綠色發展角度大環境下的生態用地建設

袁嘉誠

摘 要：近年來，隨著中國城市化工業化推進，我國生態用地出現了諸多問題。如何跟著黨在十八屆五中全會提出的環境經濟新思路，用綠色發展的眼光做好生態用地建設成了當務之急，依照國家土地管理法來實施宏觀把控，通過經濟模式轉變和政府監督職能入手，對如何做好生態文明建設提出建議。

關鍵詞：生態用地;生態土地;環境污染;人與自然

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.010

1 我國生態建設用地發展現狀與趨勢

近數十年來，由于中國城市化與工業化的進程，人與地沖突日趨加劇，導致了大量直接效益較差且對生態服務功能十分重要的生態用地不但數量在總量上大幅下降，同時品質也明顯降低。這不但損害了整個生態系統的平衡，而且使得整個生態環境從總體上呈惡化趨勢，導致了經濟、社會和生態發展的嚴重不平衡。因此，人類對土地的生態功能愈加關注。國家為了維護國土的生態建設安全，已制定了各種生態建設土地使用的相關政策措施。目前生態用地規劃問題已經成為全省國土使用總體規劃中一個新的焦點，深入研究生態建設國土變動的基本規律與機理對保障地區生態環境，推動地區經濟可持續發展有著重大意義。

區域內的各種生產、生活活動最終都要落實到一定的空間形式上，從而直接或間接引起生態用地網絡的變化。而生態用地網絡在一定程度上決定了土地生態功能的發揮，其演變與區域發展進程有緊密聯系。深入研究生態用地演變的基本規律與機理有利于保障地區自然環境，對于推動地區可持續發展有著意義。深入研究中國的生態土地功能和分類規律，從形態學空間視角解析生態土地網絡，是中國生態土地的最大面積與合理結構的保證，為生態用地規劃、生態環境保護紅線規劃和有關政策法規制訂提出了可靠的理論依據，能為中國國土生態安全布局的形成提出了新途徑，從而有效促進生態環境的改善。

總體而言，面向實際的生態土地內涵和多維度分類系統的研究，可以增強生態土地研究間的橫向對比性、交叉借鑒性。同時，掌握和明確生態用地的構成、空間分布格局，對于推進當前我國生態文明建設極為關鍵，在此基礎上，從形態學空間角度分析生態用地網絡，能夠為“全國一盤棋”與“生態保護紅線”等國土空間優化模式與相關政策的制定提供新角度參考。為預防和減輕干旱地區土壤荒漠化的蔓延，生態用地首次提出了有機土地作為緩沖區的概念，隨后許多學者從不同的階段和研究目標出發，對有機土壤的定義和分類提出了不同的方案。從空間角度對生態土地進行分類，并結合自然生態要素進行分類。根據國際土地利用劃分系統，有研究者提出認為生態土地應當分為除一般農用地和城鄉建設用地之外的其他土地利用類別。按照個人對生態土地的影響程度，把生態土地區分為人工型生態土地和天然型生態土地。也有人提出，生態土地是指為了使生態系統保持到某種水平上所必需的土壤，并按功用將之劃分為服務型生態土地和功能型生態土地。總體來說，生態用地的內涵界定與分類眾多，尚未統一。

王世東等從生態敏感性與服務功能兩個方面選取評估指標體系，對研究區內限制發展生態工業用地、限制發展生態工業用地、可適當發展生態工業用地作出了量化評估，并提出了相應的生態保護措施。景觀銜接性是體現城市景觀功用和結構關系的主要指標，學者吳健生等人結合了深圳市的基本生態控制線，對城市生態用地景觀銜接性作出了動態評估，而根據城市生態系統的管理業務發展狀況，對研究區內生態土地結構的變化趨勢也作出了分析，為城市生態系統的管理服務強化、城市土地利用規范和管理工作，提出了科學方案和決策依據。

根據城市景觀生態，科學布局城市生態用地以優化實現一定范圍內生態功能和保持環境生態平衡，是城市生態土地研究的重點內容。所以，對生態用地的研究不僅要重視其數量，還要注重其空間布局。國內大多使用生態因子閾值法。張穎中等用碳—氧平衡法，估計了鄭州市的2010年區域生態用地供應量。歐陽志云研究規劃了保障北京市生態安全的七類生態用地并明確各類面積及比例，在此基礎上探討了生態用地規劃與保護方法與措施。俞孔堅等則主張根據城市景觀與生態機理，通過研究在不同環境安全狀況下的生態用地比例，為調整土地規劃與城市規劃提出了有利途徑。

生態用地規劃格局研究中，發揮著基礎性保障作用的關鍵性生態用地的識別與構建是生態安全實現的有效途徑。周銳等人結合了GIS技術，運用最小的累積阻力模式構建規劃了研究區內生態用地的安全布局。另有研究結合景觀格局理論，關小克等在全面剖析了生態服務功能、城市景觀結構等基礎上，提出了北京市的生態服務用地布局，從而達到了“效率”與“安全”雙贏的良性城市空間布局。董雅文等人提出了生態斑塊與生態廊道相結合的生態用地優化布局模式，致力于解決城市化帶來的生態問題。李曉麗教授等人建立了應用于突變級數法的層次構成指標，對湖南省2007年生態用地規劃的狀況做出了綜合分析和評估，并提出了生態用地布局的不合理之以增加生態建設效果。恢復環境建設用地分類制度，建立科學的城市化模式、農業發展模式和環境安全模式。提出生態用地與農用地、建設用地并重，保護生態用地與耕地。生態土地屬公有土地，根據國家的需要進行所有權登記，一般采用政府劃撥方式管理提供。

2 經濟模式轉變需踐行綠色發展

黨的十八屆五中全會上第一次明確提出了環境經濟的新思路，將發展生產、豐富生活和良好生態放到了同樣重要的地位。同時，也要建立科學的城鎮化、農村發展與環境安全管理新模式。根據黨中央、國務院辦公廳共同出臺的《我國體制改革總計劃》，規定了統一的農村土地使用劃分規范，明確劃分農業生產區、住房與環境空間的邊界，明確確定農村城市化發展、鄉村產業與居民點的管理邊界，明確保障農村土地、森林、牧場、江河湖泊和濕地，完善土地利用控制制度。把使用控制擴大到所有自然生態區，明確和嚴格遵守生態紅線，明確登記自然資源在環境空間的權利。所以，為適應城市環境發展與生態文明建設的需求，構建合理的土地利用分類制度就成為當務之急。建議更新了土地利用劃分規定，把土地細分成農村土地、城市建設項目用地和環境生態土地。

按照國家的《土地管理法》第四條，在我國實施土地利用控制制度，建立國家農田用地總計劃，確定了農村土地使用范圍，把國土分成農業地、城鄉建設用地和尚未使用的耕地，從嚴限制農業地轉入城鄉建設用地，建設用地規模，并對處理后的耕地進行了特別保護。在建用地是指在建用地和已建設用地，而尚未使用耕地則是指農用地和在建用地之外的用地，根據國土利用現狀劃分，將三種國土法定使用劃入了契約式戰略聯盟十二種中，即農用地、園藝用地、林地和牧場。這一分類制度對保護新城鎮化模式下的農田建設，維持農村穩定發展的土地模式，適應人類社會在生產空間和住房方面的需要，推動社會主義市場經濟的迅速發展，都有著積極的意義。

然而，隨著我國經濟向新的模式發展，經濟發展的步伐迅速轉變，特別是綠色發展的概念，這一概念顯然不適應新的模式的需要。“湖南省和長沙地區碳固存和煤炭沉積技術”項目是一個典型的生態項目。不可能根據法律獲得土地特許權或購置權，因為批準建設性土地不符合土地建設的特點和土地使用總計劃的要求，既不符合成本效益，也不符合成本效益，但是，由于土地使用的生態和生態價值，建議重新建立土地使用分類制度，將土地劃分為土地、建設性土地和有機土地，統一土地使用的分類標準，并確保生產區之間的協調，環境和生態空間，適應環境發展和生態文明建設的需要。促進將受污染土地轉化為有機土地，特別保護有機土地。

3 對綠色發展政策的建議

人類社會的可持續發展不僅必須農業用地，尤其是農田，以適應人民的生活需求和克服人類資源飽和問題，而且還需要生物用地來滿足日常生活的需要。目前的霧霾和環境變暖的影響已經對人民的生存和發展構成嚴重威脅，如果我們不密切監測和處理這些影響，我們將面臨災難的危險，因此我們建議，生態用地應當是農業用地和建設性地用地。而由于人類農村社會向工業的進一步發展，部分農用地已遭到嚴重污染，農業因素也在這一區域不可避免，這部分農田所生產出來的農作物已無法食用，失去了農用地的主要生產用途。今天，城鎮化所形成的建設土地因為重大區域調控和資源匱乏等因素被拋棄，失去了建筑土地功能，但這些土地都不會失去生態功效。我們要把被污染和廢棄的農田變成有機土壤，為生態環境創造一個特殊的保護。

建議采用生態土壤管理方法，重點研究利用土壤發展綠色的過程。政府應制定生態土地管理措施，以重點破解綠色發展的土地管理難題處理下面的一些問題：一是明確界定了生態建設工業用地的定義和范疇。二是通過修改了現有的《農村土地管理法》和《土地使用狀況劃分》，把現有的耕地分為農業地、工程建設使用土地和未利用地修改為新耕地分為農業地、工程建設使用土地和生態建設耕地，為生態建設土地管理工作提出了法律保證。三是結合自然資源與生態空間的統一確權登記管理工作，對生態建設地塊進行了規劃、研究與評估，補充和完善了國土資源開發利用總體規劃中生態用地規劃的基本內涵，并對生態建設地塊監督管理作出了專項規劃。四是明確明晰對生態建設地塊的保護、扶持、審批等的有關優惠政策。

社會主義生態社會文明建設工程與污染防控攻堅戰全民共同參與的政治行動觀。也就是說，我們生態文明建設環境污染治理攻堅戰單靠黨委、政府領導是行不通的，更需要企業也需要整個社會的廣泛積極參與，如此才能搞好生態文明建設，打贏環境污染治理攻堅戰。參與世界環境治理，共建世界生態化文明建設的共贏世界觀。這一點，是對我們習近平總書記提出來的建立人與自然命運共同體的政治理想，對全球生態文明建設，對全球可持續發展的一項非常重大的政治思想貢獻。也是把一個大國的生態文明建設都要放在全球的布局當中去思考，就當前而言，比如在像氣候的保護、氣候變化等這些事情上，我們都要去參與。加速構建社會主義生態文明體制，進一步改革自然資源機制，這也是屬于社會主義上層建筑基礎。體制的建立是一個非常復雜的體系，涉及生脫文明的社會體制、經濟文明體制等方面，這在習近平總書記重要講話里也提出一些要求。當然生態文明體制改革這只不過是起步，還有許多的工作要做好，比如對于我們生態文明污染治理攻堅賽整個綜合的監督管理，對于這種制度如何去改革，這些方面都有許多工作，很長的道路去走。

參考文獻

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