美國農業巨災風險分散的三方機制及啟示

田詩

摘? 要：尋求合理的農業巨災風險分散方案對各國都具有重大意義。鑒于美國農業巨災風險分散機制相對較為健全，在切實防范農業巨災風險方面有著較為成熟的模式和相對豐富的經驗，本文主要介紹了美國憑借政府主導、市場協調、社會輔助構建的農業巨災風險分散三方機制，及其在農業巨災風險分散管理中取得的突出的成績，以求為我國農業巨災風險分散機制提供借鑒。

關鍵詞：美國? ? ?農業巨災? ? ?風險分散機制? ? ?啟示

較大規模的自然災害嚴重危害了社會生活和物質文明，對農業生產的損害尤為突出。對此，各國構建的農業巨災風險分散機制不盡相同，美國主要采取混合模式，將市場機制和政府行政機制融為一體，日本則是依托當地政府，設立不同級別的互救團體，而英國主要是依靠市場工具來分散風險。其中，美國在農業巨災風險分散管理方面高于世界平均水平。而中國在此方面起步晚，體系不健全，管理不完善。因此吸收借鑒美國農業巨災風險分散的三方機制的經驗對我國農業巨災風險分散管理具有重要意義。本文先系統闡述了美國農業巨災風險分散的三方機制，三方主體分別是政府、市場、社會，其中，政府發揮主導作用，市場負責各方協調，社會則體現輔助功能。最后提出中國可以從美國的農業巨災風險分散管理中吸取有益經驗，以期中國的農業巨災風險分散管理能取得更好的效果。

一、美國政府在農業巨災風險分散機制中的主導地位

國家和地方政策制定和制度構建是政府進行社會經濟管理和農業產業運行合理化的重要手段，然而針對農業巨災，要想維護好風險分散機制的正常運行，政府和市場二者缺一不可。政府在機制構建中承擔著至關重要的政策保障工作，而在法制化社會的大環境下，對于農業巨災風險，政府更能夠通過政策的制定和實施，讓該風險分散機制各組成部分之間相互協調，共同推進整體高效發展。

（一）構建完備的制度體系，保障農業巨災風險分散機制強效運轉

美國農業自然災害援助制度體系由美國農業部農場服務局（FSA）牽頭建立，主要通過一些自然災害援助項目幫助本國保持經濟活力。在美國，農業經濟活力和農村生活質量，取決于農業經濟的發展。為維持農業經濟穩定，美國成立了農場服務局，制定并通過多種政策，如農業救助、農業保險及農業生產貸款等。自然災害發生后，美國農業部農場服務局會迅速做出反應，從而引導本國受災農民降低損失。目前，該農業災害援助項目主要涉及種植業和畜牧養殖業等主要產業，可為農民和農場主提供有關洪澇災害、臺風以及大規模病蟲害等自然災害的經濟援助，從而成為美國農業安全網絡建設的重要措施保障。

（二）通過強力的政策支持，促進農業巨災風險分散機制長遠發展

美國在農業政策方面對農業巨災風險分散機制所做出的貢獻主要有農業補貼、救災撥款、稅收減免以及農業信貸。政府農業政策的制定逐漸成為農業巨災風險分散的重要手段。同時，政府政策工具的使用模式隨著國家機器的運轉也在不斷變動，由農業補貼、救災撥款、稅收減免以及農業信貸等以抗災和救災為主逐漸轉變為事前防災和災害預警管理。因此，美國政府的財政撥款主要針對農業風險預警技術、農田灌溉技術和交通通訊技術等，重視農業自然災害風險評估和風險等級劃分等工作，這些步驟的實施和完善對農業巨災風險分散機制的管理工作起到了不可或缺的作用。

（三）制定配套的法律法規，完善農業巨災風險分散機制法制依據

法律法規是優化農業風險分散管理的重要保證。19世紀末期，美國曾有保險公司嘗試在農村推銷農業保險，但銷售效果并不理想，農業保險發展也極為緩慢。從20世紀30年代起，經濟危機爆發后，羅斯福政府在經過幾年調查和論證的基礎上，向國會提交了由政府來組織實施農作物保險的報告和議案，并在20世紀30年代末實施了《聯邦農作物保險法》和《農業保險法》，并將其作為《美國農業調整法》的組成部分，《美國聯邦農作物保險法》在隨后七十多年中陸續經過15次修訂，逐漸形成體系。上述相關法律法規的日漸完善，為美國農業巨災風險分散管理提供了基本的法制依據。

二、市場在美國農業巨災風險分散機制中的協調作用

美國農業巨災風險分散的市場工具由傳統的農業保險和災害援助基金轉變為利用巨災風險證券化分散農業巨災風險的創新型工具，如農業巨災債券、農業巨災期權、巨災權益賣權以及損失擔保等。美國通過不斷創新風險管理工具和技術，利用發達的資本市場分散農業巨災風險，采取了各種市場手段和工具，轉移分散農業巨災風險。

（一）依靠保險與再保險相結合，為農業巨災風險分散機制奠定基礎

美國將保險與再保險結合起來降低農業巨災風險，在保險方面，選擇保費補貼是美國深入開展農業保險、防范巨災風險的有效手段。保費補貼是大多數國家深化農業保險發展、抵御農業巨災風險的關鍵策略。美國農作物保險保費補貼比例高達一半以上，災害保險補貼甚至達到100%。另一方面，政府所倡導的再保險制度是美國農業巨災風險分散管理系統的核心，是巨災保險體系的強大后盾。2014年《標準再保險協議》和《牲畜價格再保險協議》規定，聯邦農作物保險公司為私營保險企業提供較低成本的農業再保險，私營保險公司的風險自留部分通過商業再保險達到市場分散的效果。

（二）借助創立巨災風險基金，為農業巨災風險分散機制提供保障

設立風險基金也是美國分散農業巨災風險的重要舉措之一，以美國國家干旱災害保險基金為例，該基金是國家較早成立的巨災基金之一，主要為旱災風險提供保障。總的來說，基金主體存在著多樣化的特征，正是由于美國農業巨災基金籌備部門對資金儲備的規模要求相對較高，資金的籌集不受財政年度的限制，且以國家明文規定的《洪水保險法》為依托，才使得該領域衍生出不同主體、不同類型的基金，其中主要包括政府、企業以及混合型主體（包括國際合作）等，根據基金的表現形式不同，其可以分為農業保險型基金、農業再保險型基金和補貼融資型輔助基金三類。

（三）通過推動巨災風險證券化，為農業巨災風險分散機制注入活力

20世紀90年代初，嚴重的自然災害所帶來的巨額賠付推動著美國保險公司采用市場化的金融手段分散巨災風險，美國的巨災風險證券化產品初現雛形。通過巨災風險證券化的手段可以在保險及再保險之外的更遠層級為分散農業巨災風險提供支持。日漸活躍的巨災證券市場以及不斷發展的農業生產力使得美國的巨災風險證券化水平不斷提高，例如旱災保險期權，就是以與再保險相類似的形式來及時應對私營保險公司參與承保可能帶來的挑戰。隨著此類金融衍生品的誕生，既能擴大農業巨災保險市場的承保量，還能優化融資環境，保障融資渠道暢通。

三、社會在農業巨災風險分散機制中的輔助功能

農業巨災風險分散機制中，不僅充分發揮了政府對于機制組建的主導作用，還確保了社會層面在機制中的輔助功能。所謂社會層面，即指動員社會多方主體共同參與到農業巨災風險分散機制之中，實現風險分散的目標。其主要包括農業生產者自身、群眾愛心捐獻以及鄉鎮企業援助等。利用社會多方填補機制中的空缺，對于機制的自身完善具有重要意義。

（一）通過倡導農戶自救，保證農業巨災風險分散機制有序進行

受災農民的自救工具方式根據災害類型以及自身受災程度不同呈現出多樣化的特征，其中包括儲備物資、投資防災技術以及基建等類型。相比“聽天由命”，農業巨災頻發地區的農民更樂意將開支用來投資防災工程，從而提高自家農業生產的抗災水平。其中，發展水平不同的國家，各農業救災方式的占比也存在差異。在經濟不發達的國家和地區，受災農戶自救往往承擔農業巨災風險達到八成以上，盡管在救災機制較為發達的北美地區，農民依然也要承擔接近30%的巨災風險。

（二）通過開展社會捐贈，擴充農業巨災風險分散機制資金儲備

來自社會各界的慈善捐贈按照地域不同主要分為國內捐贈和國際捐贈。社會慈善捐贈也被美國正式列為農業巨災風險分散中的一項工具。對于農業巨災發生地而言，多渠道的國際捐贈在短期內能夠充分高效地達到資金匯集的目標。國內捐贈參與者則主要是社會團體、企事業單位、學校、軍隊和普通居民等。美國國家民主基金會主要負責國內捐贈，堅持以《全國緊急狀態法》為準則，協調捐贈物資調運以及捐贈資金劃撥。國內與國際共同參與建立多層次的巨災分散機制相對應的財政支持體系。

（三）通過鄉鎮企業援助，延長農業巨災風險分散機制物資供應鏈

鄉鎮企業是美國各州的鄉鎮地區各類型的私營企業和小微個體戶的總稱，美國的鄉鎮企業發展迅速，且投資主體日益多樣化。企業建立在鄉鎮的原因主要因為地價、租金、勞動力等較為低廉;靠近農產品原料產地以及其他區位、政策優勢等等。因此，當地農業巨災的發生，與該地企業的興衰也息息相關。當農業巨災發生，農業產品遭受巨大損失的同時，鄉鎮企業憑借其距離優勢會第一時間參與人力、物資以及技術援助。美國鄉鎮企業通過不斷發展，逐漸成為農業巨災風險分散機制供應鏈的重要一環。

四、美國農業巨災風險分散的三方機制對中國的啟示

近年來，我國中央和地方政府積極推進分散農業巨災風險的政策出臺，并取得了顯著成效。一是國家非常重視。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作出相關決策，明確提出要構架巨災分散保險體系。二是相關部門穩步推進。例如財政部發布《農業保險大災風險準備金管理辦法》。三是各地區積極探索。例如江蘇省首先實行統籌農業災害保險基金的方式。總之，各地農業巨災風險基金的運行管理各有其特色，但僅憑地區性的農業巨災風險基金顯然難以滿足巨災風險分散的需求。借鑒美國的經驗，中國可以做到以下四個方面：

首先，應健全法律法規體系，充分發揮政府在農業巨災風險分散中的作用。美國的各項農業巨災風險管理政策都有明確的法律依托和法律細則的約束。而中國目前出臺的規范性法律法規，如《防震減災法》《農業防災救災資金管理辦法》等都較為籠統，而且多為政策性的指導和呼吁。從立法的角度推動農業巨災風險管理政策的建立健全刻不容緩。所出臺的法規，要明確政府的職責以及參與處理農業巨災風險的門檻。另外，還要充分落實稅收政策，維護國內經濟秩序，促進巨災風險分散工作的合理運行。

其次，通過建立農業巨災風險基金，來緩解應急救災中的資金壓力。綜合美國的上述做法，農業巨災的頻發，會使農業巨災保險經營公司支付高額的賠償。傳統的保險模式僅僅是將風險再保險作為分擔風險的唯一方式。而巨災風險無法僅僅通過再保險工具來規避。

所以，為了填補農業巨災風險分散機制的空缺，協調政府與農業保險企業之間的關系，建立農業巨災保險專項風險基金具有很大的必要性。綜上所述，為了能更好地應對農業巨災，減輕其他應急渠道的壓力，需要建立起完善的農業巨災風險基金體系。

最后，通過加強農業巨災風險宣傳教育，筑牢災害防線，保護農民利益。基于我國與美國的國情和發展程度不同，我國還可以從社會層面來提高巨災風險意識，強化保險教育宣傳，將潛在需求盡快轉化為有效需求。農業巨災風險分散機制的運行需要有效需求，而有效需求缺乏的根源在于農民參保率偏低。通過加強巨災風險及其保險的宣傳與教育（如播放農業災害紀錄片、開設農業災害保險與防治宣講會以及開展相關技術培訓等），提高農業生產者自然災害防治的警惕性，確保將國內農業生產的“主力軍”盡快培養成一股能夠抵抗農業風險巨災的有生力量。

五、結語

美國根據本國的情況建立起適合其國情的農業巨災風險分散機制，并從政府、市場、社會三個角度發力，使其在農業巨災風險分散相關領域的研究居于國際領先水平。我國農業發展歷史悠久，然而，近年來我國農業巨災頻發，要想管理好農業巨災風險，關鍵是填補農業巨災風險分散機制的空缺，其實質是分散巨災風險對農業生產生活造成不利損失后果中的資源配置方式。與中國相比，美國充分發揮了政府、市場、社會等三方主體的力量，為農業巨災風險分散機制提供了充分的保障，在農業巨災風險管理方面頗有建樹，對我國農業巨災風險管理具有參考性和借鑒性。然而，因兩國體制及國情有較大差異，應根據本國實際情況及條件等制定有針對性的方針和策略。我國可以從法律法規、資本市場、社會宣傳等三個方面入手，推進農業巨災風險分散機制平穩運行，從而能夠改善受災農戶經濟收入狀況、保障農業生產生活穩定運行、實現農村普惠金融服務的有效供給。

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（作者單位：浙江海洋大學）

責任編輯：康偉