用中存在的問題，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的差距，提高我國城市化建設(shè)水平，對合理利用及規(guī)劃土地資源、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源利用的現(xiàn)狀

當(dāng)前對土地的合理開發(fā)與利用，主要有二大方面的問題：一是城市城鄉(xiāng)建設(shè)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了土地資源匱乏；二是城市化的高速推進過程中，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的大規(guī)模遷移造成農(nóng)村土地的短缺[3]。怎樣解決這對問題,世界上比較成熟的農(nóng)業(yè)經(jīng)驗是合理利用農(nóng)村閑置耕地，實行土地合理流轉(zhuǎn)政策，以提高農(nóng)業(yè)科學(xué)生產(chǎn)技術(shù)水平，推廣農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)方法與經(jīng)營管理方式。但由于中國城市化進程推進速度較快，也體現(xiàn)了城市用地的增長規(guī)模相對強勁、用地增長明顯超過了城鎮(zhèn)人日增長的態(tài)勢，并由此導(dǎo)致“空間城鎮(zhèn)化”顯著快于“人口城鎮(zhèn)化”，這種“異化”的城市化模式也對當(dāng)前土地資源的合理使用形成了負面的作用。具體如下。

2.1 缺乏土地資源利用可持續(xù)發(fā)展觀念

新型城市化建設(shè)所造成的人們片面追求廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟效益的增長以及對土地資源使用效率的最大化，而忽略了對土地資源的可持續(xù)發(fā)展，在廣大鄉(xiāng)村中對于耕地資源的開采與使用一般都是掠奪式的開采，對于土地資源盲目過度開墾和種植方法的錯誤，這些人只懂得使用耕地卻不知休養(yǎng)耕地的行為，嚴重的危害了土地資源的再次使用與可持續(xù)發(fā)展。

2.2 農(nóng)村土地資源污染嚴重

城市化快速發(fā)展的進程中，由于政府招商引資措施的逐步深入，部分財政支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也陸續(xù)蓬勃發(fā)展并壯大了起來。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境保護意識較淡薄，且工業(yè)廢渣排放標(biāo)準(zhǔn)不合理，農(nóng)村土地資源也遭受了相應(yīng)的破壞[4]。而與此同時，農(nóng)民們處置生活廢棄物的方法也不合理，主要采取了填埋和焚燒等生活廢棄物方式，這也對農(nóng)村土地資源產(chǎn)生了相當(dāng)程度的污染。

2.3 農(nóng)村土地資源利用率不高

隨著城市化步伐的推進、生產(chǎn)農(nóng)業(yè)實際投資的加大和農(nóng)作物售價不高等因素，鄉(xiāng)村青壯年剩余勞動力基本都是在外打工謀生放棄種田，保留意見老年人體弱者患病和殘疾也無力進行耕作，這直接造成不少耕地被閑置。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地問題

在中國新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化實施的過程中，由于農(nóng)村大批農(nóng)業(yè)剩余勞動力流人城里，造成城市土地荒蕪現(xiàn)象嚴重[5]。此外，由于城市規(guī)劃的擴張，導(dǎo)致了郊區(qū)的土地用地不可避免被擠占，人地關(guān)系緊張產(chǎn)生了緊迫形勢。就這樣，對土地資源的不合理使用也形成了明顯的社會問題。

3.1 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源開發(fā)利用問題

3.1.1 糧食安全面臨較大的威脅

在以社會主義經(jīng)濟建設(shè)為核心的大歷史背景下，中國各級政府部門積極利用招商引資方式來開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟，以促進中國城市化的進程，而其實際結(jié)果就是城市化受到世界經(jīng)濟社會發(fā)展的影響而在無限地擴張，中國土地的城市化速度明顯快于人的城市化迅速，并搶奪了大批的能產(chǎn)出谷物的土地。一般來說，商品房的建設(shè)、工業(yè)企業(yè)的土地、高速公路和鐵道等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都必須重新征用土地，盡管也可能采取“占補平衡”來解決一些土地來源。耕地作為一個稀缺性的資源，消耗的提高必將造成全國耕地的持續(xù)下降，從而造成全國食物產(chǎn)量的進一步減少，進而危及到全國的糧食安全。

3.1.2 “占優(yōu)補劣”現(xiàn)象突出

近年來隨著國民經(jīng)濟高速蓬勃發(fā)展，以及城市化的擴大對耕地資源的需求量越來越旺盛，造成了資源占補平衡工作水壓較大，在部分地區(qū)低增加值工業(yè)的蓬勃發(fā)展也常常就是犧牲優(yōu)良耕地資源和環(huán)保條件為代價的，極大妨礙了社會國民經(jīng)濟的穩(wěn)定蓬勃發(fā)展[6]。即使是“占優(yōu)補劣”，非農(nóng)建設(shè)土地占的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近的良田，但補的往往是邊遠地區(qū)的劣質(zhì)旱地，農(nóng)田品質(zhì)差、生產(chǎn)率低下，造成了高品質(zhì)農(nóng)田持續(xù)下降、低質(zhì)量農(nóng)田持續(xù)增長，糧食安全沒有保障，資源持續(xù)破壞。

3.1.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率相對降低

中國在推動城市化的過程中，吸納了大量的農(nóng)民工進城務(wù)工、經(jīng)商和創(chuàng)業(yè)，確實促進了國民經(jīng)濟的高速成長，但是卻造成了大量農(nóng)業(yè)青壯年剩余勞動力的大規(guī)模流出，而生活在鄉(xiāng)村邊遠地區(qū)的農(nóng)民主要是勞動能力偏弱的孩子以及老年人，他們并沒有改良自然土壤的群體能力，也無法充分利用自身的土地耕種，也因此導(dǎo)致了不少良田的荒蕪和大量生產(chǎn)資料的閑置[7]。

3.2 新型城市化背景下的農(nóng)村土地資源規(guī)劃管理問題

3.2.1 規(guī)劃工作不規(guī)范

由于經(jīng)濟社會的發(fā)展，不少農(nóng)戶由鄉(xiāng)村遷移到縣城定居，農(nóng)業(yè)人口逐步下降。這些人員分布造成農(nóng)戶隨意建設(shè)土地，把建設(shè)土地變成耕地，一些農(nóng)戶空屋較多，老屋坍塌造成農(nóng)田內(nèi)部結(jié)構(gòu)紊亂。所以，有必要對農(nóng)田作出合理的規(guī)劃。中國鄉(xiāng)村有豐富的農(nóng)村，但大多面臨宅基地修建不能按設(shè)計進行的問題。固定住宅的方向和風(fēng)格問題，使得鄉(xiāng)村街道修建不規(guī)范。街道也面臨著修繕和建筑排水措施不統(tǒng)一的問題，造成下雨后雨水積聚的問題。

3.2.2 土地規(guī)劃配置存在問題

首先，農(nóng)業(yè)土地規(guī)劃與管理工作的信息化技術(shù)水平和城市標(biāo)準(zhǔn)相較低下，這主要是由于在廣大農(nóng)業(yè)地區(qū)一般都是較低水平的技術(shù)與信息管理，不能深入普及農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，使得農(nóng)業(yè)信息化的建設(shè)仍處在初級階段水平。與此同時，農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地綱領(lǐng)管理系統(tǒng)的有關(guān)信息系統(tǒng)也沒有進行更新與完善，大大降低了農(nóng)業(yè)土地綱領(lǐng)管理工作進展的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。其次，鄉(xiāng)村土地綱領(lǐng)管理機構(gòu)設(shè)置也出現(xiàn)問題[8]。現(xiàn)階段，詳細的鄉(xiāng)村土地計劃管理主要由縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)二部分實施。但是，在現(xiàn)實的合作過程中，管理計劃和規(guī)劃管理工作是分離實施的，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門不能實現(xiàn)較好的協(xié)調(diào)，這很容易造成鄉(xiāng)村土地綱領(lǐng)規(guī)劃管理之間的沖突。

3.2.3 制度不完善

依靠市場機制建設(shè)完善用地管理制度，是當(dāng)前規(guī)范農(nóng)村土地開發(fā)利用的關(guān)鍵抓手。而就當(dāng)前情況而言，我國農(nóng)村土地管理制度不統(tǒng)一，對強拆的暴力管控與懲罰也造成了多種問題。首先，由于城鎮(zhèn)化建設(shè)忽略了農(nóng)村土地管理制度在建設(shè)中的規(guī)范化實施，使管理合法性得不到廣大人民保障。其次，政府監(jiān)督管理不嚴也是當(dāng)前中國農(nóng)村管理的最大問題[9]。面對中國農(nóng)村復(fù)雜多變的經(jīng)濟社會條件，在不激化矛盾的前提下，建立穩(wěn)定的農(nóng)村發(fā)展氛圍尤為重要。

通過隨機抽取100名群眾，對目前農(nóng)村土地資源開發(fā)利用及農(nóng)村土地資源規(guī)劃管理滿意度進行抽查，其中滿意人數(shù)占比分別為41%和40%，一般占比分別為52%和55%，由此可見，農(nóng)村土地開發(fā)規(guī)劃利用還存在很大的改善空間，具體如圖1所示。

4 改善新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源開發(fā)及規(guī)劃管理的措施

為改善新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源開發(fā)及規(guī)劃管理的問題，提出了以下改善措施，并通過調(diào)查問卷方式回訪發(fā)現(xiàn)，90%以上的人對改善措施滿意，具體如圖2所示。

圖2 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源開發(fā)及規(guī)劃管理改善措施滿意調(diào)查

4.1 推行合理有序的土地流轉(zhuǎn)

在青壯年勞動力大量缺乏的農(nóng)業(yè)區(qū)域，大批的良田閑置，耗費了巨大的耕地資源，而通過農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)可以促進耕地資源的有效使用，從而減少了單位農(nóng)作物的生產(chǎn)，因此是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的主要趨勢[10]。利用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度來提高農(nóng)村土地的規(guī)模化效用，改善農(nóng)民耕地產(chǎn)出效益、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)化、擴大農(nóng)戶增加收入途徑，是農(nóng)業(yè)土地改革的不二法門。

4.2 促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新

由于我國社會對科技經(jīng)濟發(fā)展的高度關(guān)注以及“科學(xué)興國”戰(zhàn)略的推進，中國科技發(fā)展水平在近些年來得到了巨大飛越的蓬勃發(fā)展，而作為民生基層的中國農(nóng)村，就必須瞄準(zhǔn)著提升農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)水平、優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的方向，通過加強農(nóng)村科技投者，促進科研，促進成果運用[11]。在完善農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施、普及農(nóng)村現(xiàn)代化機械化生產(chǎn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，大大提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益;通過利用雜交水稻的栽培和推廣運用現(xiàn)代生物基因技術(shù)優(yōu)化品種等農(nóng)業(yè)科技手段等充分地增加了糧單生產(chǎn)，確保糧食供應(yīng)的充裕、平衡和安全。

4.3 加強統(tǒng)一規(guī)劃，建立責(zé)任制度

在國土規(guī)劃管理工作中，每個人都應(yīng)該增強社會責(zé)任感，認認真真工作，科學(xué)地合理規(guī)劃經(jīng)營國土資源。但要想確保每個人工作到位，首先就必須對企業(yè)管理城市規(guī)劃作出科學(xué)合理的設(shè)計，在工作流程上保證企業(yè)管理城市規(guī)劃工程質(zhì)量。統(tǒng)一規(guī)劃的規(guī)范，所有參加計劃的工作人員都依據(jù)流程和規(guī)范開展工作，自然就能夠促進計劃工作的全面發(fā)展。其次，通過建設(shè)統(tǒng)一評估體系，強化監(jiān)督管理，防止與計劃偏離，從而全面統(tǒng)籌所有工作，推動社會共同發(fā)展。

4.4 加大宣傳教育，提高監(jiān)管力度

首先，地方政府部門應(yīng)該做好對農(nóng)業(yè)地區(qū)的宣傳培訓(xùn)工作，以增強農(nóng)戶對土地管理的意識，并增強其對農(nóng)村土地在中國新型城市化建設(shè)方而的重要意義的理解。方而，農(nóng)戶也應(yīng)該掌握相應(yīng)的法制常識，才能在農(nóng)村土地流通中保護自身的合法利益;另一個方而，政府應(yīng)該考慮到農(nóng)村長遠發(fā)展，在土地規(guī)劃與管理工作中產(chǎn)生重要作用，并與農(nóng)戶積極協(xié)作。其次，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該強化對執(zhí)法的監(jiān)管。耕地管理工作松懈不利于農(nóng)業(yè)區(qū)域的耕地管理和使用[12]。著手處理耕地混亂和農(nóng)田無人利用的問題，強化對耕地流通的監(jiān)管，懲治濫用耕地所有者和濫用耕地的行為。

4.5 改善人力結(jié)構(gòu)，引進專業(yè)人才

就農(nóng)村管理方而言，有不少承擔(dān)土地資源管理設(shè)計的機構(gòu)和不少參加實施過程的機構(gòu)，因此在實施過程中產(chǎn)生了不少較為繁雜的專業(yè)問題，相關(guān)人員缺少知識，無法提供科學(xué)的規(guī)范與管理條例。所以，通過引入國土管理專家可以促進學(xué)校更合理和更科學(xué)的管理工作。還可與地方高校協(xié)作，完善土地使用計劃的管理工作，共同為地方學(xué)校發(fā)展創(chuàng)造了機會，以適應(yīng)國家土地使用計劃的人力資源需要。

5 結(jié)論

總體而言，在新時期下，農(nóng)村經(jīng)濟管理制度的重大變革必須遵循社會主義制度的根本原理，同時也要緊密結(jié)合在當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的實際基礎(chǔ)上，著力盤活農(nóng)村資金，進一步完善和健全社會主義市場經(jīng)濟制度。通過持續(xù)進行工作創(chuàng)新優(yōu)化，也就能更有效克服當(dāng)前存在的各種問題，從而充分發(fā)揮好了土地規(guī)劃管理的工作價值，為新城鄉(xiāng)振興發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實施提供了保障。