協同治理過程中怒江州易地扶貧搬遷社區相對貧困治理挑戰

陳杉杉 林珂

摘 要：隨著絕對貧困治理的歷史性解決，相對貧困治理成為我國貧困治理的重要議題，協同治理也將取代傳統治理模式發揮作用。對于位處曾經的深度貧困地區怒江州的易地扶貧安置社區而言，相對貧困呈現出返貧風險高、體制機制不健全、社區治理難度大等特點，當地多元主體參與治理也面臨身份模糊、缺乏自主和內部管理機制不完善等問題，建立相對貧困治理長效機制迫在眉睫。

關鍵詞：協同治理;易地扶貧搬遷社區;相對貧困

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.013

在2021年10月31日落幕的中央十九屆四中全會中，首次提到了“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”。這是我國在全面建成小康社會，歷史性地解決絕對貧困后，審時度勢地釋放出了轉變中國反貧戰略的信號。盡管我國已經實現了第一百年奮斗目標，但我國的貧困問題并得到完全解決，隨著時間的推移，相對貧困的問題愈發凸顯，它也將成為未來貧困治理的中心議題。

1 安置社區相對貧困特征

相對貧困指由于收入不平等和分配不均導致不同人群處于較低生活水平，無法滿足其發展需求的一種貧困狀態。云南省怒江州作為“三區三州”之一，相對貧困的治理面臨更大的困難與挑戰，尤其是在由少數民族貧困戶構成的易地扶貧搬遷社區，相對貧困的特性也在此以更加復雜的情況凸顯。當地易地扶貧搬遷社區除了具有普遍性的相對貧困治理難點外，還在返貧風險、體制機制、社區治理等方面面臨諸多挑戰。

1.1 返貧風險高

致貧因素多樣性和其不確定性導致相對貧困治理難以根治，而相對貧困的成因主要由貧困人口自身的脆弱性和其主觀的感受性組成，并能夠細分成不可預測的突發性因素、發展性因素、公共服務類因素及居民個人主觀情感因素。盡管在身份上易地扶貧搬遷社區居民實現了從農村居民到城市居民的轉變，但并沒有因此完全擺脫致貧因素的影響。目前正值脫貧攻堅與鄉村振興的過渡時期，各項扶貧成果還處于鞏固階段，各類致貧因素的相互作用會直接對此產生沖擊;于貧困群體而言，除了要繼續與客觀性貧困因素長期斗爭以外，還會面臨自我身份識別，城鄉文化差異及主觀情感排斥等新的主觀性因素造成的困難，意味著該類群體會比其他貧困群體有更高的返貧概率。例如怒江州瀘水市的大型居民安置點靠近城市中心，周邊城市居民居多，來自不同地區的傈僳族、白族、漢族等其他民族的居民，在搬遷后不僅要快速改變生活方式，還要面對在不同的文化環境中構建新的經濟社會關系的挑戰。

1.2 體制機制亟待完善

隨著絕對貧困治理的告一段落，相對貧困對于治理主體的影響日漸突出，也對扶貧治理主體的工作思路工作方法以及體制機制的更新提出要求。首要任務就是在吸取前期扶貧經驗的基礎上，建立完善一套符合我國相對貧困治理要求的體制機制，從宏觀上對各地政府進行指導。目前，國際上普遍將社會收入中位數作為相對貧困人群的評定標準，盡管我國部分地區已經率先采用該類方法進行試點，但尚未在全國推廣，導致難以充分估計怒江本地的潛在相對貧困群體，這給當地開展后續工作造成了一定的困難。同時，由于處于過渡期，基本上沿用扶貧期間的各項政策，在產業發展、就業保障、社會融入等方面的部分政策對于相對貧困的針對性不強，效果不足，需要指導創新。

1.3 社區治理難度大

易地扶貧搬遷安置社區作為脫貧攻堅時期的產物，除去社區的日常管理工作外，還承擔著鞏固脫貧攻堅成果的重要任務。安置社區需要通過建立社區組織體系和加強社區工作隊伍建設，逐步完善社區治理的制度機制，同時加強社區的服務體系建設，幫助居民融入社區，實現安居樂業，工作量大、工作對象的特殊性、任務高復雜程度、工作周期長都給當地社區干部的工作完成造成了難度，管理效率難以提升。并且目前怒江當地安置社區仍采用常規化的機構設置，社區干部數量普遍不足，工作能力偏低，機構設置不合理等問題都讓社區治理陷入瓶頸。除了這些普遍困難外，個別社區還存在難以解決的特殊性問題。例如，怒江州維拉壩珠海社區與和諧社區作為當地乃至全國重點打造的安置區，成為各大高校和其他地區政府研究和學習的對象，因此，社區工作人員需要消耗大量的時間精力去接待來自全國各地的訪問人員，這對社區的日常管理產生了一定的影響。

1.4 居民內生發展動力不足

實現脫貧不僅要從物質層面進行改善，更要在居民的精神層面努力，鏟除思想“窮根”。怒江州長期以來一直深受國家政策支持，當地居民在住房、教育、醫療、就業等方面都享受各類紅利，也在一定程度上造成了部分居民形成了“等、靠、要”思想，依賴政府成為習慣，脫貧主動性不強，而要使居民擺脫這類思想束縛往往非常考驗當地的扶貧策略。根據社區工作人員統計，安置點居民的致貧原因多樣，文化水平低、缺乏勞動技術、思想觀念落后等是影響居民脫貧致富的主要原因。此外，為實現居民自治，各個社區均建立了社區居民小組，部分社區設置了樓棟長輔助開展治理工作。但社區居民能力參差不齊，自治意識不強，且缺乏制度約束，自治能力在短期內難以達到較高水平。

2 協同治理困境

相對貧困的多維性和復雜性意味著政府作為主體難以獨立解決所有問題，因此治理模式逐步由政府主導轉為多元主體參與。通過實現政府、社會與市場等其他多元主體之間的合作，完成單一主體難以完成的任務。在我國情境下，協同治理由政府主導，引導市場與社會參與其中，盡管取得了一些成效，但也暴露了法律政策不健全、過度干預、組織內部管理不完善等一系列問題。

2.1 法律政策缺位導致市場與社會難以參與治理

作為國家重點關注地區，在中央要求下，珠海市與怒江州深入對接，建立健全扶貧協作工作機制，在對口幫扶、經貿合作、人才交流都實現了全方位、多層次的溝通交流與合作對接。然而在相關政策和實行過程中，企業作為治理參與主體一般處于被動地位，在政府指揮下參與到治理當中。政府通過給予一定的優惠政策吸引珠海的企業到怒江進行投資、勞務對接和產業幫扶，盡管暫時幫助安置社區部分居民解決了就業問題，但由于在法律制度層面缺乏對市場環境的規范，難以繼續吸引企業和項目的流入，影響持續發展。

社會組織也面臨相同的窘境。我國在社會組織方面的立法較落后于現實，在社會組織的身份、權利、社會責任等方面均缺乏界定，令社會組織長期在參與社會活動時處于比較尷尬的位置。也由于缺乏身份，在脫貧攻堅活動中，社會組織難以獨立參與，大多需要政府的領導和動員，且在參與過程中主要依托政府資源，這并不利于社會組織有效發揮自身優勢，也影響了相對貧困治理的成效。

2.2 過度干預影響其獨立自主

適當的自主性保證社會組織能夠在社會活動中發揮其應有的作用。在我國，社會組織受民政部門主管，社會組織通過與民政部門內部的辦事機構溝通，實現合作。但基層辦事機構難以負擔兩者間的聯系工作，使得沒有建立良好的合作機制。怒江州目前社會組織參與相對貧困治理的方式方法較為單一，仍是以捐款捐物、提供志愿服務、宣傳政策等“輸血式”幫扶為主。怒江州政府在發起組織動員社會組織參與鄉村振興的倡議中，盡管提到各類社會組織要根據組織特點發揮自身優勢，如教育類組織開展教育幫扶，衛生類組織參與醫療衛生幫扶，但在實際執行中并沒有分類制定幫扶方案，社會組織在參與治理時仍依靠政府引導進行淺層次幫扶，難以體現可持續性。

2.3 社會組織內部管理水平較低

怒江州本土的社會組織具有我國社會組織的普遍特點，其中最突出的就是組織內部的管理機制不完善。怒江州本土社會組織起步較晚，組織結構參考其他社會組織、缺乏整體協調觀念，組織管理理念沒有結合當地實際情況進行改造。以人事管理為例，社會組織成員多由有本職工作的人員兼任，且人數較少，人員結構不合理，部分組織只有一名工作人員處理日常事務，而安置社區居民以受教育程度低的少數民族居民為主，溝通交流都需要有掌握少數民族語言的人員，因此社會組織工作時常無法進行，難以發揮組織本質作用。

3 相對貧困協同治理機制優化

要緩解相對貧困，首先就要鞏固扶貧成果防止發生大規模返貧。在2022年2月發布的《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中也從完善監測幫扶機制、促進脫貧人口持續增收、加大對鄉村振興重點幫扶縣和易地搬遷集中安置區支持力度和推動脫貧地區幫扶政策落地四個方面提出了針對治理相對貧困的建議。針對怒江州本地的實際情況，從安置社區的特征和所處社會環境入手提出以下優化對策。

3.1 完善各社區監測幫扶機制

在脫貧攻堅戰結束后，依據相對貧困的多維屬性，相對貧困人口數量大幅增加，通過建立健全社區群眾的監測幫扶機制，細化相對貧困群體認定標準，將社區內部存在返貧風險的群眾納入常規監測范圍，根據不同的返貧風險進行分類，制定相符的解決方案。針對收入不穩定群體，社區不僅需要為他們制定了短期內的就業計劃，還要根據他們的特點和偏好通過各種渠道為他們爭取適合他們的長期穩定的工作，從各方面促進居民增收;針對有因病因災等特殊情況返貧風險的群體，需要定期監測，落實各項幫扶措施。定期開展幫扶成果評估工作，調整完善幫扶機制，真正做到“早發現、早干預、早幫扶”。

3.2 發揮社區黨組織作用

易地扶貧搬遷安置點基層黨組織建設和社區治理是搬遷群眾“穩得住、有就業、逐步能致富”的重要保障，是后續扶持各項任務落實落細的根本基礎，要強化和彰顯基層黨組織引領作用，健全社區管理機構和機制，帶領群眾安居致富。首先，各社區加速完善怒江州易地扶貧搬遷智慧管理系統，推進社區規范化建設，發揮好智慧管理系統對搬遷群眾防止返貧的監測預警和動態幫扶功能作用，規范社區級別組織工作事務，考慮其承接能力，完善服務體系，實行清單管理制度，加強與社會組織的聯系，明確分工。其次，優化組織人才結構，以招錄或選派的方式為社區配備優秀的社區干部，通過集體培訓，交流學習提升工作人員的整體素質，熟悉黨委政府的方針政策和掌握群眾工作的方式方法，提高人員的各項工作能力。再次，完善和細化組織結構，發揮社區老黨員先鋒帶頭作用，健全基層黨組織領導基層群眾性自治組織開展工作的相關制度，保證黨的路線方針政策和各項工作能夠貫徹落實。

3.3 健全自治機制培育內生動力

建立健全社區居民自治機制，通過開展安置點社區居民委員會的選舉工作，對搬遷群眾中擁護黨的領導、在群眾中享有一定威信、工作能力突出、富有責任心的人才，要重點培養、優先提名，特別優秀的可作為社區居民委員會主任人選，注重把年輕黨員，離任村干部等選配為居民小組和樓棟負責人，在相對貧困治理中作出突出貢獻，構建“居委會+網格+樓棟”的網格化管理機制。推進安置社區民主決策制度建設，制定完善居民公約，建立健全居務監督委員會，完善村（居）務公開制度和民主監督制度。推動搬遷群眾參與社區治理，對涉及搬遷群眾公共利益的重大決策事項，關乎搬遷群眾切身利益的實際困難和矛盾糾紛，原則上在社區黨組織的領導下，組織群眾協商解決。

培育居民內生發展動力，首先，需要積極培育和踐行社會主義核心價值觀。將社會核心價值觀和居民日常生活相結合，通過定期開展思想宣傳教育活動，組織社區群眾學習習近平新時代中國特色社會主義文化，擺脫傳統“等、靠、要”思想，提高道德素質。其次，培育社區文明新風，破除不良舊俗，推廣與現代文明相符合的新習俗，根據法律法規完善社區公約，并充分發揮基層道德模范帶頭作用。再次，積極開展各類文化活動，以群眾喜聞樂見的方式加強社區文化引領，傳承怒江多元民族文化，繼承發揚當地優秀傳統，將文化體育活動與當地民間特色節日，民族傳統節慶相結合，營造健康向上的社區文化環境，讓居民在安置社區也有歸屬感、認同感。

3.4 健全社會組織參與社區貧困治理的體制機制

怒江州瀘水市作為鄉村振興重點幫扶縣，除去中央和其他省市的直接集中幫扶外，還需要匯聚各方力量，尤其是社會與市場的幫助。重點要改善目前社會組織缺乏合法身份定位的現狀，在法律層面確立社會組織在參與社會治理過程中的責任和義務，并根據相關政策為社會組織的發展提供支持，鼓勵各類社會組織參與到社區相對貧困治理當中，形成協同治理的格局。在制度上形成由黨組織領導工作，社區居民委員會作為自治組織開展工作，社會力量協同推進和居民積極參與的協同治理格局，互補短板，充分發揮各方優勢，提供有效的公共服務。

3.5 推動社會組織自主性與專業性建設

自主性方面，首先是認同社會組織在社區治理中的積極作用，同時轉變政府職能，從掌控全局轉變到外部監管，清晰界定社會組織的發展方向，給予其一定的發展空間，釋放其獨立自主的能力，使其真正成為社區治理的一份子。

專業性方面，在組織構建方面，通過吸納高素質人才，建立完整的人才隊伍有利于提高組織的專業能力和社會影響力。在組織能力發展方面，根據社會組織的類型進行劃分，明確各類社會組織服務的對象，提供具有針對性地服務。在服務成效評估方面，各類組織應在統一標準下設立符合當地實際情況的測評指標，由行業專業人士從多維度進行綜合測評。

可以預見，協同治理將在我國未來反貧困事業中起到重要作用。然而市場和社會組織在無法充分發揮其能力時，需要政府在宏觀層面進行規劃，與市場和社會組織一道解決限制協同治理的難題，建立長期有效的相對貧困治理機制，促進多元主體有效地參與到治理中來。

參考文獻

[1]高強，孔祥智.論相對貧困的內涵、特點難點及應對之策 [J ].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2020，41（03）：120128+2.

[2 ]王國敏，何莉瓊.我國相對貧困的識別標準與協同治理 [J ].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2021，42（03）：100111.

[3 ]李曉燕.產業扶貧何以更好？：一個均衡協同治理框架 [J ].公共管理與政策評論，2021，10（04）：6171.

[4 ]邱玉婷.社會組織與政府協同治理相對貧困的行動策略——以2020年后鞏固拓展脫貧攻堅成果為視角 [J ].廣西社會科學，2021，（04）：1116.