綠色發展視域下云南農村人居環境治理中基層政府職能研究

付爽

摘 要：“綠色”是云南省一張靚麗的名片，農村人居環境治理是云南生態環境治理中的明顯短板。云南省基本完成農村人居環境整治三年行動所設目標，五年行動剛剛開展。“十四五”時期，如何立足云南省情，優化現有基層政府職能，更好推進農村人居環境治理，已經成為重要的研究課題。文章通過研究云南省近年來的農村人居環境治理現狀及基層政府的履職困境，提出優化對策。

關鍵詞：綠色發展;農村人居環境;基層政府

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.012

0 引言

新發展理念是中國特色社會主義重大的理論創新，綠色發展是其中的重要一環。綠色發展理念是對人類發展活動客觀規律的自覺認識，習近平生態文明思想為我國新階段的發展指明了發展，也表明了全國乃至全世界人民的共同愿望，對人類文明進步做出了重大貢獻。云南省作為以“美麗、綠色”為特色的西部欠發達典型代表省份，在“十三五”時期，在生態文明建設方面實現了歷史性突破。但是農村人居環境治理仍存在部分問題，農村環境保護工作依然不容樂觀。研究力求在對云南農村人居環境治理進行剖析的基礎上，理順基層政府在農村人居環境治理中仍然存在的問題，以便提出有針對性地優化舉措。助力云南省加快補齊農村人居環境治理的突出短板，貫徹落實習近平總書記考察云南重要講話精神，推動治滇興滇打下堅實基礎。

1 農村人居環境治理的云南實踐

1.1 綠色發展的云南篇章

2021年10月12日，國家主席習近平在昆明舉行的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上再次提到“綠水青山就是金山銀山。”早在2020年1月，習近平總書記考察云南時就已強調了“兩山理論”。2021年9月10日，云南省委副書記、省長王予波在全省農村人居環境整治提升現場會上部署了全省農村人居環境治理工作。

“十三五”時期，云南省以習近平生態文明思想為指引，生態文明建設在推進發展綠色環保產業、資源節約利用、環境綜合治理、生態保護修復等方面取得了顯著成效。云南省現階段要全力打造世界一流“三張牌”，創建中國最美省份。但是云南省依舊與生態文明建設排頭兵還有較大差距，環保基礎設施建設滯后，基層政府治理能力急需加強，特別是廣大山區農村地區人居環境問題還很突出。因此加強農村人居環境治理是云南省補齊生態文明短板的制勝之策，也是確保到2035年美麗中國云南篇章基本實現的題中應有之義。

1.2 云南省近年農村人居環境治理歷程

2016年8月，云南印發了《云南省進一步提升城鄉人居環境五年行動計劃（2016～2020年）》。《行動計劃》提出在農村開展“七改三清”行動，大力改善農村人居環境質量，讓人民生活更健康、更美好。2017出臺了《關于實施環保生態扶貧“三年行動計劃”方案 （草案） 的建議》。開始實施環保生態扶貧“三年行動計劃”。2018年發布《云南省農村人居環境整治三年行動實施方案（2018-2020年）》作為農村人居環境治理的重要指導性文件。2020年5月，頒布《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》。該條例明確指出了各級政府在生態文明建設中的職能。2021年4月，發布《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的實施意見》，文件提到農村生活環境得到明顯改善。2021年7月頒布的《關于深入開展愛國衛生運動的實施意見》中總體目標提出，到2025年，全省愛國衛生“七個專項行動”不斷深化拓展，農村人居環境整治不斷推進提升，城鄉公共衛生設施不斷完善。2022年3月，印發《關于推動城鄉建設綠色發展的實施意見》，指出工作目標是到2025年，城鄉生態環境質量持續改善;到2035年，城鄉建設全面實現綠色發展。2022年4月，印發《云南省農村人居環境整治提升五年行動實施方案（2021—2025年）》。分別設置一、二、三類縣到2025年的農村人居環境整治目標。具體提出農村廁所革命、農村生活污水治理、農村生活垃圾治理、村容村貌等方面的目標。同月，省生態環境廳印發了《云南省“十四五”生態環境保護規劃》。該規劃成為“十四五”時期開啟美麗云南建設新征程的重要指導文件。

經過多年的農村人居環境治理，特別是農村人居環境整治三年行動開展以來，農村人居環境治理取得諸多成績農村人居環境質量鞏固改善。需要注意的是，農村人居環境質量與美麗鄉村的目標、與人民群眾的期盼還有較大差距，農村人居環境治理任重而道遠。云南仍是一個欠發達省份，“邊疆、民族、山區、美麗”的基本省情導致存在農業農村和社會治理等方面的相關法規制度不完善，農村人居環境持續改善的基礎尚不穩固，農民生態環保意識淡薄、整治資金投入不夠等諸多問題。而新冠肺炎疫情及疫情防控的常態化，也給云南農村人居環境治理帶來前所未有的沖擊。云南省如何在“十四五”時期加強農村人居環境治理，將是全新的機遇和挑戰。

2 農村人居環境治理中的基層政府

2.1 基層政府角色定位和責任內涵

基層政府作為農村人居環境治理的重要主體，是連接上級政府和村民的直接紐帶，是各項政策落實的“最后一公里”，擔負了整合鄉鎮企業、市場、非政府環保組織等各方治理資源的責任，是鄉村生態文明建設推動者。面對云南省創建生態文明建設排頭兵的要求，全面提升農村人居環境質量，更好發揮基層政府在農村人居環境治理中的作用，不僅是遵循鄉村發展規律的題中應有之義，更是踐行“兩山”理論，建設生態宜居美麗鄉村的必由之路。明晰農村人居環境治理中基層政府的角色定位，是推進農村人居環境治理工作有序開展的重要前提。基層政府應做綠色發展理念的倡導者、綠色發展方式的推動者、綠色發展智慧的實踐者、綠色治理方式的構建者、綠色發展責任的擔當者。

上文提到的基層政府的角色定位決定了其在農村人居環境治理中擔負著重要的責任。我國現行的政府主導型環境管理模式以及基層政府在環境治理方面所面臨上級政府和環境保護主管部門的雙重領導，使得基層政府處于農村人居環境治理中的主導地位。

一方面要堅持規劃引領，因地制宜、分類施策。廣大的農村地區有不同的發展水平、風土人情，在制定農村人居環境治理規劃時不能照搬照抄，搞“一刀切”，而是要依據當地現實條件科學、合理的制定規劃方案。

另一方面要形成農村人居環境的長效管護機制。農村人居環境治理需要持之以恒、久久為功，在前一階段的治理結束后，形成長效管護機制是維護現有治理成果，利于下次治理提升的重要一步。再一方面，基層政府要做好農村人居環境治理的監督和考核工作。這種監督和考核不僅是對基層政府工作人員的，也要將所有參與農村人居環境治理的主體包括進來。

2.2 基層政府的履職困境

云南廣大鄉村的人居環境狀況總體上呈現非平衡的狀態，尤其是臟亂差等問題在多數地區還比較突出，仍然是鄉村經濟社會發展的突出短板。云南農村人居環境治理與云南打造世界一流“三張牌”息息相關，云南省農村人居環境問題具有長期性、艱巨性、復雜性。與生態文明建設排頭兵的總目標相比，還有較大差距，農村人居環境保護形勢依然嚴峻。基層政府處在農村人居環境治理的一線，承擔著治理的艱巨責任，云南省及這些欠發達地區的特殊情況，無疑給基層政府履職帶來種種挑戰。

2.2.1 基層政府履職的內部困境

農村人居環境治理中基層政府在內部主要面臨工作理念轉變困難;專業技術人才支撐不足，干部隊伍整體素質有待提升等困境。2021年中央一號文件提出對脫貧的縣設立5年過渡期。云南剛脫貧摘帽的縣眾多，現階段正處在確保不發生規模性返貧的重要時期，發展經濟仍是當前的主要工作，難免會忽視人居環境的治理。基層政府剛剛完成脫貧攻堅的重要任務，現階段處在促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接和農業農村現代化新的工作階段，工作理念還沒有徹底轉變，新的歷史階段也給基層政府提出了新的要求，現階段的主要任務聚焦在提升糧食和重要農產品供給保障能力、深化農村改革、促進農民持續增收等方面。雖說農村人居環境治理也是鄉村建設中的一個方面，但在基層政府看來，與上述事項相比，農村人居環境治理并不是一個優先級較高的工作。究其原因：

一是基層政府在壓力型體制下，面對各種各樣的考核，沒有精力將所有工作面面俱到，只有將更多的資源投入到上述的基層更為主要的任務中。

二是因為新冠肺炎疫情的沖擊和疫情防控的常態化，作為邊境省份及云南面向南亞東南亞輻射中心的戰略定位，使得云南省疫情防控形勢更為嚴峻，基層政府也面臨更為艱巨的疫情防控任務，不得不投入大量人力物力，使得工作重心更加遠離農村人居環境治理。

現階段迫切需要基層政府轉變工作理念，更加重視農村人居環境治理工作。轉變工作理念，重要的是人。基層政府的工作人員是工作在農村人居環境治理一線的，他們的整體素質高低影響著人居環境治理的成效好壞。就云南省而言，因其基層地區偏遠、貧困的特點，很多高學歷人才和專業技術人員第一選擇不會前往這些基層地方工作。這就使得基層政府工作人員的整體素質難以提升。其次，云南地形地貌復雜多變，各地氣候條件不盡相同，因此需要的適合當地的產品也不相同，農村人居環境治理中，從規劃到施工再到最后的管理，各方面專業技術力量都還比較缺乏，現有工作人員素質能力還不能完全適應工作需要。

2.2.2 基層政府履職的外部困境

突出表現為多元治理主體協同不暢和治理資金缺乏。多元治理主體中最重要的主體當屬農民。農民是農村人居環境的污染者，同時也是農村人居環境治理的受益者。但目前來說，基層政府仍然是農村人居環境治理的主導者，農民參與農村人居環境治理還不夠。究其原因，因為云南省多數農村地處偏遠，經濟發展水平低下，且少數民族眾多，甚至有不少的“直過民族”，種種原因導致了農民受教育程度低，對農村人居環境治理的認識不夠，難以主動投身到農村人居環境治理工作中。其他各類治理主體，無論是企業還是非營利性組織，都對參與農村人居環境治理缺乏積極性。企業首先考慮的是盈利問題，但目前云南農村環境基礎設施薄弱，農民配合效果不理想，企業參與其中的成本被加大了，使得很多企業對參與農村人居環境治理持觀望態度。很多非營利性組織將目光投向農村，但更多的關注基本生活保障、教育、醫療這些方面，對農村人居環境的關注度不夠。大部分農村地區經濟收入低，無法支付高成本的公共衛生服務。經濟收入不同，必然導致農村地區公共衛生服務的相對成本較高。對云南省農村地區來說，更是如此。基層政府政府財政收入有限，除開維持政府正常運轉所需外，公共事務的方方面面都需要資金。上文中提到基層政府將工作中心放在一些優先級較高的事務上，相應的資金也會優先流向這些事務上。再者，農村人居環境治理是一項系統性、復雜性、長期性的工作，需要大量的、持續的資金投入其中，因其他治理主體參與不足，資金問題僅靠基層政府無法負擔。

3 優化農村人居環境治理中云南省基層政府職能的對策

3.1 轉變工作理念

利用云南省加強生態環境管理創新和示范創建，建設一萬個美麗鄉村的契機，實施建設美麗家園先鋒行動，推動基層政府工作理念的轉變。使基層政府領導及工作人員認識到農村人居環境治理是實現農業農村現代化和鄉村振興的重要環節。進而提高對農村人居環境治理的重視程度，將精力轉移一些在農村人居環境治理工作上，深入開展農村人居環境整治提升五年行動。上級政府要強化監督考核，層層壓實責任，明確任務分工，將基層農村人居環境整治提升情況納入年度考核，并加大分數權重，還要與基層政府領導干部和工作人員考核管理掛鉤。確保基層政府切實轉變工作理念，做好農村人居環境治理工作。

3.2 提升工作人員素質，建設專業人才隊伍

加強農業農村部門生態環境保護隊伍建設。提升農村人居環境治理隊伍能力。

首先，要提高基層政府工作人員的整體素質。通過掛職、交流、培訓、競賽、等多種方式提高其業務水平;推動具備條件的基層政府配備環境監管及執法人員。完善配套各項制度，提高隊伍專業化水平。

其次，大力引進農村人居環境治理乃至鄉村建設各方面的專業技術人才。鼓勵本土人才回鄉發展，激勵城市人才入鄉創業興業，了解他們的訴求，解決他們的后顧之憂，建立健全各類人才向基層流動的“綠色通道”，有效解決鄉鎮工作力量相對薄弱的問題，構建起規劃、建設、管護一體的完整農村人居環境治理人才鏈。

3.3 構建多元主體合作共治機制

充分發揮農民主體作用。實施推廣先進典型工程，選樹積極主動參與農村人居環境治理的本地村民并進行宣傳推廣，必要時給予相應獎勵，帶起參與農村人居環境治理的風潮。利用學校、宣傳欄等廣泛宣傳農村人居環境治理的重要性及相關政策，有效調動農民積極性，讓環保行為由強制要求，逐步變為自覺自愿的行為，才能將環保工作落到實處。落實企業生態環境責任。鼓勵企業作為第三方參與環境綜合治理托管服務、農村垃圾處理收費等農村人居環境治理項目。加大對環保社會組織的引導、支持和培育力度，提高環保公益服務水平。推動農村人居環境志愿服務隊伍建設，加強志愿者交流培訓。

3.4 加大政策支持力度及資金投入

明確和強化政府“投入”責任。完善三級政府共同投入機制，確保政府投資穩定增長，新增財力重點向農村人居環境治理方面傾斜，減輕基層政府財政負擔。抓住土地出讓收入用于農業農村比例提高的機會，將更多的資金投入農村人居環境治理中，并注意提高財政資金使用效益。鼓勵和引導金融機構將業務更多拓展至農村人居環境治理領域，保證農村人居環境建設項目的各項所需并落實稅收減免政策。將農村人居環境小型工程項目以工代賑等方式交予當地集體經濟組織和農民。在建設及后期的運行管護上，推進政府和社會資本合作，探索第三方參與農村人居環境治理的有效制度。繼續大力進行示范評選，并配套農村人居環境治理專項資金，激勵各地積極參與評選，持續推進農村人居環境治理。

參考文獻

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