審計(jì)視角下高校修繕工程管理存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

魏 健

(常州大學(xué)，江蘇 常州 213164)

0 前 言

高校修繕工程是指學(xué)校既有建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施的拆改、翻修和維護(hù)工程，其目的是保障房屋、設(shè)施的使用安全，保持和提高其完好程度與使用功能。一般來(lái)說(shuō)修繕工程主要包括：①既有房屋建筑物的裝飾、加固、改建、改造、維修等工程；②校內(nèi)場(chǎng)地、道路、圍墻、綠化和設(shè)備管道等基礎(chǔ)設(shè)施維修工程。

對(duì)高校修繕工程實(shí)施工程審計(jì)，在提高建設(shè)資金使用效率、提升工程管理水平、完善內(nèi)部控制制度起到積極作用。但是區(qū)別于基建工程，高校修繕工程呈現(xiàn)“點(diǎn)多面廣、單項(xiàng)金額低”等特點(diǎn)，大部分高校一般僅對(duì)其進(jìn)行竣工結(jié)算審計(jì)，忽視過(guò)程控制，因此修繕工程在管理過(guò)程中往往存在很多問(wèn)題。

1 存在的問(wèn)題

1.1 專(zhuān)業(yè)人員配置不足

一般來(lái)說(shuō)，修繕工程由高校后勤管理部門(mén)負(fù)責(zé)。使用部門(mén)由于缺乏工程管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，一般不負(fù)責(zé)工程的具體管理。但是由于用戶(hù)需求至上的理念、維修經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同或者實(shí)驗(yàn)室有特殊工藝要求等，也有使用部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目管理的情況，比如實(shí)驗(yàn)室改造由實(shí)驗(yàn)室專(zhuān)業(yè)老師負(fù)責(zé)，學(xué)院房間改造由本學(xué)院相關(guān)老師負(fù)責(zé)。由于用戶(hù)部門(mén)相關(guān)人員僅從使用角度提具體要求，并沒(méi)有工程管理經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)施工隊(duì)伍的監(jiān)督和管理約束性不強(qiáng)，難以把控工程質(zhì)量及造價(jià)。

其次，修繕工程具有分散性大、種類(lèi)多、工期短、靈活性大，單項(xiàng)維修金額較低的特點(diǎn)。相對(duì)于基建工程，工程的專(zhuān)業(yè)性較低，導(dǎo)致高校對(duì)修繕工程不夠重視，后勤管理部門(mén)配置懂工程管理、技術(shù)及造價(jià)的專(zhuān)業(yè)人員不足，甚至存在其他崗位人員兼職管理的現(xiàn)象。

1.2 有拆分項(xiàng)目規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)和結(jié)算審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合修繕工程的特點(diǎn)，在滿(mǎn)足國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，高校會(huì)制定本校招標(biāo)和審計(jì)規(guī)章制度。很多高校以修繕工程的金額來(lái)規(guī)定是否要求公開(kāi)招標(biāo)和結(jié)算審計(jì)。如某高校以合同金額2萬(wàn)元以上維修項(xiàng)目需要進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，2萬(wàn)元以下抽審；預(yù)算金額10萬(wàn)元以下學(xué)校自行組織招標(biāo)等，有些部門(mén)為了規(guī)避審計(jì)可能采取化整為零的方式將2萬(wàn)元以上的項(xiàng)目進(jìn)行拆分；或?qū)㈨?xiàng)目拆分10萬(wàn)元以下規(guī)避平臺(tái)公開(kāi)招標(biāo)，嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)校利益。

1.3 合同簽訂不規(guī)范，缺乏關(guān)鍵內(nèi)容

合同是項(xiàng)目實(shí)施及工程審計(jì)重要依據(jù)。但是由于修繕工程金額低，工期短，工程內(nèi)容相對(duì)比較簡(jiǎn)單；管理人員業(yè)務(wù)水平和經(jīng)驗(yàn)不足等，簽訂合同時(shí)往往未采用《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》(GF—2017—0201)，合同內(nèi)容約定不清，導(dǎo)致后期審計(jì)出現(xiàn)爭(zhēng)議，主要表現(xiàn)如下。

1)合同未約定“以審計(jì)結(jié)果作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)”相關(guān)條款。

2)合同未約定結(jié)算審計(jì)核減率超過(guò)一定比例時(shí)，甲乙雙方如何承擔(dān)審計(jì)費(fèi)等相關(guān)條款，防止施工單位高估冒算。

3)合同當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)約定不清、工程范圍模糊、工程價(jià)款及調(diào)整未明確、缺少質(zhì)量保修范圍和質(zhì)量保證期等。

4)合同計(jì)價(jià)方式不清或與招標(biāo)文件不一致。合同計(jì)價(jià)方式主要有綜合單價(jià)、全費(fèi)用單價(jià)、固定總價(jià)、成本加酬金等。在實(shí)踐中，有些合同計(jì)價(jià)方式不清。比如合同價(jià)款寫(xiě)明為固定綜合單價(jià)合同，但是在對(duì)于綜合單價(jià)描述時(shí)寫(xiě)成綜合單價(jià)應(yīng)為完成招標(biāo)文件清單描述內(nèi)容和響應(yīng)招標(biāo)文件提出的各項(xiàng)成本費(fèi)用稅金總和。兩者前后矛盾，對(duì)合同后期結(jié)算造成不必要的麻煩。

1.4 工程變更及簽證管理制度不健全，缺乏內(nèi)部控制

工程變更不合理，隨意性較大。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，工程變更沒(méi)有書(shū)面工程聯(lián)系單或設(shè)計(jì)變更文件，停留在口頭約定。未履行先批準(zhǔn)、后變更、再施工的原則，或未按規(guī)定程序和審批權(quán)限進(jìn)行審批，施工單位先行實(shí)施，在結(jié)算審計(jì)階段再補(bǔ)充相關(guān)資料。

工程變更未及時(shí)辦理簽證。工程變更可能會(huì)引起工程造價(jià)的變化，一般情況下施工單位只注重辦理增加費(fèi)用的工程簽證，對(duì)于工程造價(jià)減少的工程變更，尤其是隱蔽工程，校方未及時(shí)辦理相關(guān)簽證，到結(jié)算審計(jì)階段時(shí)，審計(jì)人員往往關(guān)注不到，從而給校方造成不必要的損失。

工程簽證簽訂不規(guī)范，存在偽造簽證，高估冒領(lǐng)工程款的情況。施工過(guò)程中，對(duì)于隱蔽工程和事后無(wú)法計(jì)算工程量的現(xiàn)場(chǎng)簽證，參建各方在隱蔽前(或拆除前)未依據(jù)工程要求與現(xiàn)場(chǎng)完成情況見(jiàn)證、核對(duì)、計(jì)量，做好影像記錄作為簽證依據(jù)，無(wú)幾方簽字確認(rèn)的書(shū)面原始記錄，事后補(bǔ)充簽訂無(wú)充分依據(jù)的簽證。同時(shí)施工方出于自身利益考慮，加上部分校方管理人員責(zé)任心不強(qiáng)等原因，施工單位高估冒領(lǐng)工程款，容易產(chǎn)生一些虛假的現(xiàn)場(chǎng)簽證，大大增加了審計(jì)部門(mén)的工作量和難度，存在潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

1.5 前期立項(xiàng)倉(cāng)促，設(shè)計(jì)方案編制不充分，結(jié)算價(jià)超合同價(jià)比例過(guò)大

本文闡述的主要是金額較大、非零星維修項(xiàng)目。在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目實(shí)施前期準(zhǔn)備不充分，設(shè)計(jì)方案草率；或清單編制漏項(xiàng)等原因；導(dǎo)致項(xiàng)目在施工過(guò)程中無(wú)法滿(mǎn)足使用單位要求，工程變更太多。甚至有的項(xiàng)目完成后實(shí)際內(nèi)容與招標(biāo)清單完全背離，產(chǎn)生大量簽證，導(dǎo)致結(jié)算價(jià)遠(yuǎn)超合同價(jià)，難以控制工程造價(jià)。

1.6 工程檔案管理不到位

完整的工程結(jié)算審計(jì)資料主要包括：工程施工合同(含補(bǔ)充合同、協(xié)議)、招投標(biāo)文件、設(shè)計(jì)施工圖、設(shè)計(jì)變更及圖紙會(huì)審記錄、竣工圖、工程簽證資料、工程變更資料、竣工驗(yàn)收表、竣工結(jié)算書(shū)、工程計(jì)算書(shū)等。所有的結(jié)算資料應(yīng)必須保證是原件，在修繕工程管理過(guò)程中，管理部門(mén)往往不重視工程資料的收集與歸檔，到結(jié)算審計(jì)送審階段時(shí)發(fā)現(xiàn)很多資料原件已經(jīng)缺失，導(dǎo)致無(wú)有效的證明作為審計(jì)依據(jù)，給審計(jì)工作帶來(lái)較大難度。

2 對(duì)策與建議

2.1 統(tǒng)一歸口管理，重視內(nèi)部管理隊(duì)伍建設(shè)

為了提高工程管理質(zhì)量與效率，高校首先應(yīng)對(duì)修繕工程管理部門(mén)進(jìn)行整合，統(tǒng)一由后勤管理部門(mén)歸口管理。對(duì)于有特殊工藝要求的項(xiàng)目，可根據(jù)使用部門(mén)要求，適當(dāng)安排使用部門(mén)參與。

雖然修繕工程單項(xiàng)維修金額較低，但是數(shù)量種類(lèi)較多，每年總的修繕金額仍然較大。因此高校應(yīng)重視工程管理人員隊(duì)伍建設(shè)。工程管理部門(mén)應(yīng)配備熟悉施工技術(shù)、造價(jià)、管理等方面的人員，組建一支年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和梯隊(duì)建設(shè)方面搭配合理的工程管理隊(duì)伍，保證工程管理質(zhì)量與效率。

此外，學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)管理人員業(yè)務(wù)及道德素質(zhì)培養(yǎng)，鼓勵(lì)人員積極參加相關(guān)工程培訓(xùn)，考取相關(guān)專(zhuān)業(yè)證書(shū)；加強(qiáng)與兄弟院校溝通與交流，學(xué)習(xí)他們先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)；加強(qiáng)廉政教育。

2.2 聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助管理

高校工程管理部門(mén)可根據(jù)各維修項(xiàng)目情況(如單項(xiàng)合同金額、是否涉及結(jié)構(gòu)安全、工程復(fù)雜性等)適當(dāng)委托監(jiān)理、第三方造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助管理。第三方機(jī)構(gòu)可按照年度進(jìn)行招標(biāo)，將符合條件的項(xiàng)目均納入管理范圍。監(jiān)理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)協(xié)助校方管理部門(mén)對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量等進(jìn)行控制。造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)主要協(xié)助校方管理部門(mén)編制工程量清單及施工過(guò)程中涉及工程造價(jià)方面的咨詢(xún)服務(wù)等。

2.3 制度建設(shè)

工程管理制度對(duì)提高工程管理質(zhì)量、效率以及控制工程造價(jià)起到關(guān)鍵作用，學(xué)校應(yīng)結(jié)合自身情況建立健全修繕工程管理制度。工程管理制度主要包括：工程變更及簽證管理制度、工程款支付管理制度、合同管理制度、檔案管理制度等。由于篇幅有限，本文僅對(duì)涉及工程造價(jià)的工程變更及簽證管理制度提出個(gè)人建議。

工程變更應(yīng)科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)可行，堅(jiān)持先批準(zhǔn)、后變更、再施工的原則；嚴(yán)格按照規(guī)定程序和審批權(quán)限進(jìn)行審批。工程變更應(yīng)有書(shū)面工程聯(lián)系單，經(jīng)工程變更審批后方可實(shí)行變更。當(dāng)有搶修、應(yīng)急工程等情況，可以以口頭形式通知施工方，但事后應(yīng)在規(guī)定的工作日內(nèi)完成變更審批手續(xù)，并保留現(xiàn)場(chǎng)相關(guān)的影像資料。

施工中涉及到工程造價(jià)變化的工程變更，應(yīng)嚴(yán)格履行審批程序。可按單項(xiàng)造價(jià)估算金額范圍，根據(jù)管理權(quán)限履行不同的內(nèi)部審批程序。

工程簽證辦理前應(yīng)有工程聯(lián)系單、設(shè)計(jì)變更文件、使用單位聯(lián)系單要求等。工程簽證應(yīng)由施工單位提出申請(qǐng)，參建單位負(fù)責(zé)人依次會(huì)簽，再報(bào)送至學(xué)校工程管理部門(mén)。工程管理部門(mén)應(yīng)按照單項(xiàng)金額范圍，根據(jù)管理權(quán)限履行不同的內(nèi)部審批程序。

需要重點(diǎn)關(guān)注的是，對(duì)于隱蔽工程和事后無(wú)法計(jì)算工程量的現(xiàn)場(chǎng)簽證，學(xué)校工程管理部門(mén)必須組織相關(guān)單位在隱蔽前(或拆除前)依據(jù)清單、合同、圖紙等文件與現(xiàn)場(chǎng)完成情況見(jiàn)證、核對(duì)、計(jì)量，做好影像記錄，并做好工程量底稿會(huì)簽記錄作為簽證依據(jù)，為竣工結(jié)算審計(jì)提供充分的依據(jù)，防止審計(jì)時(shí)無(wú)法驗(yàn)證簽證的真實(shí)性與完整性。

最后，學(xué)校管理部門(mén)應(yīng)定期分析簽證產(chǎn)生的原因，杜絕不合理簽證和盲目簽證。對(duì)于設(shè)計(jì)單位造成圖紙錯(cuò)誤或因工程量清單的遺漏和錯(cuò)誤等產(chǎn)生的簽證，應(yīng)在相關(guān)合同中約定處理辦法，造成嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)追究其責(zé)任,嚴(yán)格控制工程造價(jià)。

2.4 加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化過(guò)程審計(jì)

為了提高修繕工程資金使用效率，有效執(zhí)行內(nèi)部控制制度，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化過(guò)程審計(jì)。首先，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)自身審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，配置與工程審計(jì)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員，強(qiáng)化人員責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，樹(shù)立審計(jì)監(jiān)督權(quán)威性與獨(dú)立性；其次，在組織架構(gòu)上，應(yīng)將修繕工程與基建工程審計(jì)相結(jié)合，成立相應(yīng)的內(nèi)部工程審計(jì)委員會(huì)(見(jiàn)圖1)，促進(jìn)各部門(mén)之間相互配合，協(xié)同工作。

圖1 高校內(nèi)部工程審計(jì)委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)圖

高校要明確工程各參與部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，科學(xué)合理地統(tǒng)籌管理。內(nèi)部工程審計(jì)作為一種內(nèi)部治理體系，其行政職能應(yīng)獨(dú)立于各參與部門(mén)(單位)，應(yīng)特別注意審計(jì)工作到位但不越位。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)著重在招投標(biāo)、合同簽訂、施工、竣工結(jié)算等階段實(shí)施審計(jì)。由于修繕工程一般工期短，單項(xiàng)金額低，有些項(xiàng)目具有突發(fā)性等特點(diǎn)，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)可以自行或按照年度委托審計(jì)單位，對(duì)一定金額以上的修繕工程實(shí)施跟蹤審計(jì)。審計(jì)部門(mén)應(yīng)在重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好跟蹤審計(jì)工作，主要審查招標(biāo)、合同簽訂及工程管理業(yè)務(wù)行為與財(cái)務(wù)行為的合規(guī)性；審查合同內(nèi)容合法性與完整性；審查工程制度是否得到有效執(zhí)行等(見(jiàn)表1)。

表1 審計(jì)內(nèi)容

特別要注意，需要內(nèi)部審計(jì)的項(xiàng)目須在合同中約定“以審計(jì)結(jié)果作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)”等需要審計(jì)介入的相關(guān)條款。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)部門(mén)與工程管理部門(mén)是基于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督產(chǎn)生的行政關(guān)系，而工程管理部門(mén)代表校方與施工單位是基于合同產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。兩種關(guān)系是相互獨(dú)立的，內(nèi)部審計(jì)決定并不能對(duì)施工方產(chǎn)生作用，因此需要通過(guò)合同約定將審計(jì)納入，從而對(duì)合同價(jià)款等產(chǎn)生審計(jì)效力。

3 結(jié) 語(yǔ)

高校修繕工程項(xiàng)目種類(lèi)繁多、單項(xiàng)金額低，給工程規(guī)范化管理帶來(lái)了較大難度。因此，高校應(yīng)不斷加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)，并通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督來(lái)推動(dòng)修繕工程管理高效有序進(jìn)行，從而達(dá)到節(jié)約工程造價(jià)的目的。

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