“三線一單”在生態環境保護規劃中的應用探析

楊 旸

(鶴山市環境信息中心，廣東 鶴山 529700)

1 引言

隨著可持續發展戰略的不斷深入，國民生態環保意識不斷提升，為我國環境保護事業的發展營造了良好外部環境。生態環境保護僅靠外部環境遠遠不夠，“十四五”生態環境保護規劃作為生態保護工作的頂層設計，關系到環境保護工作開展的整體成效，意義重大，影響深遠[1]。

“三線一單”作為生態環境保護重要指導理念，明確了特定區域生態環境功能地位，對區域和經濟發展的生態環境維護關鍵區域和重要節點有精準的把握，將其應用到生態環境保護規劃編制工作中，可充分利用該理念指導生態環境保護工作的開展，有利于將產業結構、城市空間格局、能源結構等與“三線一單”生態環境分區管控的成果相銜接，做好區域環境與經濟社會的協調發展，為生態環境保護提供政策和技術支撐[2]。

2 “三線一單”概述

“三線一單”指“環境質量底線、生態保護紅線、資源利用上線、環境準入負面清單”[3]。“三線一單”的落地應用，是落實黨中央、國務院生態文明建設相關決策部署、實現生態綠色發展的重要舉措。2021年，珠三角某市發布“三線一單”生態環境分區管控方案[4,5]，標志著該市進入“三線一單”落地應用階段(圖1)。

圖1 珠三角某市“三線一單”環境管控單元

根據珠三角某市“三線一單”成果，該市7個行政區中，共有重點管控單元28個、一般管控單元16個、優先保護單元33個。具體保護單元準入清單從區域布局管控、能源資源利用、污染物排放、環境風險防控四個維度，依據管控單元等級不同設置不同管理內容。該市擁有561個海島，海島數量在全廣東省地級市中位列第二，且是粵港澳大灣區的重要連接，因此，海域管控單元劃分是生態環境分區管控的重要內容和地方特色。以大海灣海岸防護物理防護極重要區為例，具體生態環境保護內容包括：①按照海洋環境保護法律法規及相關規劃要求進行管理，禁止向海城排放油類、酸液、堿液廢液劇毒，和高、中水平放射性廢水，改善海洋環境質量。在生態管理中，執行海水水質功能區標準；②禁止實施可能存在的對沙灘自然屬性產生影響的開發建設活動。在砂質海岸向海一側禁止采挖海砂、填海等可能誘發沙灘蝕退的開發活動，加強海漂和海岸垃圾整治，設立砂質海岸退縮線，禁止在高潮線向陸一側第一個永久性構筑物或防護林以內構建永久性建筑和圍填海活動[5]。

3 “三線一單”成果應用于環境保護規劃的關鍵問題

盡管“三線一單”生態環境保護相關理念在環境保護整體規劃已經相當完備全面，但在具體應用過程中，一些問題不得不關注。筆者基于“三線一單”編制及論證過程的思考，以及環境保護規劃編制中的相關工作經驗，初步探討“三線一單”成果應用于環境保護規劃編制工作中應注意的幾個問題。

3.1 “三線一單”成果與環境保護規劃的銜接

在各級“十四五”環境保護規劃編制過程中，涉及環境保護規劃與上級、同級專項規劃的有機銜接。“三線一單”作為環境管理工作的重要成果，如何將其與生態環境保護整體規劃進行銜接是關鍵問題。“三線一單”成果發布伊始，由于部分現有規劃未完成修編，規劃中的約束性指標、發展方向、總體布局、重大政策、重大工程項目、風險防控等內容，與“三線一單”難免存在差異。例如，“三線一單”和國土空間規劃由于更新修訂年限、主管部門、編制思路、基礎數據選用等方面存在差異，若銜接不暢，則有可能出現相互矛盾的情況[6]。在環境保護規劃銜接過程中，對于現有規劃與“三線一單”成果存在差異內容的銜接問題，值得重視[7]。

3.2 小區域生態環境保護規劃

在“三線一單”編制過程中，考慮到部分區域占地面積較小，與其他單元地理位置聯系不強、周邊區域開發利用程度較高，在空間尺度上作為一個獨立單元劃分難度較大，最終在評估論證過程中，該部分相對孤立的小面積區域不列入“三線一單”優先保護單元或者重點管控單元，但從環境保護或者以往的管理要求來看，該部分區域目前仍是空間布局約束、污染物排放管控和環境風險防控的重要關注對象，在后續開發利用過程中，需綜合考慮這部分“小面積區域”的開發利用與環境保護之間的平衡。

4 “三線一單”在生態環境保護規劃中的應用建議

4.1 加強“三線一單”成果同生態環境保護規劃的銜接

在環境保護規劃編制過程中做好兩者之間銜接，是確保“三線一單”成果順利落地應用的關鍵環節，筆者認為，生態環境保護規劃編制過程中，應從以下幾個方面加強“三線一單”成果的銜接。

4.1.1 環境保護紅線與用地開發相銜接

在環境保護規劃編制過程中，應注重轄區內生產、生活、生態空間的規劃布局與“三線一單”生態環境分區管控要求的銜接。對不同單元提出不同的用地開發管理要求，包括空間布局規劃、污染物控制要求和環境風險防控要求等，提出與環境保護紅線相匹配的用地開發和環境管控措施[8]。該市承接珠三角產業轉移，部分區域產業分布相對分散，隨著“三線一單”發布及落地，在環境保護規劃編制過程中，應重點調整優化產業集群發展空間布局，推動城市功能定位與產業集群發展協同匹配，例如，生態保護紅線原則上按照禁止開發區域進行嚴格管理，推動工業項目入園集聚發展，引導重大產業向環境容量充足地區布局等。在“三線一單”落地應用階段，應以“三線一單”為準繩，定期評估規劃環評實施過程中“三線一單”落實執行情況[9]。

4.1.2 環境質量底線與環境保護規劃目標銜接

將環境保護底線同環境保護規劃中的規劃目標相互銜接具有十分重要的意義，便于將環境保護規劃目標指標體系明確化，以助力相關單位在水域、陸地等環境保護質量提升，對制定環境保護目標具有重要指導作用。以環境空氣規劃目標的制定為例，“十三五”期間，該市大氣環境質量整體改善，但受到周邊區域的影響，污染物通過大氣在城市間輸送，造成各城市環境污染相互關聯及疊加，形成區域性污染，O3指標波動上升，成為影響該市質量優良天數達標率的重要性影響因素。在大氣環境保護目標制定過程中，需結合“三線一單”管控要求對該區域大氣污染限值進行梳理與分析，并以近期限值為基礎對大氣環境保護目標與存在的差異進行評估，結合環境容量的統計與分析，設定大氣環境保護規劃目標與指標。

4.1.3 資源利用上線與能源產業結構銜接

隨著“三線一單”成果的發布，資源利用上線得以明確，這為當地產業結構調整提供了重要參考依據。在環境保護規劃編制過程中，重點任務與保障措施應積極體現“三線一單”生態環境分區管控的思想[10]。產業結構方面，加快落后低效和過剩產能淘汰，控制“兩高”行業發展，推動企業綠色化改造，構建企業和社會的綠色供應鏈。能源結構方面，推動清潔低碳能源改造。

4.1.4 生態環境準入清單與產業結構銜接

“三線一單”中的生態環境準入清單從環境風險防控、資源開發及利用、限制空間布局、污染排放管理等多個方面入手進行編制。將生態環境準入清單與產業結構相銜接，可為后期生態環境保護工作開展提供支持[11]。在環境保護規劃制定過程中，應充分發揮“三線一單”成果在支撐產業準入清單編制及落地實施等方面的作用。包括限制“兩高”行業準入、限制高揮發性有機物生產和使用行業準入、推動現有企業低揮發性有機物原料使用等。

4.1.5 “三線一單”成果與現有規劃的差異性銜接

針對現有相關規劃(城市總體規劃、國土空間規劃、污染防治專項規劃等)與“三線一單”成果存在差異的內容銜接問題[6]，筆者認為，國土空間規劃、相關規劃原則上以“三線一單”分區管控作為編制基礎，因此，在現有規劃更新修編之前，環境保護規劃編制可優先考慮與“三線一單”的銜接，著重體現“三線一單”作為環境保護專項指導性規劃的作用。

4.2 關注小區域生態管控

“三線一單”成果按照我國標準操作流程進行詳細探索和論證分析，明確了自然環境管理控制單元[12]。一方面，相關部門在生態環境保護規劃制定與執行過程中，需要根據“三線一單”的具體要求，結合生態環境保護工作實際開展情況，對自然生態保護單元內水體環境、大氣環境、土壤環境等生態因素進行規范管控，確保“三線一單”具體規劃方案相關目標得以實現；另一方面，對于以往已經列入縣級環境管理的小區域單元，在“三線一單”管控要求的基礎上，應該重點關注、著力加以保護，結合本地經濟發展與環境管理的經濟條件與技術條件，進一步做好“發展與保護”的謀劃協調，在規劃中對這些地方做好重點的設計與安排[11]。例如，在進行西江流域管控上，除了結合“三線一單”管控要求以外，建議結合生態環境保護目標與當地環境保護管理的需要，在充分評估論證管控措施的必要性與可行性的基礎上，制定更詳細的年度生態環境保護方案及具體實施步驟，有序推進西江生態保護工作開展[12]。

此外，“動態管理”是“三線一單”編制與實施的基本原則之一，“動態管理”理念也應納入在生態環境保護規劃編制過程中。在環境保護規劃編制階段，針對小面積區域，在嚴格執行“三線一單”管控要求的基礎上，適當評估論證小面積區域從嚴管控的必要性、可行性，制定具有前瞻性的環境保護規劃目標與措施。在規劃實施階段，針對跨行政區流域水體[13,14]、區域性、復合型大氣污染區域[15]環境質量底線指標，應結合當地實際，對該部分區域的環境管控效果進行動態化評估，為“三線一單”定期評估與動態更新工作中對該部分小面積區域的重新定位與劃分奠定基礎，以確保其可準確劃分進入相應的生態環境保護區域，實現“三線一單”成果高質量應用[1,7,16]。

5 結論與討論

珠三角某市“三線一單”目前已全面進入落地應用階段。在環境保護規劃編制過程中，應重點關注“三線一單”成果與環境保護規劃的銜接問題、小區域生態環境保護規劃問題。筆者建議，在環境保護規劃編制過程中，應加強環境保護規劃目標、能源產業結構、用地開發布局等方面與“三線一單”成果的銜接，對“三線一單”成果與現有規劃之間的差異問題，應充分考慮“三線一單”在環境保護工作中的頂層設計作用，優先考慮與“三線一單”成果進行銜接。針對小面積區域的生態管控需求，建議在遵循“三線一單”管控要求的基礎上，充分結合屬地環境保護管理的需要，制定具有前瞻性的小區域生態管控保護方案，著力加以保護。此外，環境保護規劃編制過程中應充分考慮“動態管理”思想，通過動態更新調整、跟蹤評估等機制，不斷提升“三線一單”應用效果，助力區域生態環境保護工作高效開展。