基于SNA-PMC模型的PPP項目國家政策量化評價*

沈俊鑫 盧雨鑫 張經陽

(1.昆明理工大學管理與經濟學院，云南 昆明 650093；2.北部灣大學經濟管理學院，廣西 欽州 535001)

0 引言

PPP項目國家政策是保證PPP項目適應我國國情、發揮其應有優勢的政府管理手段，也是PPP項目成功的關鍵因素之一[1]。目前，PPP模式在我國處于向高質量發展轉型的關鍵階段。由于地方政府存在違規融資、隱性債務等問題，PPP模式的發展面臨嚴峻挑戰。同時，“兩新一重”建設被寫入《2020年國務院政府工作報告》，標志著PPP模式迎來了發展新機遇。因此，政策干預對于PPP項目的健康發展具有至關重要的作用。

現階段，大部分學者主要使用定性或定量的單一方法探究PPP項目國家政策演化。定性方法主要有政策工具、文本挖掘等。陳琤等[2]通過研究我國1980—2017年PPP項目國家政策的變遷及學習模式，發現我國PPP項目國家政策的學習模式為吸取教訓型；柯洪等[3]、胡春艷等[4]使用政策工具研究PPP項目國家政策，發現需求型、供給型、環境型三種政策工具在PPP項目中存在失衡現象；方俊智等[5]運用社會網絡分析模型，研究PPP項目國家政策與文獻的主題變化特征，驗證文獻與政策的互動關系。

公共政策評價應兼顧主觀和客觀視角，通過定性和定量相結合的方法，保證評價結果科學、全面[6]。政策一致性指數模型(Policy Modeling Consistency，PMC)能夠有效避免評價的主觀性，提高評價的精確度[7]，已被證明具有較強的科學性和合理性，且可以從多個維度對政策進行評價，是目前國內新興的政策評價方法。基于指數結果得到的PMC曲面圖可以直觀展現政策優劣，為政策優化提供參考。繼張永安等[8]將該模型應用于創新政策量化評價、新能源汽車補貼政策評價等之后，PMC被廣泛應用于大數據[9]、養老服務[10]、人工智能[11]等領域的政策評價。

綜上所述，本文運用社會網絡分析模型(Social Network Analysis，SNA)探究PPP項目國家政策主題脈絡，對不同發展階段的國家政策進行量化評價，并選取2014年以后不同演化階段的國家政策構建PMC指數模型，橫向和縱向對比國家政策在PPP項目發展過程中的作用，分析PPP項目國家政策優化路徑，為PPP項目政策研究提供參考。

1 PPP項目國家政策主題演化分析

采用網絡爬蟲技術，以PPP、政府和社會資本、社會資本、項目融資、績效管理等作為關鍵詞，搜索到國務院及各部委發布的PPP項目國家政策172項。根據政策發布數量趨勢、發布主題、以往學者研究成果以及專家觀點，總結節點事件，劃分PPP項目國家政策4個發展階段(表1)。將相關國家政策進行編碼，通過Ucinet 6.0軟件處理政策文本，得到各階段主題詞網絡，據此分析PPP項目國家政策演變規律。

表1 PPP項目國家政策階段劃分

1.1 起步探索階段(1994—2009年)

1994年，我國政府開始鼓勵地方融資引進外資，并針對外資投資項目出臺了規范性文件。該階段的PPP模式主要是通過吸引外資，以緩解地方政府資金壓力。此時，PPP模式處于探索階段，還不能適應我國國情，因此國家政策主題集中于鼓勵吸引外資和創新固定資產投資體系。由此，繪制1994—2007年PPP項目國家政策社會網絡圖譜，如圖1所示。由圖1可以看出，“項目”“投資”“特許經營”中心度較高，節點連接最多。

1.2 思考整頓階段(2010—2013年)

該階段，PPP模式在國內的試行取得了一定成效。為了盤活國內存量資產，提高資金效率，PPP項目國家政策開始從鼓勵吸引外資轉向吸引民間投資，以發揮社會資本的作用。該階段，國家政策開始關注“建設”“民間”“服務”“資本”等領域，主要鼓勵吸引民間資本參與市政服務等基礎設施項目建設。2010—2013年PPP項目國家政策社會網絡圖譜如圖2所示。

1.3 高速發展階段(2014—2016年)

2014年，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)，鼓勵地方政府運用PPP融資模式，形成相關制度體系以推進PPP項目發展。2015年，國務院發布政策再次強調PPP模式的意義，認為PPP模式可以打造新經濟增長點。隨后，在國家發布的教育、環保、文化、科技、醫療等多個行業政策中，在融資環節均提到PPP模式。該階段，國家開始密集發文，全面推廣PPP模式。國家政策主要關注“社會資本”“投資”“建設”等領域。2014—2016年PPP項目國家政策社會網絡圖譜如圖3所示。

1.4 全面規范階段(2017—2021年)

為了防止部分PPP項目濫化，解決地方政府隱性債務問題，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，加大PPP項目監管力度。2017—2021年PPP項目國家政策社會網絡圖譜如圖4所示。由圖4可以看出，該階段，國家政策主要圍繞“項目”“績效”“評價”“管理”“擔保”等熱點詞匯，說明PPP項目進入全面規范階段，政府開始探索績效、預算管理制度，以保障PPP項目健康發展。

綜上所述，PPP項目國家政策演變具有階段性特征，伴隨著較強的時代性和導向性。政策客體、政策目標和監管視角等方面有明顯的主題變遷，其中，政策客體的變化源于市場化體制改革；政策目標由全面推廣過渡到監管，且監管視角從宏觀演變至微觀；對PPP模式有直接指導的政策多為財政部、發改委等部委依據相關法律法規發布。鑒于PPP項目國家政策在發布機構、政策主題和政策客體上均有較大差異，下面結合單項政策量化評價進行研究。

2 PMC指數評價模型

2.1 模型構建

通過對不同階段政策演變進行分析，得到各階段國家政策高頻詞匯和社會網絡圖譜，選取排名前70的高頻詞建立政策樣本關鍵詞詞庫。基于政府、社會資本、投資、建設、管理等關鍵詞，從PPP模式的參與主體、政策制定主題等方面確定文本的核心狀態與輻射結構，作為確定 PMC 二級變量的重要依據。

結合以往學者相關研究結果和詞頻分析結果，得到 9 個一級變量和 43個二級變量。一級變量為:政策性質X1，激勵措施X2，約束管制X3，政策類型X4，政策視角X5，政策客體X6，政策內容X7，實施效果X8，政策干預X9。一級和二級變量設置見表2。

表2 一級和二級變量設置

(續)

(續)

2.2 PMC指數計算

根據Estrada軟件構建PMC指數模型，步驟如下[7]：①輸入投入產出表；②根據式(2)計算二級變量數值；③根據式(3)計算一級變量數值；④根據式(4)計算PMC指數。

計算公式如下

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]

(2)

(3)

(4)

基于單項PPP政策的一級變量值構建矩陣，得到PMC曲面圖，可以更加直觀地展現評價結果。PMC曲面計算公式如下

(5)

對計算得到的各PPP項目國家政策的 PMC 數值進行劃分，[9,7)為優秀，[7,5)為良好，[5,3)為可接受，[3,0)為不可接受。依據參數設定，建立4項PPP項目國家政策的投入產出表，根據式(4)～式(6)計算4項政策的PMC指數。政策樣本評價結果見表3。

表3 政策樣本評價結果

2.3 PMC曲面圖

繪制以上4項PPP項目國家政策PMC 曲面圖，本文僅展示得分最高的P2和得分最低的P4，如圖5所示。其中，P2得分最高，凹陷程度較低，曲面較平；P4得分最低，凹陷程度較高，曲面凹凸較為明顯。

2.4 結論分析

(1)P1的PMC得分為5.93，達到良好水平。該項政策為2014年財政部為推廣PPP模式發布的文件，開啟了PPP模式發展的新時代。該項政策同時具備社會學習型和吸取教訓型特征，在激勵措施、實施效果和政策干預方面得分較低，說明該政策側重于對PPP項目的管控，推廣方面多為“鼓勵”“建議”等表述，沒有涉及具體的激勵措施，也未明確相關指標及測算規則，且缺乏對項目價格機制的完善措施。

(2)P2得分為7.47，達到優秀水平。該項政策主要對政府和社會資本合作進行指導和規范，內容較為豐富，在政策類型上屬于可持續的社會學習型，但在稅收優惠、技術支持等激勵措施上稍有欠缺，也未涉及具體指標測算及評價體系的建立。

(3)P3得分為6.19，達到優秀水平。在激勵措施上得分較低，僅涉及政府補貼、項目示范和技術支持，對PPP模式的推廣力度稍有欠缺，建議改進路徑為X6→X7→X4→X9。

(4)P4得分為5.90，達到優秀水平。該項政策主要是對PPP項目績效管理相關工作進行部署以及發布相關評價規則，是針對PPP項目全生命周期建立的評價體系。在激勵措施方面稍有欠缺，建議改進路徑為X2→X5→X7→X4。

通過對上述單項政策的對比發現，P1、P3分別由財政部、發改委同期發布，但兩項政策各有側重，一級變量得分也有一定差異，這是由于財政部和發改委負責不同的職能分工。

3 相關建議

(1)加強PPP項目相關法律框架設計。目前，我國還沒有針對PPP模式的專項法律。因此，應基于法律層面明確政府各部門職能，由相對獨立的專業機構負責流程審批，確保PPP項目得到有效監管，同時提高審批效率。

(2)建立系統性風險管理制度。應在PPP項目的準備階段、采購階段、執行階段及移交階段明確監管主體職能和評價指標體系，確保監管落實到位。

(3)結合大數據技術建立動態監管機制。目前，大數據技術發展日新月異，建議針對項目各階段關鍵指標，建立定性、定量結合的動態評價體系，運用大數據技術在PPP項目預算、績效評價等方面建立評價系統。

(4)健全PPP項目資產價格交易規則。由于PPP項目資產具有特殊性，無法由市場自主定價，對于社會資本而言，不完善的資產交易規則影響退出機制，增加了參與項目的風險。因此，為了規范PPP項目資產交易市場秩序，有必要制定有針對性的PPP項目資產交易規則。

4 結語

本文采用定性與定量相結合的方法，在劃分我國PPP項目國家政策發展階段的基礎上，基于扎根理論，通過SNA分析法對各階段政策演化進行分析，再結合PMC指數模型對4項PPP項目國家政策進行對比研究。研究結果表明，PPP項目國家政策的制定整體上較為科學合理，政策內容較為全面，政策主題較為完備，但仍有改進空間。基于此，從政策優化及項目監管等方面提出建議，可為PPP項目政策研究提供參考。