農村公路管理養護體制改革及市場化改革措施

摘要 文章結合農村公路管理養護合現狀，總結出農村公路管理養護體制改革面臨著管養資金不充足、規模化養護難實施，養護模式陳舊、不契合當前養護需求，管養人員缺失、管養工作難以高質量開展等問題，從農村公路管養政策、管理資金、養護方法、養護公司四個方面分析了農村公路管理養護體制市場化改革的條件，提出了農村公路養護管理體制改革與市場化改革的可行性措施，旨在探尋契合農村公路管理養護體制改革與市場化發展的有益路徑。

關鍵詞 農村公路;管養體制改革;市場化發展

中圖分類號 F542;U418.2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）12-0181-03

收稿日期：2022-04-08

作者簡介：趙剛（1987—），男，碩士研究生，工程師，研究方向：農村公路建設、管理、養護等。

0 引言

近年來，國家逐步將農村公路建設作為重點，明確了農村公路進村入戶的建設目標。為打好全國脫貧攻堅戰，各省市立足脫貧攻堅任務整體層面，統籌規劃與部署農村公路建設管理與養護工作，通過多項攻堅行動的實施，取得了農村公路快速建設的良好成績。在新建農村公路數量不斷增多的同時，農村公路管理養護任務越來越艱巨，在多方面管養問題限制下，農村公路管理養護難以規模化、高效化與高質量開展。因此，必須通過管養體制調整、市場化改革推進改善當前農村公路的管養現狀。

1 農村公路管理養護現狀分析

農村公路的養護管理涵蓋兩方面內容，一是養護工程，二是日常養護，日常養護工作包含小修工程及日常保潔兩方面內容。由于我國推行管養分離政策，要求農村公路養護實施政企分離，因而農村公路養護大中型規模的維修逐步以“購買服務”取代了以往的直接提供，省級財政是各地農村公路養護管養資金的提供方[1]。與此同時，農村公路的日常養護資金由地方財政自主籌集，然而由于自主籌集存在難度，部分農村公路日常養護需求得不到滿足，一些地區通過自主成立養護企業或依托招標篩選養護企業等方式實施小修工程的養護。日常保潔是根據道路等級由相應的市縣及鄉鎮負責管理，縣道的日常保潔由路管機構聘用群眾負責，而鄉鎮公路則由農村合作社或公益性崗位負責。因此，群眾成為了農村公路的養護主體，養護企業在日常養護方面參與度有所不足。

2 農村公路管理養護體制存在的問題

2.1 管養資金不充足、規模化養護難以實施

農村公路養護方面，養護管理資金缺口較大，各省燃油稅資金部分需要用于危橋改造、水毀搶險等工程，除此之外所剩資金不足以支持全省公路大修及中修，年養護工程實施比例不足0.3%，遠低于國家要求的5%，養護工程資金嚴重不足[2]。同時，在我國省道調整實施的境況下，部分農村公路升級為普通國省道，升級后省道的日常養護仍由縣級政府負責，縣級政府的養護壓力未有所削減，由于財政部門資金不足，常會出現日常養護資金無法及時到位的情況。此外，自然災害會導致農村公路嚴重損毀，因地方財政投入的災毀路修復資金不足，難以及時完成災毀路修復工作。

2.2 養護模式陳舊、不契合當前養護需求

現階段，農村公路的養護需求有所提升，然而所應用的養護模式仍然較為陳舊，存在養護效率低下、小修養護難以及時開展的問題。農村公路的分布范圍較廣，具有分散分布的特征，不具備較強的災害抵抗能力，主要是采取沿線村民就近養護的模式，負責公路養護的人員以農民居多，不僅年齡較大，并且不具備專業化養護能力，只能針對農村公路實施日常保潔，缺乏專業性的小修養護團隊，公路養護中缺少充足的機械化設備，因而養護效率相對較低。同時，受到公路病害不定時發生且病害分布分散的影響，公路病害修復成本較高，一些地區常是病害達到相應數量后再集中小修，部分小型病害會逐步演變成大病害，小修變成了大修，部分地區存在重新修建公路取代公路修復的問題，導致公路養護成本大幅提升。

2.3 管養人員缺失、管養工作難以高質量開展

目前，農村公路養護管理方面存在養護管理人員專業性不足、數量不夠的問題。一方面，鄉級公路管理機構不斷減少。機構改革過程中，部分原本建立的鄉鎮級農村公路機構被裁撤，部分地區裁撤率高達36%。同時，由于管養人員數量嚴重不足，管養工作者持續超負荷工作。根據我國交通運輸部門統計，截至2020年，我國農村公路管養總里程高達420萬km，全國管養人員有31.5萬人。[3]但管養人數分配并不均衡，部分省份農村公路管養里程數較高，但管養人數較少，人均管養里程接近50 km，遠遠高于全國人均管養里程13 km這一數據，因而部分地區面臨著極為嚴峻的管養工作壓力。

3 農村公路管理養護體制市場化改革的條件

3.1 農村公路管養政策逐步完善、市場化改革的政策基礎逐漸完備

近年來，我國國務院、省級政府紛紛頒布了農村公路養護體制改革方面的政策文件，農村公路管理養護機制改革及市場化發展的政策基礎逐漸完備。按照政策要求，各地需要有規劃、分層次落實農村公路養護市場化改革任務，構建政府、市場兩個主體分工協作管養農村公路的模式，可通過干線公路、農村公路建設養護工程捆綁招標的形式篩選公路建設及管養單位，并鼓勵養護企業突破地區限制參與到其他地區農村公路的市場競爭之中，養護企業可與各省或鄉鎮公路管理機構簽署長期性養護合同，或是通過招投標獲得養護標的，專業性養護企業可參與到農村公路養護之中，且需要逐步提高機械化養護水平。這些政策的推出，均為農村公路養護機制的市場化改革奠定了穩固的政策基礎。

3.2 農村公路管養資金逐步提升、管養機制市場化改革經費充足

自2022年起，部分地區普通公路管理機構由省級財政預算提供運行及人員管理資金，普通公路養護方面的資金供給量大幅提升。同時，國家相關文件規定，成品油稅改轉移支付金額中將有15%劃歸為農村公路養護工程資金，應按照省級標準投入市級與縣級的農村公路養護資金，農村公路養護資金將會更加充裕[4]。此外，部分省份已經推行了層級化的日常養護資金籌集制度，即省級負責籌集的日常養護資金占比為50%，而市級與縣級各承擔20%與30%，且籌集的日常養護資金需要納入財政預算之中，因而農村公路管理養護的市場化改革有了充足的經費保障。

3.3 養護方法不斷創新、為市場化改革提供可供借鑒的經驗做法

現階段，一些地區為提高農村公路管理養護質量，不斷創新優化養護方法，率先試行并創新成功，為農村公路管理養護工作打開了思路，為市場化改革提供了充足可供參考的經驗。如貴州省長順縣，在鄉村旅游開發過程中，將YOO1水廠至威遠公路項目納入其中，實現了鄉村旅游與公路建設的一體化開展。同時，公路管養方面，吸引企業參與運營并注入資金，企業從年度收入額中拿出2%作為公路管護資金，拓展了農村公路管養資金的來源，構建了持久性且循環性的養護模式，真正實現了以管促養，以產養路。此外，也有部分地區為企業提供免費土地或采取加大財政投入比例的方式，由企業自主建設瀝青拌合站，為農村公路養護提供支持，或是建設苗圃，利用培育出的苗木美化農村公路，進而節約農村公路的養護成本。

3.4 省級公路建設養護公司相繼建立、養護市場化載體逐步健全

在國家政企分離要求下，各個省份對公路管理局下屬企業進行了重組與合并，一些地位組建了省級公路建設養護集團公司，由此企業負責普通公路的建設及養護工作。部分省份基于公開招標方式運用，吸納了多家養護企業參與農村公路養護。部分市級農村公路，也通過招標方式統一交付給一家養護企業統一管理與養護多個公路工程。縣級農村公路采用招標方式將養護管理任務分別委托給一家或多家企業共同承擔，實現了農村公路養護市場供給體系的進一步拓展。這為農村公路市場化養護模式的建立與推行提供了充分的指導。

4 農村公路養護管理體制改革與市場化改革的可行性措施

4.1 依托改革提高質量、引入多元方式促進市場化養護改革

面對農村公路養護實施供給側結構性改革的不斷深化，各個省市應立足區域實際情況，在市場配置資源的基礎上，充分發揮政府部門的統攬作用，為農村公路日常養護機制改革及市場化發展提供充足支持，打造一個政府與市場分工合作的新型農村公路管養模式。各個省份應結合自身農村公路養護管理實際出臺農村公路績效考核辦法，明確具體的考核標準，合理確定考核項目，并對各個管護項目給出具體的分值。同時，還應科學編制農村公路養護指導手冊，對下屬市縣負責農村公路養護監管的主體交通運輸部門的職責履行提供有力指導，確保其針對管轄范圍內農村公路養護給予嚴格的監督與考核，以此提升農村公路養護的全面性、有效性。農村公路日常養護管理考核標準可參照表1編制。

4.2 創新以產養路模式、拓展農村公路養護資金供給途徑

貫徹與執行中央發布的文件精神，從成品油稅費改革轉移支付金額中劃出15%提供給農村公路養護，在普通公路總養護資金當中，適當提高農村公路養護工程資金的應用比例。同時，還應對省級、市縣級各個層級的財政資金劃撥的及時性給予嚴格監管與督促，要求各級財政足額、按時支付農村公路養護資金，確保通組硬化路日常維護資金充足。此外，還可為國有公路養護企業參與農村公路沿線經營性資源與資產開發提供機會，通過開發權合理轉移，加快產業園區及鄉村旅游開發等項目中農村公路建設管養的一體化開展，基于以產養路模式創新優化確保農村公路養護具有充足的資金基礎。

4.3 捆綁組合公路養護工程、基于多元途徑扶持養護企業發展

應引入公路建設養護工程組合搭配的形式，由市級交通運輸部門、縣級政府作為主體，將農村公路建設及相應時段內的養護捆綁組合，將普通國省干線及農村公路兩種類型的養護工程搭配到一起，捆綁不同縣之間的農村公路養護工程，與專業化養護企業簽訂長期養護合同，引導專業化養護企業積極參與到農村公路日常保潔工作之中，定期為農村公路提供專業化養護。此外，地方政府還可為國有養護企業提供部分土地或房建資產，或在農業機械設備支持領域將機械化設備引入其中，對養護企業給予發展扶持，從而保障農村公路養護實現市場化發展。

4.4 打造養護信息化平臺、基于機制完善保障養護質量提升

農村公路日常養護的過程中，需要對“以獎代補”的機制進行完善，構建科學系統的信用評價機制，優化調整績效考核約束機制，并制定完善可行的市場準入與退出機制，基于制度保障對農村公路管養市場化行為加以規范，確保管養市場的規范性與公平性發展。同時，還應注重于打造養護信息化平臺，促進養護數據化管理能力提升，依托養護信息化平臺實現養護數據的快捷檢索查閱，并定期進行養護工作回訪，及時發現與整改問題，構建閉環管理流程，確保養護企業信用評價機制得以順暢實施，打造一個信用良好、長效發展的農村公路管養市場發展環境。

5 結語

國家交通部門重點關注的農村公路管養體制改革，與農村交通出行的便利性有直接關聯，決定著農村經濟能否快速發展。為此，農村公路管養機制改革與市場化發展的過程中，要科學推進、務實開展，應依托改革提高質量、引入多元方式促進市場化養護改革，創新以產養路模式、拓展農村公路養護資金供給途徑，捆綁組合公路養護工程、基于多元途徑扶持養護企業發展，打造養護信息化平臺、基于機制完善保障養護質量提升，從而推進農村公路管養機制的逐步改革，加快市場化發展進程，驅動新農村建設工作的高效開展。

參考文獻

[1]米正能. 農村公路管理養護體制改革及市場化探索[J]. 科技經濟導刊， 2016（5）： 195.

[2]曾凡洪. 農村公路養管體制改革的新模式分析[J]. 城鎮建設， 2020（5）： 166.

[3]王飛. 吳江市震澤鎮農村公路養護管理體制改革的案例研究[D]. 成都：電子科技大學， 2016.

[4]王婧. 農村公路養護管理體制存在的問題分析和對策探討[J]. 科技風， 2017（12）： 105.