品質提升下城市新區的公共配套設施規劃實踐
——以長興縣回龍山城市片區控制性詳細規劃為例

劉陽

上海交通大學設計研究總院有限公司 上海 200052

隨著城市化的快速更新與城市存量空間逐步緊縮，存量空間的留白將成為城市品質提升的重要底線載體，引導城市片區有效有序的進行建設，使存量用地利用更合理，配套服務設施更完善[1]。本文以回龍山片區的公共配套設施為研究對象，以提升片區的服務品質為目的，優化公共設施配建指標體系、設施布局、開發建設等合理配置，提升配套服務設施的配套水平。

1 基于城市品質提升的公共配套設施規劃設計的思考

1.1 品質提升導向下公共配套設施的再認識

在市場經濟體制下，提升公共配套設施的規劃布局，營造社區的品質生活，要把握公共配套設施的自身屬性及相關配建標準，加深對公共配套設施的布局的認識和思考，目前我國大力推進社區建設，對傳統的配套設施僅局限于居住區的問題越來越凸顯，一方面是無法從全局統籌的布局中實現土地集約化利用，另一方面是缺乏有效的技術手段引導和保障公共配套設施的建設。因此，公共配套設施規劃應遵循因地制宜、合理布局、配套建設、共建共享的原則。

1.2 控規層面對公共配套設施布局的規劃設計

控制性詳細規劃除對上位規劃、專項規劃進行具體落實外，還強調與居民相關的公共配套設施的布局和控制。公共配套設施的布局按服務分級、人口規模、服務半徑、配套標準集中分散等因素進行統籌布局，具有強烈的居住區色彩。在傳統的規劃布局上，居住區“小而全”的配建方式導致嚴重的資源浪費，因此公共配套設施布局要考慮與周邊地塊整合，盡可能的面向更多的服務人群、增加服務對象，并與城市公共交通、慢行系統、公共空間進行結合，提高公共服務設施的服務能力，提升使用的便捷度。

2 項目現狀梳理與規劃思路

2.1 項目背景

長興縣回龍山城市片區規劃范圍位于主城區西北部，城市郊野公園拓展區，總面積14.95平方公里，是一個復合性城市發展新區，規劃范圍內功能以居住和城市綜合服務為主。規劃范圍分為龍山新區及回龍山新區兩個控規單元，其中龍山新區大部分區為已建成區，存量空間較少，回龍山新區為城市郊野公園拓展區還有部分的存量空間。為響應國家新的國土空間規劃編制的政策要求，修編本區域的控制性詳細規劃，反推到國土空間規劃一張藍圖的管控體系中。

2.2 規劃定位及目標

回龍山片區作為主城區功能外溢的載體，規劃以問題為導向，尋找公共服務配套設施不足的解決途徑，針對兩大控規單元的建設特點，梳理存量空間和閑置建筑，在有限空間資源中通過存量挖潛和微小更新的手段，來完善社區生活圈配套需求，提升片區的服務品質，以人民生活更加幸福美好為總體目標，以社區生活圈為居民日常生活的基本單元，打造環境優美，交通條件便捷，配套設施完善的“長興半屏山·宜居盈彩區”。

2.3 控制性詳細規劃中公共配套設施規劃的指導思想

城市規劃是一個動態系統，存在著各種不確定的因素，規劃應從簡單的預測轉變為對變化的把握，在控規的編制中重視對現狀的調研分析，摸查社區內有條件補充各項公共服務設施的存量空間，包括現狀存量用地、有條件更新用地、閑置用房、低效空間等，“以問題為導向”解決近期迫切的配建需求，預判未來存在的可能性，實施動態跟蹤隨時調整，通過用地增補和空間增效的方式完善片區的公共服務配套設施。

3 控制性詳細規劃在回龍山城市片區公共配套設施提升規劃中的實踐探索

3.1 配建公共配套設施規劃的技術流程

回龍山城市片區公共配套設施分為基礎保障類、品質提升兩類，在編制回龍山片區的控規階段需根據現狀需求分析，明確各類設施用地規模、建設規模，從而確定設施的選點，為了校核配套設施的合理性，在配建落實前需進行社區生活圈規劃評估，補足既有規劃短板，制定滿足不同人群需求的品質提升型設施清單，明確設施具體配置內容和各單項建筑規模，落實到具體的用地空間中，具體技術流程圖如圖1所示。

圖1 技術流程圖

3.2 控制性詳細規劃中公共配套設規劃控制方法

3.2.1 定項——需要控制的公共服務設施項目研究

定項是對公共配套設施配建的具體項目進行控制。傳統的公共設施包括教育、文化、體育、醫療衛生和商業服務等，但本規劃在傳統配建基礎上進行了細化，在《城市居住區規劃設計標準》、《社區生活圈規劃技術指南》的基礎上進行優化提升，融合了浙江實踐、強化創新、數字化建設等方面要素，根據居民需求配建“基礎保障型”和“品質提升型”公共配套設施。15分鐘生活圈從社區服務細分為健康管理、為老服務、終身教育、文體活動、商業服務、行政管理、安全防災 7 項，共配建42項配套設施，基礎保障類24項（21項為空間設施要素，3項數字化服務要素），品質提升類18項（14 項空間設施要素，4項數字化服務要素）。5分鐘生活圈分為健康管理、為老服務、終身教育、文體活動、商業服務、行政管理、安全防災、環境衛生 8 項，共配建39項配套設施，基礎保障類27項，品質提升類12項。

2.1.2 料液比 一般情況下，在料液比較大時花青素提取效果較好。山竹果皮花青素提取量隨料液比升高而降低，而溶液中花青素含量隨料液比升高而升高。花青素提取量曲線與溶液中花青素含量曲線出現一個交點，此時，料液比為1∶28。當料液比過大時則會造成不必要的溶劑浪費和能源消耗，故正交試驗料液比選用1∶25～1∶35。

3.2.2 定量——公共配套設施控制指標研究

定量是根據國標和浙江配套設施的規定，提出配建的控制指標體系，并明確基礎保障類項目和品質提升類項目標準來對設施進行控制，配建標準的選擇和實施應具有一定的彈性和可操作性，給未來城市發展留有空間[2]。本次規劃采用《浙江省城鎮社區建設專項規劃編制導則》的配建要求。

3.2.3 定位——公共配套設施控制方式研究

定位是在明確公共配套設施的配建項目和配建規模后，對設施的具體落位在規劃用地上進行落實，主要包括具體的落實的地塊選擇，需單獨占用地面積的地塊界限以及不占用地面積的設施應結合可利用的空間進行統籌考慮。

3.3 公共配套設施提升規劃要點

3.3.1 提升公共配套設施的空間來源

補充各項公共服務設施的存量空間，包括現狀閑置用地、有條件更新用地，可能植入公共服務設施的閑置建筑、國有公有產權建筑、舊廠房等。

（1）更新區域：多路徑漸進式動態更新

已建成區用地緊張，規劃通過對現狀各地塊的閑置用地和閑置建筑空間進行梳理，如圖2所示。提出三種實施路徑，首先，閑置資源挖潛，拆除規劃范圍內的違建和臨時建筑，對現狀未利用的空間進行統一的規劃；其次，更新地塊結建，對近期有更新潛力的地塊，鼓勵增加公共服務要素；最后；既有資源共享，對現狀學校、機關事業單位內公共要素，鼓勵開放共享。

圖2 多路徑漸進式動態更新方式分析圖

新建片區空間充足，規劃通過三種途徑進行落實配套設施，首先，設施地塊實施，規劃獨立地塊的公共服務要素地塊實施建設；其次，開發地塊結建，明確公共服務要素內容，落實到待出讓地塊控制要求上；最后，激勵政策執行，鼓勵新開發地塊主動配建公共要素。

3.3.2 地塊與公共配套設施合理管控開發

土地在出讓前加強實施評估工作，重點對公共服務要素進行評估，針對性的對經營性用地出讓前適當提高公共要素比例，包括增加公共服務設施、公共綠地和開場空間，并量化相關公共要素的配建指標，同時明確與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用等，獨立用地的配件設施建設應明確在首期開發建設同時實施。

有針對性補充擬出讓地塊公共服務設施的短板，在規劃中明確個地塊公共要素規劃清單和具體規模，并納入出讓條件。規劃鼓勵對提供公共服務要素的受讓方，在控規基礎上額外提供公共要素的可進行一定容積率補償。新區出讓地塊，規劃按標準明確各地塊配建的設施類型和具體規模，在此基礎上再增配可適度提供容積率獎勵，公共要素需明確移交要求并納入土地出讓條件。針對已建成區的出讓地塊公共要素短缺的情況，鼓勵開發地塊提供周邊地區短缺的公共服務要素，確定各類出讓地塊提供公共要素的底線，在此基礎上再增配可適度提供容積率獎勵，在修規方案階段予以審核。

3.3.3 公共服務配套設施合理用地劃分

（1）“混合用地”模式，促進建設用地的集約化利用

為促進城市功能的合理復合化發展，激發城市發展動力與空間活力。適度鼓勵混合用地的設置，在單一用地兼容基礎上實現進一步的功能混合，以促進城市功能的合理復合化發展，充分體現市場對資源要素的主導作用，推進存量空間的精細化提升，并激發城市發展動力與空間活力。

本次規劃提出“居住+商業、公服+商業、商業+商務”三種混合模式，詳見圖3。規劃依據規劃條件設置五個混合地塊。

圖3 “混合用地”模式圖

（2）“用地兼容”模式，促進建筑復合高效的使用方式

用地兼容是指單一性質用地允許兩種或兩種以上跨地類的建筑與設施進行兼容性建設和使用。規劃提出在合理范圍內擴大單一性質建設用地的適建范圍，在用地“內容”的基礎上，增加“可兼容用途”，提出可兼容的輔助和配套功能。

本次規劃提出三種“用地兼容”模式，如圖4。

圖4 “用地兼容”模式圖

（3）“一站式”布局模式,保障步行可達

為解決配套設施分散、使用不便等問題。以街道級（15分鐘生活圈）和社區級（5分鐘生活圈）兩級公共設配置為重點，依據“分級分類、特色凸顯、場景塑造”按照兩級配建一站式鄰里中心，積極鼓勵部分要素如文化活動中心、運動場地、商場、菜市場、社區服務中心等聯合建設，形成功能完善、服務便利的15豐重生活圈的街道級鄰里中心。鼓勵社區文化設施、養育托管點、社區服務大廳、特色文化公園等服務設施集中布局、聯合建設，形成5分鐘生活圈鄰里中心[3]。

（4）公共配套設施活力營造

本次規劃提出將公共類、公益類、商業類三類功能業態在同一空間進行混合，在一站式鄰里中心中組織不同人群的需求，公益服務設施為商業設施提供人流，商業設施為公益服務設施提供服務；這種融合的布局模式促進了公共服務設施的活力空間營造。

4 總結與展望

本文以品質提升背景下公共配套服務設施在控規編制中如何布局和實施為切入點，分析影響公共服務配套設施的影響因素、布局原則、以及規劃編制的解決途徑，主要有以下幾點結論。

規劃采用剛性管控彈性引導相結合的方式完善片區的公共配套需求，通過已建城區的低效用地梳理和閑置建筑的功能更新來解決全部或部分已建片區的公共服務配套的問題，提出在存量地塊開發過程種要兼顧周邊地塊的服務需求，在解決新增地塊配建需求的同時兼顧已建區域配套不足的問題，并考慮未來的發展需求，留有彈性用地作為城市發展的“機動指標”。這種方式有效的解決了已建片區和新開發片區的公共服務配套設施不足和未來開發管控的問題。

規劃對片區的用地出讓提出了用地條件+配建模式創新，對公共服務配套設施提出了規劃清單的管控、配建、驗收要求，這不僅為政府解決了開發難、配建難的問題，而且通過土地出讓環節和用地配建模式的創新，能吸引更多的投資主體，發揮開發主體在開發、設計、管控及投融資作用，降低政府單位項目管控及協調難度。

公共服務設施不能僅停留在物質空間范疇上，還必須有主動解決社會問題的意識，這就要求規劃部門在完善配建設施需求的同時，加強配套引導，強化管理部門的執行力和管理的力度，尋找各項標準得以落實的途徑，在這過程中勢必會面臨許多現實問題，還需要在實踐種不斷完善。