非營利組織何以嵌入城市老舊社區治理？
——需求溢出理論視角下成都“水井坊”模式的案例研究

劉太剛張昊楠車閏平

（1.中國人民大學 公共管理學院，北京 100872；2.中國船舶七五〇試驗場，云南 昆明 650216；3.香港中文大學社會工作系，中國香港 999077）

一、問題提出

目前，中國城鎮化率已達64.72%，城市化發展即將進入第三階段，城市發展不再單純追求擴大城市規模、增加城市數量，而是轉向對城市存量資源進行治理。其中，老舊社區是當下城市治理的重點及難點。據住建部統計，全國共有老舊社區近17萬個，涉及居民上億人，①17萬個城鎮老舊小區將改造 錢從哪兒來？需要自掏腰包嗎？央視網［EB/OL］.（2019-07-02）［2022-02-11］.http：//www.sohu.com/a/324261234_239185.可謂體量巨大。老舊社區通常面臨建筑老化陳舊、基礎設施薄弱、物業管理缺失、社區矛盾突出、社區環境惡化、公共服務缺失等問題。老舊社區治理失效有礙于居民幸福感、獲得感與安全感的提升，同時亦不利于城市可持續發展的實現。因此，探索構建新型治理模式，提升老舊社區治理效能十分必要。

2019年，住建部會同發改委、財政部聯合下發《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》（后簡稱《通知》），要求各地根據“業主主體、社區主導、政府引領、各方支持”的原則，摸排基本情況、確定改造內容、制定改造方案、創新改造方式。①住建部.2019年全面推進城鎮老舊小區改造工作.中國政府網［EB/OL］.（2019-07-01）［2022-02-11］.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/01/content_5404914.htm.2020年7月，國辦印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（后簡稱《意見》）明確指出，城鎮老舊小區改造要堅持“推動社會力量參與……吸引各類專業機構等社會力量投資參與各類需改造設施的設計、改造、運營”②國務院辦公廳.關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見.中國政府網［EB/OL］.（2020-07-10）［2022-02-10］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content_5528320.htm.。《通知》與《意見》等政策文件的出臺，為非營利組織參與老舊社區治理提供了政策支持。但由此帶來的疑問是：老舊社區治理問題的切入點在哪里？非營利組織如何嵌入老舊社區治理？嵌入邏輯是什么？是否存在可供借鑒的實踐經驗？

在理論層面，社區治理一直是近年來公共管理研究的熱門議題，但對老舊社區治理卻甚少涉及。現有研究多從建筑環境學的視角，探究老舊社區改造的具體實施方案，而甚少有研究談及老舊社區改造背后的治理機制。但老舊社區治理涉及諸多問題，包括治理方向、治理主體的關系與互動、治理路徑等，因此需要對老舊社區治理機制進行系統、綜合的研究。然而在實踐層面，各地卻在實踐中形成了特色鮮明的地方社區治理模式。其中，成都市水井坊街道在治理中形成了獨特的“水井坊”模式。該模式充分發揮非營利組織的作用，以非營利組織引導居民創新老舊社區治理模式，是對城市老舊社區治理的有益探索。

基于此，本文將以成都“水井坊”模式為例，從需求溢出理論視角，對老舊社區治理問題的公共性、非營利組織參與老舊社區治理的內在邏輯進行分析，并總結“水井坊”模式的治理經驗，試圖為中國城市老舊社區治理提供解決思路。

二、研究回顧

中國有關非營利組織參與社區治理的研究主要涉及以下四個方面。一是社區非營利組織的分類，既有研究主要從組織功能③李雪萍，曹朝龍.社區社會組織與社區公共空間的生產［J］.城市問題，2013（06）.、人員構成④陳洪濤，王名.社會組織在建設城市社區服務體系中的作用——基于居民參與型社區社會組織的視角［J］.行政論壇，2009（01）.、管理方式⑤夏建中，張菊枝.中國城市社區社會組織的主要類型與特點［J］.城市觀察，2012（02）.三個層面對社區非營利組織進行分類。二是非營利組織在社區治理中的作用。社區非營利組織具有集結居民意愿、促進社區融合、調解社會矛盾、提供公共服務⑥郁建興，金蕾.社區社會組織在社會管理中的協同作用——以杭州市為例［J］.經濟社會體制比較，2012（04）.以及資源動員、政策倡導等功能。⑦王名.非營利組織的社會功能及其分類［J］.學術月刊，2006（09）.三是非營利組織參與社區治理困境與優化路徑。中國非營利組織參與社區治理主要面臨合法性缺失、獨立性不足、信任缺失、資源匱乏、能力不足等問題，①劉春湘，邱松偉，陳業勤.社會組織參與社區公共服務的現實困境與策略選擇［J］.中州學刊，2011（02）.同時在發展中亦存在非規模化與規范化悖論。②吳素雄，陳字，吳艷.社區社會組織提供公共服務的治理邏輯與結構［J］.中國行政管理，2015（02）.有學者認為非營利組織參與社區治理的路徑應當從政府“嵌入引導”、非營利組織“最小化依賴”以及政社“協商式”合作進行優化。③馬立，曹錦清.社會組織參與社會治理：自治困境與優化路徑——來自上海的城市社區治理經驗［J］.哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2017（02）.

中國有關城市老舊社區治理的研究多為個案研究，介紹了各地老舊社區治理中的創新經驗。從治理困境的視角看，基礎設施缺乏、治安狀況不佳、物業入駐困難、人際信任不足④劉承水，劉玲玲，史兵，冀文彥.老舊小區管理的現存問題及其解決途徑［J］.城市問題，2012（09）.、建筑性能退化、公共空間退化、社區秩序混亂⑤蔡云楠，楊宵節，李冬凌.城市老舊小區“微改造”的內容與對策研究［J］.城市發展研究，2017（04）.等問題是中國老舊社區存在的主要困境。從治理內容的視角看，老舊社區治理涉及集體危害品治理⑥林雪霏.協商民主與老舊社區的“集體危害品”治理［J］.國家行政學院學報，2018（02）.、老舊社區加裝電梯、⑦周亞越，吳凌芳.訴求激發公共性：居民參與社區治理的內在邏輯——基于H市老舊小區電梯加裝案例的調查［J］.浙江社會科學，2019（09）.⑧周亞越，唐朝.尋求社區公共物品供給的治理之道——以老舊小區加裝電梯為例［J］.中國行政管理，2019（09）.老舊社區重建⑨高勇.城市老舊社區重建的新途徑［J］.城市問題，2008（02）.、單位制社區轉型⑩蘆恒，蔡重陽.“單位人”再組織化：城市社區重建的治理創新——以長春市C社區為例［J］.新視野，2015（06）.等問題。從主體關系的視角看，中國老舊社區治理大多采用政府主導下多元主體參與的治理模式?李迎生，楊靜，徐向文.城市老舊社區創新社區治理的探索——以北京市P街道為例［J］.中國人民大學學報，2017（01）.?談小燕.老舊社區治理的社會學干預——以“新清河實驗”為例［J］.北京行政學院學報，2019（04）.，有研究通過建立SD模型對老舊社區改造進行仿真模擬實驗，發現了政府主導必然性，認為其他主體的選擇主要取決于政府戰略。?Guo B，Li J.Research on the evolution of participants collaboration mechanism in PPP model based on computer simulation： based on the old community renovation project［J］.The Journal of Supercomputing，2018.從國際經驗的視角看，英國“城市更新”運動及日本的“社區營造”運動為中國老舊社區治理提供了經驗借鑒。二戰后，英國“城市更新”運動經歷了推倒重建、鄰里修復、公私合作、多元共治等四個階段，?Beswick C，Tsenkova S.Overview of urban regeneration policies［J］.Urban regeneration： Learning from the British experience.Retrieved from http：//www.ucalgary.ca/~tsenkova，2002.其目標亦由城市環境改善變為促進經濟增長，最終轉變為社區整體復興。20世紀60年代，日本推行“社區營造”運動，以“人、文、地、產、景”為基本面向，內容涵蓋保護歷史街區、復興商業、整治堤壩道路、美化環境、增進社區活力、滿足居民需求、促進居民交流等多個方面。?胡澎.日本“社區營造”論——從“市民參與”到“市民主體”［J］.日本學刊，2013（03）.其中日本谷中地區“魅力再生產”案例可為中國提供直觀經驗。?樊星，呂斌，小泉秀樹.日本社區營造中的魅力再生產——以東京谷中地區為例［J］.國際城市規劃，2017（03）.自1993年以來，中國臺灣地區借鑒日本經驗，推動社區營造運用。中國臺灣地區的社區營造注重培育社區共同體，?楊志杰，鐘凌艷.臺灣社區治理中的“社區共同體”意識培育經驗及借鑒——成都老舊居住區的社區治理反思［J］.現代城市研究，2017（09）.鼓勵居民參與，構筑有“人情味”的社區。?莫筱筱，明亮.臺灣社區營造的經驗及啟示［J］.城市發展研究，2016（01）.

然而現有研究仍存在諸多空白。一是目前國內尚無研究將非營利組織參與和城市老舊社區治理相結合。有關城市老舊社區治理的研究數量較為有限，而有關非營利組織參與城市老舊社區治理的文章更是無從查找。中國知網收錄的以“非營利組織參與城市老舊社區治理”為主題檢索詞的文章數量僅有1篇。二是既有研究大多認同社區多元共治模式，但均未以理論的視角分析社區多元共治的內在邏輯，即多元主體參與社區治理的動因何在。三是研究泛化的問題。就非營利組織參與社區治理而言，諸多研究以“結構—制度”研究及純粹理論議論為主，討論了普遍意義上非營利組織參與社區治理作用、困境、路徑，但相關實證研究數量仍然有限，缺乏對規范研究的回應驗證。因此，本文對非營利組織參與城市老舊社區治理的內在邏輯的梳理及實踐案例的介紹具有一定價值。

三、理論基礎：需求溢出理論

（一）多中心治理理論的局限性

目前公共管理學界關于非營利組織參與社區治理的研究大多以多中心治理理論為分析視角。多中心治理理論提出了多元主體共同參與治理的新思路，在社區治理研究中擁有巨大影響力，以至于研究者并未說明使用該理論的必要性，仿佛多中心治理理論在社區治理研究中具有天然的合法性。但不可否認的是，多中心治理理論本身仍存在缺陷。

一是“治理”概念界定不清。羅茲、赫斯特、芬格、列恩等諸多學者對“治理”一詞進行界定，含義包括“小政府”“公司治理”“良治”“新公共管理”“網狀治理”等等，意涵之廣，令人驚訝。這些含義有的高度相似，有的卻大相徑庭。“治理”一詞“充滿歧義、內涵不清、外延無邊……面臨“概念拉伸”的風險。”①王紹光.治理研究：正本清源［J］.開放時代，2018（02）.概念拉伸（conceptual stretching）是治學之大忌，它使概念失去了作為分析工具的有效性。②Collier D，Mahon J E.Conceptual “stretching” revisited： Adapting categories in comparative analysis［J］.American Political Science Review，1993（04）.

二是多中心治理理論在中國情景下的適用性仍備受質疑。多中心治理理論認為，政府不再是治理的唯一主體，權力應當朝多極化方向分布，且市場與社會力量應當優先得到考慮。但實際上，中國社區治理中政府仍扮演著最為重要的角色，社區行政化傾向并未得到根本改變。諸多研究認為，基于西方新自由主義思想提出的多中心治理理論應用于中國社區治理研究時存在水土不服的風險，中國應當采用黨政主導下的多元共治模式。③史云貴.當前中國城市社區治理的現狀、問題與若干思考［J］.上海行政學院學報，2013（02）.④孫萍.中國社區治理的發展路徑：黨政主導下的多元共治［J］.政治學研究，2018（01）.⑤王芳，李和中.城市社區治理模式的現實選擇［J］.中國行政管理，2008（04）.

三是多中心治理理論在問題關涉度上存在不足。多中心治理理論強調多元主體參與社區治理，對政府、市場、社會三個主體在治理中的角色討論較多，但對社區治理問題的公共性、非營利組織參與動因兩個問題缺乏有力回應，解釋力有所欠缺。

四是包括多中心治理理論、公共物品理論在內的諸多理論傾向于從供給側層面回應社區治理問題，忽視了對社區需求側的研究。總體而言，作為分析工具的多中心治理理論仍存在諸多缺陷，學界需要一種新的基礎理論對社區治理問題進行回應。

（二）需求溢出理論的重要概念與基本邏輯

需求溢出理論以個人需求為邏輯起點，認為需求溢出是公共生活的動因。所謂需求溢出，即人的需求超出本人或家庭的滿足能力，正如水溢出于容器。此時，個人的需求溢出須通過群體互助即利他行為得以解決。由此，溢出需求生成公共事務，而公共管理的終極使命就是防范和解決個人的需求溢出。①劉太剛.需求溢出理論：一種以孔孟治道為核心邏輯的公共管理基礎理論［J］.公共管理與政策評論，2019（02）.

1.公共事務的生成：需求溢出與需求正義性。解決需求溢出問題，首先須確定問題本身的公共性。由于資源的有限性，并非個人所有溢出需求都能夠在公共生活中得以解決，因此需要對需求溢出的公共性進行衡量，以確定其在公共生活中解決的必要性。需求溢出理論認為，個人需求溢出是公共生活介入的前提條件，溢出程度高低決定了公共生活的介入程度，而需求正義性則決定了需求溢出的解決順序。需求溢出理論將人的需求按照正義性原則由高到低劃分為人道需求、適度需求及奢侈需求。②劉太剛.對公共事務概念主流觀點的商榷——兼論需求溢出理論的雙層公共事務觀［J］.政治學研究，2016（01）.人道需求指保障人基本生存及尊嚴的需求，奢侈需求則指過度享樂和炫耀的需求，適度需求則介于兩者之間。③劉太剛.需求溢出理論下非營利組織的社會角色及政策優惠［J］.天津行政學院學報，2011（04）.因此，在解決人的需求時，應當根據需求的正義性確定解決順序，先治理人道需求之溢出，后治理適度需求之溢出，而奢侈需求之溢出則不屬于公共管理的范疇。

2.需求溢出治理主體的選擇：廣義社會組織論。歷史上，人類為提高互助合作的效率，形成了穩定的互助合作組織。需求溢出理論認為，互助合作組織可大致分為四類：血親組織、營利組織、非營利組織及政權組織。四類組織基本功能路徑存在明顯不同：血親組織通過自給自足滿足需求；營利組織通過交換利他滿足需求；非營利組織想通過志愿輸出利他；政權組織則通過強制行為輸出利他。

圖1 需求溢出理論的基本邏輯④ 圖表來源：劉太剛.公共管理學重述：需求溢出理論的邏輯思路與基本主張［J］.中國行政管理，2012（08）.

一個組織在社會競爭中是優勝還是劣汰，取決于其功能路徑與社會需求的匹配情況，只有能夠滿足社會需求（本質是個人的需求溢出）的組織才能優勝，否則將被淘汰。①劉太剛.人類組織化生存：動因、圖景與未來——需求溢出理論的廣義社會組織論［J］.求索，2017（01）.但在復雜的公共事務面前，具有復合功能的組織往往能夠與社會需求更好地匹配，因為通過分工與合作，具有復合功能的組織可以規避四類組織自身存在的局限，如天倫失靈、交換失靈、強制失靈、志愿失靈。因此，在現實中，復雜的社會需求往往要求匹配多種組織功能路徑。這就為四類組織在功能路徑上的漸變過渡與相互嵌入提供了條件。

更進一步看，決定組織功能路徑與社會需求匹配度的關鍵因素是組織的資源效率，包括資源獲取效率與資源利用效率。前者決定了一個組織能否生存，后者決定了一個組織能否持續發展。而四類組織在功能路徑上的漸變過渡與相互嵌入正是受到資源效率影響，具有復合功能路徑的混合組織往往具有更高的資源效率。

圖2 需求溢出理論的人類社會組織圖景② 圖表來源：劉太剛.人類組織化生存：動因、圖景與未來——需求溢出理論的廣義社會組織論［J］.求索，2017（01）.

3.需求溢出的解決方式。公共管理在解決需求溢出中存在兩條路徑：物質治理與心靈治理。物質治理通過資源配置解決人的需求溢出問題，利用物質資源（包括人力資源、物力資源、財力資源、時空資源等）解決人的基本生活需求，食品、住房、交通等。心靈治理則利用心力資源（包括宗教、倫理、意識形態、科學理性等）對人的思維過程施加影響，通過改變人對不同需求的價值認知，以減少或消除人的需求溢出。③劉太剛.心靈治理：公共管理學的新邊疆——基于需求溢出理論和傳統中國心靈治理范式的分析［J］.中國行政管理，2016（10）.兩者均存在相應的作用范圍與功能盲區，因此在公共管理中兩種方式須綜合使用，相輔相成。

四、案例分析：城市老舊社區治理中非營利組織的功能嵌入圖景

（一）案例簡介與研究方法

本文資料收集地點為成都市水井坊街道。水井坊街道位于成都市錦江區，轄區面積1.06平方千米，有居民13416戶，人口45632人。水井坊街道是具有典型的老舊社區，共有84個老舊院落。建筑密集、設施缺乏、綠化不足、道路擁擠、公共服務缺失、社會交往不足、安全隱患突出等問題的存在曾長期困擾水井坊街道，成為社區治理的制約因素。2012年，水井坊街道創新社區治理模式，按照成都市“總體規劃、綜合整治、分類改造、一院一策”原則以及錦江區“四治三化”部署，引進“愛有戲”等多個社會組織參與老舊社區治理，之后水井坊街道各老舊社區治理狀況得到明顯改善，社區公共空間質量得到明顯提升。

“愛有戲”成立于2009年，是一個社區非營利組織，其業務涉及多個板塊，其中社區發展板塊以社區參與和社區發展為核心，以社區參與項目為載體，以提升居民參與度為目標。據統計，作為街道中最大的社會組織，“愛有戲”參與了多達百項的社區治理項目。目前，水井坊街道共培育發展社會組織53個，非營利組織參與社區治理的“水井坊”模式得以形成。因此，“水井坊”模式具有一定的典型性，為中國老舊社區治理提供了有益借鑒。

筆者曾于2018年4次前往水井坊街道進行調研，主要采用了半結構化訪談、參與式觀察等研究方法，重點對“愛有戲”組織志愿者、水井坊街道社區居民、社區商戶、社區居委會及街道辦工作人員等利益相關者進行訪談，并觀察水井坊街道老舊社區治理狀況。

（二）公共問題的生成：城市老舊社區居民需求溢出

成都市水井坊街道下轄老舊社區較多，治理失效問題嚴重，居民需求溢出明顯，主要體現為兩個方面：

一是居住環境需求的溢出。首先，內部分區不清，外部邊界缺失。社區并未區分商住區域，社區內部缺乏統一規劃，開放式社區亦存在較為嚴重的治安隱患。其次，社區道路擁堵，院落入口狹窄。道路被攤位占據，擁堵情況嚴重。入口狹窄導致消防車無法進入，消防隱患突出。再次，衛生條件惡劣，基礎設施落后。院落垃圾無人清理，商戶油煙污水亂排亂放，衛生條件堪憂。養老康健設施缺失，電線布局雜亂。最后，活動空間不足，綠化景觀缺乏。由于年代久遠，各院落面積較小，在建設時缺乏規劃，未考慮配備活動空間，居民缺乏交流場所。以點將臺西二巷9號院為例。該院為典型老舊院落，建于20世紀80年代，院內只有一棟樓房，共80戶居民。院落通道狹窄、配套設施滯后、活動空間嚴重不足且多被私人占用，院落綠化嚴重不足，缺乏生氣。社區居委會工作人員回憶：

“當時院落環境很差，街道垃圾遍地，污水橫流，設施嚴重缺乏，“三不管”問題突出：自治小組院內事務沒人管，開放式院落亂停亂放沒人管，生活設施、環境衛生沒人管。”——RCSC-20180306①訪談編碼邏輯為被訪談者身份英文縮寫+被訪談者姓氏+訪談日期，其中R為Resident（居民）、RCS為Residents＇Committee Staff（居委會工作人員）、NPOV為Non-profit Volunteer（非營利組織志愿者）、NPOL為Non-profit Leader（非營利組織領導）。

二是居民社會交往需求的溢出。由于物理空間的限制，居民缺乏溝通交流的機會。加之單位制式微，社區缺乏統合機制，社區公共問題難以解決，集中表現為社區居民參與度低，公共事務無人顧及，自治工作難以開展，院落治安難度大，院落規范無法實施等問題。同時，居民對社區治理的滿意度低，歸屬感大為降低。

受訪居民回憶道：

“原本院壩里都是熟人，但后來搬走了很多，外來人口慢慢多了起來，大家都認不到，所以溝通交流就慢慢少了。”——RL-20180309

社區工作人員曾言：

“居民之間相互不認識，社區工作不好開展，很多事情只能是居委會來做，但是我們手上其他行政事務也很多，人手又不夠，有時候就顧不過來。”——RCSZ-20180306

水井坊街道老舊社區存在的治理問題幾乎是每一個老舊社區的通病。很顯然，在老舊社區中，居民居住環境需求及社會交往需求已經溢出，且溢出程度較為嚴重。同時，就正義性而言，居民的溢出需求與其基本生存息息相關，顯然屬于人道需求。因此老舊社區治理失效顯然是一個亟待解決的公共問題。

（三）非營利組織嵌入城市老舊社區治理的內在邏輯：需求匹配與資源效率

需求溢出理論的廣義社會組織論認為，與社會需求的匹配程度決定了一個組織是“優勝”還是“劣汰”，而匹配度則受制于組織的資源效率，包括資源獲取效率與資源利用效率。就“水井坊”街道老舊社區治理而言，血親組織、營利組織、政權組織因資源效率較低，導致其無法與社會需求匹配，最終“劣汰”；非營利組織擁有較高的資源效率，因而能與社會需求匹配成功，最終“優勝”。同時，非營利組織亦與其他組織在功能路徑上產生過渡漸變與相互嵌入，形成了以志愿利他為主、強制利他及天倫利他為輔的“水井坊”模式。

1.三類組織的“劣汰”：資源效率不足，需求匹配失敗。正如前文所述，在非營利組織嵌入前，水井坊街道老舊社區治理面臨諸多困境，天倫失靈、交換失靈、強制失靈均不同程度存在。治理困境源于組織的功能路徑與個人需求無法匹配，其根源在于組織資源效率低下，導致社會需求嚴重溢出。

首先是天倫失靈，老舊社區治理失效無法通過居民個體及家庭解決。社區公共空間的產權屬于全體社區居民，受“搭便車”邏輯的影響，社區居民不顧他人利益，隨意侵占公共空間，無人顧及公共事務，降低了社區的整體效益，最終產生“公地悲劇”。居民個體無法單獨解決問題，社區內部亦缺乏協商機制，導致社區居民需求溢出。

其次是交換失靈，物業公司入駐困難。“單位制”解體后，社區需要新的管理主體進入，物業公司便應運而生。但就水井坊街道的老舊社區而言，物業公司的進駐存在幾個困難：一是各社區面積較小，戶數有限，物業管理利潤不高；二是物業費收繳率低；三是物業管理水平不高，收益透明度低。即使物業公司入駐，居民社會交往的需求溢出也無法得到解決，老舊社區治理依舊停留于對物質空間的治理，人文空間依舊受到忽視。

最后是強制失靈，基層政府以強制手段推行社區管理，直接干預社區具體事務，但老舊社區治理仍困境重重。其一是政府在社區管理工作中越位、缺位現象并存。作為國家代理人的社區居委會承擔過多行政職能，忙于應付上級工作檢查，服務職能被弱化。其二是強制手段的推行存在治理失效、監管成本過高以及民怨加深等問題。在治理過程中城管與商販、居民與居委會之間的矛盾突出。其三是基層政府缺乏專業性，治理行為未能匹配居民需求，因此無法解決個人需求溢出。

綜上所述，天倫失靈、交換失靈、強制失靈均在水井坊街道老舊社區治理中不同程度存在，根源在于三類組織在老舊社區治理中資源效率較低。天倫利他存在親屬圈局限，即親屬圈能夠提供的資源非常有限，天倫利他的資源獲取能力相對不足。交換利他存在等價交換局限，其目的在于獲取利潤。受老舊社區存量資源不足與信息不對稱的雙重影響，交換利他無法實現。強制利他則存在強制手段局限，過度使用強制利他手段不利于治理資源的可持續利用，同時將導致資源配置的肆意妄為，無法契合老舊社區居民的真實需求。因此三類組織均存在相應資源效率局限，導致其未能與老舊社區治理中居民的環境需求及社會交往需求相匹配，進而產生“劣汰”效應，老舊社區需要新的治理主體嵌入。

2.非營利組織的“優勝”：資源效率較高，需求匹配成功。基于此，水井坊街道引入“愛有戲”等非營利組織參與老舊社區治理，非營利組織在治理中扮演著建議者、決策者、引導者、監督者等多重角色。首先，老舊社區治理項目的實施由“愛有戲”發出倡議并起草相關方案。之后，經居民集體討論、決策，“愛有戲”幫助各院落制定出相應的項目規劃及制度契約。再次，在“愛有戲”協調下，居民主導并參與各個院落自治項目的落實。同時，在整個項目的實施過程中，“愛有戲”還承擔著促進居民參與治理、培育居民治理能力的責任。最后，“愛有戲”定期組織居民開會討論，監督項目落實情況，考核相關責任人，對違反院落公約的居民及商家進行批評及責任追究。

非營利組織之所以能夠在各類組織中“優勝”，是因為非營利組織在老舊社區治理中資源效率較高，因而能夠與老舊社區居民需求匹配。就資源獲取效率而言，志愿利他既能夠獲得親屬圈之外的資源，又不必以存量資源進行等價交換，因此能夠突破親屬圈局限與等價交換局限。①劉太剛.人類組織化生存：動因、圖景與未來——需求溢出理論的廣義社會組織論［J］.求索，2017（01）.以“愛有戲”為例，其組織資源獲取來源可分為三個部分：一是基層政府的政策支持及資金支持。錦江區政府為非營利組織的參與提供平臺，并設立院落自治專項基金，對其提供支持。二是各基金會的資金支持。例如“壹基金”曾是“愛有戲”組織重要的資金資助方。三是社區居民的協助與捐款。老舊小區居民通常居住時間更長，社區社會資本更高，因而居民參與治理意愿較高。多數受訪居民均表示：

“我們還是很愿意參與院落改造和治理的，畢竟是自己的家，所以我們都比較配合‘愛有戲’的工作。”——RZ-20180307

“原來環境比較糟糕，大家都想住得更舒服些，如果我們都不參與，環境怎么可能變好？”——RT-20180307

就資源利用而言，志愿利他亦具有較強的利他性，自利性對資源效率的損害有所降低。同時，“愛有戲”等組織具有較強的專業性，其工作人員專業背景涵蓋社會工作、社會學、心理學、公共管理、藝術類等多個領域。“愛有戲”工作人員均受過專業培訓，具備參與社區治理的相關知識技能，因而有利于提高組織資源利用效率。組織資源效率較高，使得組織功能路徑能夠與社會需求匹配，非營利組織最終“優勝”。

3.組織路徑的漸變過渡與相互嵌入：資源效率達到最優。在“水井坊”模式中，非營利組織的嵌入并非意味著其他組織的退出。相反，在面對復雜的社會需求時，具有復合功能路徑的組織往往能更好地匹配社會需求，因為其具有更高的資源效率。因此，不同功能路徑的組織呈現出過漸變渡與相互嵌入的特征。在“水井坊”模式中，志愿利他與強制利他、天倫利他產生了過渡漸變與相互嵌入。

就強制利他而言，首先，街道為“愛有戲“提供資金支持、搭建參與平臺、提供政策扶持。其次，在“愛有戲”的建議下，街道制定了一系列社區治理制度。最后，政府履行監督義務，對社區治理狀況進行績效考核，調查居民滿意度，改進社區治理方式。在“水井坊”模式中，政府角色更為宏觀化，注重履行平臺搭建、制度構建、組織培育、項目監督等職能。非營利組織受到基層政府的政策支持與資金支持，同時在各個院落治理項目落實中亦需得到基層政府的配合，因而志愿利他與強制利他產生了漸變過渡與相互嵌入。

就天倫利他而言，一方面，居民的有效參與是老舊社區治理成功實施的關鍵所在，沒有居民的積極參與與協助支持，“愛有戲”的工作將無法開展。另一方面，“愛有戲”注重發掘社區內的熱心居民，即社區精英，鼓勵其帶領其他居民參與治理。非營利組織將居民個體吸納進治理項目的運作中，因而志愿利他與天倫利他產生了漸變過渡與相互嵌入。

綜上所述，不同組織功能路徑無論是“優勝劣汰”還是過渡漸變、相互嵌入，其實質均是為了提高老舊社區治理的資源效率，進而有助于提高組織功能路徑與社會需求匹配度，以實現對社會需求溢出的更優解決。可以說，這一過程是自然篩選的結果。

（四）非營利組織嵌入城市老舊社區治理的實現路徑：物質治理與心靈治理

如前文所述，“水井坊”治理模式的構建與非營利組織的參與密不可分。作為其中最大的非營利組織，“愛有戲”發起了多個老舊社區治理項目。其中“城市農耕”“市民論壇”“義倉”“義集”等項目對水井坊街道老舊社區治理產生了深遠影響。

嚴格按照醫生建議的劑量用藥，不可自行增加或減少用藥劑量，更不可自行停藥；增加其他藥物需咨詢醫師或藥師。

1.“城市農耕”項目。“城市農耕”項目旨在鼓勵居民在城市社區中種植農作物。此項目在交子社區、點將臺社、錦官驛社區等多個老舊院落均成功實施。各社區的公共空間，如過道、樓頂等處，均栽有各類蔬菜。在院落入口處，“愛有戲”組織社區居民對其進行了美化和拓寬，并栽種有一些景觀植物。

“愛有戲”首先在青龍正街102號院，東風路23號院以及點將臺橫街55號院內開展“城市農耕”項目。這3個院落均建于20世紀80年代，共有住戶500多戶，院落內設施老化，公共空間有限，環境綠化不足，絕大多數居民對院落環境滿意度低，迫切希望改變院落環境。此后，“愛有戲”提出實施“城市農耕”項目。

首先，由“愛有戲”構建治理框架，為項目的開展做前期準備。“愛有戲”與PCD（香港社區伙伴）合作，初步構建了社區生態建設的框架。之后，在整個水井坊街道推廣“城市農耕文化”倡導項目，并向街道申請了約6.7萬元項目款。2012年7月，該項目首先在點將臺橫街55號院開始實施。隨著項目的開展與宣傳推廣，均隆街13號、東風路 23 號、青龍正街102號院先后開展該項目。之后，“愛有戲”聯合社區共同出資為較場壩67號等多個院落建造菜地，同時聯合“綠色地球”組織為各院落建立垃圾分類回收箱，緩解了綠化建設與購置垃圾回收箱的資金壓力。2014年2月，水井坊街道轄區內參與城市農耕項目的居民共有230多戶，面積達460平方米，共建有8個雨水收集系統及6個堆肥系統。

其次，由非營利組織發出倡議，經居民集體討論決策，確定項目實施路徑。“愛有戲”志愿者介紹到：

“最初，我們采購了一些塑料筐、種植土及其他物品，提供給參與意愿較高的居民。剛開始只有30戶左右的居民愿意參與這個項目。一段時間過后，因為居民對種菜技術掌握不足，而種植區域又在各家陽臺，鄰居之間缺乏經驗交流，所以種植成功率很低。后來大家討論，認為“城市農耕”項目可行，但須改變具體落實方式，摒棄“各自為營”的做法，要實現居民共享。”——NOVM-20180311

最后，非營利組織幫助居民落實各具體項目。“愛有戲”志愿者回憶到：

“我們開始利用社區公共空間推行“城市農耕”項目，如屋頂、院壩等，這種方式有助于居民間相互交流種植經驗。之前居民選擇在自家陽臺種植蔬菜，閉門造車，缺乏經驗的溝通交流，因此大家的種植技術提升很慢。而在公共區域種植，大家可以相互交流經驗，共同受益，還有助于社區公共空間的集約利用與環境美化。種植成果人人可見，又吸引了更多居民加入到項目中來。

后來，我們請技術人員向居民傳授種植技術，并組織居民學習種植經驗。原先很多居民沒有經驗，加之又是在自家種植，居民缺乏交流，因此失敗率較高。我們請技術人員來為居民講解種植知識后，居民種植成功率明顯升高，居民的參與熱情也更高了。

在種植過程中，我們鼓勵居民施綠色肥料。先前由我們提供化肥，但過度使用化肥會導致土壤板結，而且化肥不如有機肥環保、健康。所以后來我們鼓勵居民使用有機肥，用廚余垃圾如果皮、菜葉等當有機肥，這樣既有利于提升蔬菜品質，又能廢物利用。在蔬菜成熟后，我們鼓勵居民食用自種蔬菜，分享種植成果。

每年我們還定期舉辦城市農耕品嘗會。品嘗會讓居民能夠分享種植成果，同時還能讓大家幫我們宣傳下項目。我們每年定期舉辦兩次農耕品嘗會，居民用自種蔬菜制作美食，比如用自己種植的辣椒炒回鍋肉，與大家一同品嘗。項目實施之后，居民種植水平逐步提高，蔬菜品種也越來越豐富，居民彼此更加熟悉，社區氛圍明顯更好了。”——NPOVL-20180311

2.“市民論壇”項目。“市民論壇”是在“愛有戲”引導下，水井坊各院落建立的社區自治制度，該項目示范點位于較場壩東街67號院。該院于1997年修建，是典型的老舊社區，擁有居民730戶，面積58400平方米，周圍有商戶50余家。院落內管網老化、堵塞嚴重，電線布局雜亂，環境衛生較差，院落矛盾十分突出。2012年，“愛有戲”開始對該院落進行治理，構建了“模擬整治”“院落議事”“權重代表大會”“一街一公約 一院一公約”等諸多制度，為老舊社區的治理提供了制度保障。

“模擬整治”制度即針對院落公共空間存在的諸多問題，如環境整治、油煙上頂、設施維護，圍墻修筑等，組織居民在整治項目開始前充分討論，發表意見。之后居民達成協議，住戶同意率達90%以上，項目才可實施。通過整體式公眾協商，項目合法性得以提高，實施難度大為降低。

“院落議事”制度即“愛有戲”幫助居民了解如何正確行使自己的民主權利，保障居民大會有序進行。“愛有戲”負責人介紹道：

“‘院落議事’制度實際就是教居民如何開會。原來開會的時候有的居民經常打斷別人說話，甚至會在開會的時候會發生沖突。后來我們就約法三章，根據羅伯特議事規則建立了五條會議規則，包括：主持人有控場權；舉手發言；面向主持人發言；切題；禁止人身攻擊。后來又制定了13條院落規定，確保‘院落議事’制度能夠落實到位。”——NPOLW-20180311

“權重代表大會”即各院落建立居民代表大會，按照比例和權重讓居民代表行使單元居民權利，履行其義務。針對“油煙上頂”“管網疏通”等問題，各院落均通過權重代表大會投票解決，老舊社區環境衛生得以改善。

“一街一公約，一院一公約”制度即針對各院落在日常生活中出現的問題，經居民討論后，各院落形成相應公約。例如，“車輛停放公約”即禁止院內隨意停車，起初有居民不配合，但經“愛有戲”組織及其他居民勸說，車輛亂停亂放現象得到改善。“商戶經營公約”即與商戶達成協議，將營業時間限定為11：30—14：00、18：00—20：00，室外營業須擺放統一的桌椅及陽傘，同時做到“油煙上頂”、“降低噪音”。公約實施后，居民、商戶、基層政府之間的矛盾得到協調，社區關系更為和諧。

3.“義倉”“義集”項目。“義倉”一詞原指古代政府為備荒而設置的糧倉。而“愛有戲”借用這一詞語，發起“義倉”項目，鼓勵社區居民向“義倉”捐助生活必需品，如米、面、油等，“義倉”志愿者定期將這些物資分發給社區內生活困難的家庭，超千戶困難家庭得到幫助。同時，亦有部分家庭“捐出”時間，利用空余時間幫助鄰里。社區居民通過這一紐帶而相互熟識，社區志愿精神得以培育，社區社會資本得以提升。

“義集”與“義倉”類似，即通過集市的形式，號召居民出售家中閑置物品，用收益捐助社區困難家庭。“義集”活動于每月第二個周六進行，每期將根據社會不同需求設置不同主題。“義集”項目一方面讓社區困難家庭得到幫助，另一方面也加強了社區居民、公益組織、基層政府、企業等主體的聯系，有利于構建多元主體參與的社區治理格局。

由此觀之，城市老舊社區的治理是一個系統、全面的工程，既需要投入人、財、物、時空等物質資源，又需要注入信息、倫理道德、制度設計、行為規范等心力資源。總之，在老舊社區治理中，物質治理與心靈治理如同鳥之雙翼、車之雙輪，兩者均不可或缺。在“城市農耕”項目中，非營利組織為社區購置了種植土、種植筐、垃圾分類回收箱等物資，同時聯合其他組織出資為院落建立菜地，并派遣專業人才協助居民進行治理；基層政府為非營利組織的運作提供資金支持；社區為各項目的實施提供場地；居民為“義倉”“義集”捐獻物資……這些物質資源的投入均屬于物質治理的范疇。而非營利組織協助居民構建治理框架，制定院落公約，建立“院落議事”“權重代表大會”等制度，宣傳友鄰文化，培育居民志愿精神與政治參與能力，聘請技術人員講解種植技術……這些心力資源的投入均屬于心靈治理的范疇。因此，在老舊社區治理中，須兼顧物質治理與心靈治理。值得強調的是，由于資源消耗量較小，無須使用強制手段，順心施治，心靈治理的成功實施往往能夠增強社區治理的可持續性，同時有助于鼓勵公民自覺、有序地參與社區公共事務。

（五）“水井坊”模式的局限性

“水井坊”模式是非營利組織參與城市老舊社區治理的成功實踐，但仍存在以下問題：一是監督機制的缺失。例如，在實施“城市農耕”項目時，曾有居民擅自將種植盆抬走。其行為雖侵犯到社區居民的權益，但因監督不力，責任人難以認定，且損失較小，因而無法追究責任。二是分級制裁不力。社區缺乏強制手段杜絕違規行為的發生，即使有居民違約，非營利組織或其他居民亦無法對其行為進行有效懲罰，負激勵的失效導致制度效力的降低。三是直接干預的發生。為迎接上級檢查，基層政府有時仍會對社區事務進行直接干預。

圖3 非營利組織嵌入城市老舊社區治理的邏輯推演① 圖表來源：作者自制。

結論與討論

本文基于需求溢出理論的視角，以成都水井坊街道老舊社區作為案例，分析了老舊社區治理問題的公共性及非營利組織嵌入老舊社區治理的內在邏輯與實現途徑。水井坊街道老舊社區治理問題的公共性體現在個人的需求溢出，包括居住環境需求與社會交往需求的溢出。而非營利組織嵌入城市老舊社區治理的邏輯在于其資源獲取效率與資源利用效率均較其他組織更高，通過自然篩選，非營利組織成為老舊社區治理的核心主體；通過組織路徑的相互嵌入，以非營利組織為核心的復合組織的資源效率得到進一步提高。就實現途徑而言，物質治理與心靈治理并重是“水井坊”模式得以成功推行的重要原因，其中心靈治理的有效推行增強了社區治理的可持續性。

同時，“水井坊”模式亦為其他老舊社區治理提供了經驗借鑒。一是老舊社區治理的重點在于匹配個人需求而非一味強調“去行政化”。需求溢出理論的廣義社會論認為，各類組織在功能路徑上存在漸變過渡與功能嵌入，一味追求功能路徑之純度而排斥功能嵌入將降低資源利用效率。①劉太剛.對公共事務概念主流觀點的商榷——兼論需求溢出理論的雙層公共事務觀［J］.政治學研究，2016（01）.在“水井坊”模式中，即使老舊社區治理由“愛有戲”組織主導，但仍需要基層政府、居民、商戶及其他非營利組織的參與。因此，非營利組織與政權組織、營利組織及血親組織在功能路徑上均產生了漸變過渡與相互嵌入。值得一提的是，基層政府的支持往往是非營利組織成功嵌入的關鍵因素，如“水井坊”模式的成功就與街道領導的支持密不可分。中國城市社區治理“去行政化”的呼聲卻從未停止，但有研究發現，社區居委會“去行政化”運動有“內卷化”趨勢，因為社區“行政化”內嵌于國家權威治理體制，是內在邏輯及運行慣性使然。②孫柏瑛.城市社區居委會“去行政化”何以可能?［J］.南京社會科學，2016（07）.因此，本文認為，與其將社區治理的關注點置于“去行政化”，不如更多關注如何解決居民需求溢出，提高治理資源效率，實現組織功能路徑與社區需求的匹配，而不應一味注重“去行政化”，陷入“目標—手段”置換的誤區。二是社區治理應當兼顧物質治理與心靈治理。社區治理不僅應當解決居民物質需求的溢出，對心靈需求滿足同樣重要。而在實踐中，對心靈治理的重視往往能增強社區治理模式的可持續性。三是中國社區異質性很強，因而不存在一種“放之四海而皆準”的治理模式。“水井坊”街道老舊社區具有一定獨特性：院落面積小、戶數較少、邊界清晰、社會資本相對較高，此為非營利組織得以成功嵌入的前提條件。但中國社區類型復雜多樣，并非所有社區均適用此種治理模式。如演替式邊緣社區社會資本不足，而單位制社區通常由單位管理，此時非營利組織的資源效率不及基層政府或轄區單位，非營利組織的嵌入既不必要也不現實。綜上所述，“水井坊”模式的成功對中國城市老舊社區治理具有重要借鑒意義，但在實踐中仍應當堅持具體問題具體分析，尋求適合本社區的治理模式。