海南自貿港：制度型開放的基礎和使命

聶新偉 盧偉

[摘要] 海南自由貿易港作為當前我國最高開放形態，在推進我國從商品要素流動型開放向規則等制度型開放轉變過程中發揮著示范引領作用。《海南自由貿易港建設總體方案》實施近兩年來，圍繞“6+1+4”制度設計開展的貿易投資自由化便利化等試點探索，形成了一系列前期成果，有力促進了海南自貿港高質量發展。但也要看到，自貿港建設面臨疫情沖擊疊加全球經貿規則重構、產業基礎薄弱、物流運輸成本高、中高端人才缺口較大以及金融基礎設施不完善等問題挑戰，一系列試點政策在落地實施過程中出現諸多堵點、難點和痛點，激勵不相容也使得特殊稅收安排的制度紅利無法最大化釋放。加快推進海南自貿港建設，要著眼于更高水平開放型經濟新體制建設，在統籌開放與安全的基礎上，繼續加大風險壓力測試，加快制度集成創新步伐，著力解決試點政策落地“最后一公里”問題，通過改善企業獲得感，不斷提升高水平開放的國際形象，進而實現全球優質資源要素集聚并賦能自貿港高質量發展的新局面。

[關鍵詞] 制度型開放? ?海南自由貿易港? ?負面清單? ?高質量發展

[中圖分類號]? F741;F744? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1004-6623（2022）03 -0048-08

[基金項目] 國家社會科學基金重大項目：面向現代化的城鄉區域發展戰略研究（22ZDA055）。

[作者簡介] 聶新偉，中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所（國家發展和改革委員會區域發展戰略研究中心）助理研究員，研究方向：區域開放、產業經濟;盧偉，中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所（國家發展和改革委員會區域發展戰略研究中心）區域戰略研究三室主任、研究員，研究方向：“一帶一路”、區域開放與世界經濟等。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，逆全球化潮流的抬頭極大沖擊了全球治理格局。西方發達國家為謀求國際經濟秩序的主導權，力圖構建排他性的雙邊及區域協定規則，通過提高原產地規則、環境、勞工、知識產權、市場開放等制度標準，削弱包括我國在內的發展中國家的競爭力。為此，2018年中央經濟工作會議強調，“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。制度型開放是我國關于對外開放的新理念，其順應了我國由要素紅利向制度紅利轉換的客觀需要，是支撐我國由制造為主向服務為主變化的制度安排，適應國際經貿規則重構新趨勢，應對西方國家對我實施“高端規則”鎖定的重要戰略舉措。

自2013年中國（上海）自由貿易試驗區設立以來，經過近10年的探索實踐，我國已經初步形成一整套制度型開放的自主和集成制度創新體系。建設海南自貿港是黨中央著眼于國際國內發展大局，深入研究、統籌考慮、科學謀劃作出的重大戰略決策，是彰顯中國擴大對外開放、積極推動經濟全球化決心的重大舉措，承擔著“主動適應國際經貿規則重構新趨勢，對標國際高水平經貿規則，建立與國際接軌的監管標準和規范制度”①，從而“加快推動規則等制度型開放”的重大使命，是以高水平開放推動高質量發展的關鍵一招。海南自貿港建設要持續推進制度集成創新，為全國探索高水平制度型開放和深化改革提供有益的經驗積累和路徑探索，不斷促進中國特色海南自貿港制度體系的構建，實現海南自貿港的順利封關運作。

一、海南自貿港推進制度型開放的現實基礎

（一）制度型開放推動海南開放水平顯著提升

1. 貨物貿易呈現良好發展態勢

隨著試點放寬部分進出口貨物管理措施、“兩正一負”“零關稅”商品清單，以及加工增值貨物內銷免征關稅等貨物貿易政策的陸續落地，海南自貿港外向型經濟呈現出快速增長態勢。統計數據顯示②，2021年海南貨物進出口總額首次突破千億元，達到1476.78億元，較2020年同比增長57.7%;其中出口同比增長20.1%，進口增長73.6%。2022年一季度，海南對外貿易繼續迎來“開門紅”，實現進出口總額435.1億元，同比增長65.4%，增速位居全國首位。與此同時，政策紅利也使企業的獲得感顯著提升。2021年，3張“零關稅”清單合計減免稅額達到10.3億元，約占商品貨值的五分之一。隨著貨物貿易規模的大幅增加，海南自貿港的開放型經濟發展水平顯著提升，2021年貿易開放度達到22.8%，較自貿港建設前的2017年提高了7個百分點。

2.? 跨境服務貿易水平顯著提升

海南自貿港以服務業開放為重點，加快推動服務業國內規則與國際規則的銜接，極大地提升了服務貿易水平。在外商準入負面清單和跨境服務貿易負面清單政策優勢的疊加下，海南自貿港服務貿易規模不斷擴大。2021年，海南服務貿易總額為287.79億元，較2020年和2019年分別增長55.5%和131%。從服務貿易結構來看，在國際旅游消費中心建設和入境落地免簽政策的推動下，運輸和旅游服務貿易規模及占比明顯提升。與此同時，在金融、電信、科技服務等服務業擴大開放的帶動下，自貿港跨境服務貿易結構不斷優化，表現為知識密集型服務貿易占比顯著提升。其中，2020年知識產權使用費占服務貿易總額的比重達16.7%，超過旅游服務15.6%的比重③。

3. 與主要貿易伙伴保持快速增長態勢

一是東盟成為最大貿易伙伴。得益于地理毗鄰優勢和近年來航空、港口等基礎設施的互聯互通，海南與東盟國家的貿易潛力進一步激發。2020年在疫情嚴重的沖擊下，海南與東盟國家的貿易額仍呈現逆勢上漲態勢，尤其是與越南、印度尼西亞、泰國等國家的雙邊貿易規模均出現了擴大態勢。2021年海南與東盟雙邊貿易繼續保持穩中向好態勢，貿易規模提升至290.7億元，較2020年增長6.6%，占當年海南貨物進出口總額的19.7%。隨著RCEP的生效實施和自貿港政策的疊加優勢，東盟成為海南對外貿易壓艙石的地位將愈發突出。二是與中東地區貿易呈現高速增長勢頭。一方面，在國際空港樞紐打造的帶動下，自貿港保稅油政策優惠不斷帶動下游油品銷售快速增長;另一方面，洋浦經開區圍繞“油頭化尾”全產業鏈加快打造石化產業高地，有力推動了油氣對外合作。受此利好影響，海南與中東國家貿易規模出現了快速增長態勢。2021年雙邊貿易規模達到90.1億元，同比增長1.6倍，其中，海南自中東進口同比增長270.6%。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

（二）營商環境持續優化，有效吸引外商投資

習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議強調，“我們提出建設開放型經濟新體制，一個重要目的就是通過開放促進我們自身加快制度建設、法規建設，改善營商環境和創新環境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力”。近年來，海南把營商環境同生態環境、政策環境作為自由貿易港建設三大核心競爭力來打造，有力推動了營商環境不斷優化、社會治理水平不斷提升、市場主體活力不斷增強。

1. 外商投資實體快速增加

作為制度型開放的“試驗田”，海南自貿港版外商投資準入負面清單限制條目明顯低于全國自貿區版負面清單，加之在一些服務業領域外商股比限制實現了更大程度的放開，極大地激發了外商投資的活力。根據統計數據，2018年海南外商直接投資新設企業167家，同比增長92%;2019年新設企業躍升至338家，同比增長102.3%;2020年新設企業數量首次突破1000家，達到1005家，同比增長近200%;2021年新設企業繼續保持高速增長態勢，企業數量接近2000家，同比增長92.6%。與此同時，在海南自貿港加快推動一流營商環境建設的有力促進下，越來越多的經濟體更加青睞自貿港建設帶來的開放紅利，投資興業的意愿和行動顯著增強。2021年，在海南投資的國家和地區已擴增至113個，基本覆蓋了全球重要發達經濟體和主要新興經濟體。

2. 外商投資結構持續優化

房地產業曾經是海南引資較高的行業，自《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）落地以來，圍繞“3+1”主導產業加快構建現代產業體系的目標定位，在放寬市場準入若干特別措施和鼓勵類產業目錄等開放政策疊加賦能下，外商投資結構持續優化。2018年房地產實際利用外資占比達到25%，2019年下降到9.7%，到2021年則降至2.2%。與此同時，現代服務業利用外資規模和比重出現了雙提升，2021年現代服務業利用外資規模達到33.2億美元，占當年全省利用外資的比重高達96%，較2018年提升了81個百分點。此外，隨著金融業擴大開放走向深入，尤其是跨境資金雙向流動便利化舉措的加快實施，使得QFLP基金等股權投資也成為促進境外資本進行多元化投資選擇的重要方式。截至2021年底①，54家（支）QFLP基金落地，注冊資本共計51.3億美元;37家企業成為QDLP首批試點，獲得額度共計49.9億美元。此外，近年來隨著11個重點產業園區特色優勢產業加快發展，制造業引資能力也出現了較快增長態勢。2021年，制造業實際利用外資同比增長259.5%。

二、海南自貿港制度型開放建設

面臨的問題與挑戰

（一）高水平開放安排面臨全球經貿規則加速重構帶來的挑戰

1. 對標CPTPP等高標準規則體系，仍存在明顯差距

從《總體方案》的制度設計來看，海南自貿港制度型開放探索的核心是投資貿易自由化便利化。貨物貿易實行“零關稅”清單等措施，實質上仍是關稅減讓等“邊境”規則，在國有企業、環境保護、電子商務（數字貿易）等“邊境后”規則的先行先試探索上仍然不夠。如在旨在促進各類生產要素跨境自由有序安全便捷流動（即“五個自由便利、一個有序流動”）的開放安排中，數字貿易規則銜接及先行試點探索仍面臨數據跨境流動的諸多政策限制，且由于涉及國家經濟主權安全，作為試點平臺開放權限較為有限。

2. 與國際一流自貿港相比，制度開放競爭優勢并不突出

外商投資準入方面，海南自貿港股比限制等制度性壁壘依然較高，而國際一流自貿港如迪拜除了礦產、金融、零售等少數行業，其余行業投資準入均已放開，自貿區內外資企業可100%獨資，不受阿聯酋的《商業公司法》限制。互聯網信息服務方面，相比中國香港對電信實行有條件進入但不要求股比限制而言，海南自貿港開放領域仍集中在特定區域增值電信業務領域的特定業務，且由于我國電信等網絡型產業普遍存在競爭性業務放開不夠的共性問題，使得外商投資企業對試點政策的整體感知度不高。與此同時，部分高水平開放政策試點空間單元比較有限。相比新加坡在全境范圍而不是單個產業園區內實施自貿港特殊政策而言，海南自貿港政策承接空間仍無法做到重點產業園區全覆蓋，使得試點政策的效果大打折扣。如“一線”放開、“二線”管住進出口管理制度試點雖然已從洋浦保稅港區物理擴圍到海口綜合保稅區、海口空港綜合保稅區，但政策實施成效并不明顯。2021年，特殊監管區內加工增值30%（含）以上享受免征關稅政策的貿易貨物為6.2億元，僅占當年貨物貿易進出口總額的0.4%。

3. 海南自貿港制度型開放先發優勢的窗口期在相對收窄

一方面，作為我國最高開放形態，海南自貿港的市場準入負面清單與全國、自貿區的負面清單差距并不大，約束了投資“引力場”作用的發揮。另一方面，高水平開放平臺之間的競爭明顯加劇。近年來，我國在“頂層設計+摸著石頭過河”重要方法論的指引下，陸續在服務業擴大開放、服務貿易創新發展等方面進行了定制化平臺設計，相關的開放權限也隨著開放形態的高級演進而呈現出更大程度的放開，使得高水平開放平臺之間圍繞優化要素資源配置的競爭顯著加快。以上海臨港新片區為例，以投資貿易自由化為核心的“五自由一便利”的制度體系與海南自貿港相關制度體系基本一致，加之上海浦東地區外向型經濟發展基礎優勢大，產業基礎和設施水平高，試點政策承接能力強，在制度集成創新方面具有顯著優勢。

（二）要素稟賦難以適應自貿港跨越式制度型開放新要求

1. 產業發展基礎薄弱，對外資吸引動力不足

2021年，海南三次產業比重為19.4∶19.1∶61.5，產業結構以第三產業為主，第二產業不發達，第一產業比重較大。由于諸多歷史原因的影響，海南制造業長期以來沒有形成完整的產業鏈和產業集群，很多企業處在產業鏈的中低端環節，缺乏具有核心競爭力的高端產品。第三產業多為低端服務業，旅游服務附加值不高，如博鰲樂城國際醫療旅游先行區，其進口藥品與器械均為“少量、急需”審批使用，沒有形成規模效應。由于第二產業發展相對滯后，尤其是制造業基礎比較薄弱，使得在利用外資和國內資金時缺乏必要的配套企業主體或產業門類，影響了外資進入和實際到資率水平。2021年，海南制造業實際使用外資為3786萬美元，僅占全年實際利用外資總額的1.07%，較2020年僅高出0.45個百分點，低于同期房地產業2.2%的比重。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

2. 運輸便利化水平不高，物流成本有待降低

海南腹地小、人口少、經濟總量不大，是典型的島嶼經濟體，對內陸經濟的依存度高達70%，對出入本島的交通運輸需求相對較高。隨著自貿港建設的深入推進，大量的客流、物流在海南高度集聚和流動，內陸通往海南的唯一鐵路通道——粵海鐵路將面臨越來越大的運輸壓力，瓊州海峽的通航能力瓶頸制約將日益凸顯。由于物流成本較高和運輸通道遭遇瓶頸，造成輸出貨物破損度較高。以果蔬為例，海南是我國熱帶亞熱帶果蔬生產大省，但果蔬產地清洗、分級、保鮮、包裝、儲藏等產地初加工設施建設滯后、技術較為落后，農產品產地采后處理損失率較高。2019年，全省農產品果蔬冷鏈流通率低于全國8.7個百分點，冷鏈運輸率低于全國17個百分點，流通斷鏈現象普遍存在，“冰塊+棉被”運輸仍是農產品保鮮運輸的主要方式，農產品流通環節腐損率約18%，高于全國3個百分點①。

3. 科教創新資源不足，中高端人才缺口較大

海南目前擁有普通高等院校21所，其中13所為大專層次，公辦本科院校僅為5所，相比之下，新加坡和中國香港均擁有全球頂尖高等院校。海南全省大專以上文化程度的人口占常住人口的比重不到15%，新加坡、中國香港、深圳南山區、上海浦東新區、珠海橫琴、廣州南沙大專以上文化程度基本人才占常住人口比重分別達58.2%、32.7%、46.2%、35.8%、21.2%、17.89%。海南本地20多所高校畢業生中，畢業后留在海南工作的本科生不到五成，碩士和博士不到四成。海南目前已開始推進“百萬人才進海南”項目并取得一定成效，但海南高校中支撐保稅、航天、南繁、深海的對口專業較少，來自內陸的高層次人才根植性弱，候鳥型服務形式突出。

（三）服務業擴大開放試點政策落地存在“堵點”“難點”“痛點”

1. 疫情反復對服務業開放帶來顯著的沖擊效應

從全球來看，疫情對旅游、航空運輸等服務業的沖擊較大。海南作為國際旅游島和國際旅游消費中心，受疫情的影響極為明顯。2022年2月，海南受輸入型病例影響，當月接待游客和旅游收入增速環比分別回落5.9和11.7個百分點。與此同時，在全球疫情影響下，海南自貿港依托航權開放政策著力構筑的國際航運網絡也將面臨入座率低、運營成本加大、貨運量下降的狀況，甚至一些國際航空線路不得不關停。2021年，海南機場貨物吞吐量分別為中國香港和新加坡的5.1%和13%。2022年以來，隨著越來越多的國家選擇與病毒共存的開放安排成為常態化，海南自貿港作為面向全球的高水平開放高地將面臨兩難抉擇，統籌開放與安全的壓力空前增大，旅客消費、航空運輸等流量經濟的波動性也持續加大。

2. 重點服務業部門開放進程中仍面臨“最后一公里”問題

文化旅游方面，雖然被賦予了59國人員入境免簽和文化對外貿易試點等政策利好，但在實施過程中卻面臨簽證辦理煩瑣、拒簽風險較高、部分國家移民局不認可海南口岸落地簽證政策等問題。同時，由于文化產業國際化水平較低，外資企業無法匹配合適的產業合作項目。法律等專業服務方面，外籍人才來華工作享受個人所得稅優惠規定受到限制，需要提供與在海南自由貿易港注冊并實質性運營的企業或單位簽訂的1年以上勞動合同或聘用協議等勞動關系證明材料。教育服務貿易方面，國際教育存在留學生規模小、來源國不平衡等問題。此外，海南已明確，未經批準義務教育階段不得以“國際部”“國際課程班”“境外班”等名義招生教學。金融業方面，FT（自由貿易賬戶）、離岸金融、QDLP（合格境內有限合伙人）和QFLP（合格境外有限合伙人）試點均涉及中央事權，開放力度明顯不足，且投資準入要求實體存在。

3. 金融體系發展與自貿港建設要求有較大差距

2020年9月13日，中國銀行發布了《中國銀行海南自貿港綜合金融服務方案》，提出30條具體金融措施支持自貿港建設。但海南金融業基礎較弱，與國際一流自由貿易港的金融業水平有較大差距。2020年，海南金融業增加值占全省GDP的比重約為7.45%①，而香港、上海、深圳占比均達到13%以上，缺乏競爭優勢。同時，海南金融法人機構不足、地方法人銀行規模較小。此外，FT賬戶受交易額度限制且試點政策適用范圍有限，加之金融基礎設施不完善和金融業發展層次水平不高，造成金融開放的承接力存在明顯短板。目前來看，現有金融機構體系難以充分滿足市場主體的投融資需求。2019年，海南自貿港FT 賬戶全年累計結余額為51億元，遠低于上海FT 賬戶1.83萬億元的水平。

4. 跨境服務貿易負面清單制度實施還需配套措施和下放權限

《海南自由貿易港跨境服務貿易負面清單》發布以來，由于沒有及時制定相應的配套管理措施、風險防控措施、操作指南和規則流程，導致在開放措施領域的執行上存在一定程度的障礙或風險。有些行使權限則在國家部委層面，對推進相關工作存在一定難度。同時，在外匯支持跨境服務貿易發展過程中，銀行也對真實性審核轉為事后核查的管理方式存在顧慮，部分銀行展業能力不足。

（四）自貿港稅收優惠政策激勵不相容問題逐步顯現

1. 進口營運用交通工具及游艇“零關稅”政策難以落地

《總體方案》提出，對島內進口用于交通運輸、旅游業的船舶、航空器等營運用交通工具及游艇，實行“零關稅”正面清單管理。但由于部分進口營運用交通工具只能在外企中國代理商處購買，不能直接向國外工廠購買，而代理商進口的設備已經繳納過關稅，使得自貿港免征進口關稅政策無法實行。同時，當前國內銷售進口游艇最新的國內環節增值稅稅率為13%、消費稅稅率為10%、海關稅稅率為10%，因此總長大于8米的進口游艇的三個稅種復合計算稅率約為37%，小于8米的為26%。游艇企業在自貿港銷售游艇有13%的國內環節增值稅，而從香港銷售到內地則沒有，因此外資游艇企業不愿在海南自貿港內設立經銷點。2021年8月，海南頒布實施《海南郵輪港口中資方便旗郵輪海上游航線試點管理辦法（試行）》，希望進一步擴展海南郵輪旅游消費發展空間，促進海南國際旅游消費中心建設，推動三亞加快向郵輪母港方向發展。由于在中國大陸運行的郵輪均屬于掛方便旗的外籍船只，其在我國的經濟行為屬于境外經濟活動，除了繳納少量的港口服務費，并不需要支付其他的稅費。郵輪公司認為在海南自貿港開展海上游航行業務，外籍郵輪能夠作為進口營運用交通工具享受相關免稅政策，但我國海關并未對此作出認定，而按照國家規定，作為購進中國的郵輪需要繳納27.53%的合并稅率②，這將大幅增加郵輪公司的運營成本，導致郵輪公司在海南開行海上游航線的積極性不高。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

2. 離島離境免稅退稅政策適用范圍比較有限

離島免稅政策存在限制，免稅商品種類有待豐富。《關于海南離島旅客免稅購物政策的公告》（財政部2020年第33號）對于海南自貿港離島免稅制定了詳細的免稅額度、免稅對象以及包括新增的電子產品在內的45類離島免稅商品種類。但對比中國香港、新加坡等自由貿易港，以及韓國、歐洲等成熟的免稅市場和更為多樣化的國際商品品類，目前制定的離島免稅商品目錄存在一定局限，尚需進一步豐富，且缺乏本地生產的國際知名品牌。同時，海南自貿港對離境退稅的政策設計考慮不足。離境退稅更多地是面向國際市場的境外旅客，適用離島免稅的本國公民不適用離境退稅。對于離境退稅對象要求限定于居住不超過183天的境外旅客，這一要求較為嚴苛，使得一些在華求學的外籍留學生無法適用離境退稅政策。同時，一些稅收優惠政策的設計因忽視國外品牌代理商國內布局的客觀實際，而造成對國內渠道采購的歧視，嚴重影響了政策實施效果。

3. 雙“15%”的稅收優惠政策惠及范圍有待擴大

在高端和緊缺型人才的個人所得稅超稅負減免方面，海南自貿港制定了正面人才管理清單以及包括繳納 6個月以上社會保險和簽訂1年以上勞務合同在內的相對嚴密的規定，這雖然規范了海南自貿港的人才引進政策，但也設定了一定的享受政策門檻，對高端、緊缺人才的引進形成一定阻礙。同時，由于海南的產業基礎相對薄弱，市場主體規模較小，難以達到享受所得稅15%優惠政策的門檻。以金融業為例，目前海南內外資銀行、基金、信托，內資證券、期貨、財險均無法享受15%的企業所得稅優惠，短時間內難以依靠海南自身吸引境內外金融機構和人才落地。

三、以高水平制度型開放加快推動

海南自貿港高質量發展的對策建議

（一）綜合施策著力打通試點政策落地的“最后一公里”

1. 積極開展政策落地堵點卡點化解行動

堅持目標導向、問題導向和結果導向相統一，始終把“落實好早期安排，爭取早期收獲”作為封關前開展政策落地堵點卡點化解行動的出發點和落腳點。加強試點政策推進效果階段性評估，重點圍繞市場主體反饋和一線執行機構（人員）推進過程中反映的突出問題、關鍵癥結、推進難點等堵點卡點問題，進行分類梳理與重點研究，明確影響政策落地生效癥結問題的權責歸屬，形成協力解決機制，全力打通影響政策落地生效的“最后一公里”問題。

2. 分步驟分階段有序推進自貿港試點政策落地生效

目前海南自貿港涉及服務業開放的門類領域最廣、開放力度最大，被充分賦予了“大膽試、大膽闖、自主改”的高水平開放權限，落地并用足用好現有試點政策是當前的重要任務。以服務業為例，推動實現外商投資旅游業在準入資格、投資占比、經營范圍與國內市場主體一致;互聯網信息服務方面，加快增值電信業務放開和基礎電信業務有序放開，積極推動數字貿易與數字服務發展，試點開展在線數據梳理與交易處理等業務;依托陵水黎安國際教育創新試驗區，積極探索境外理工農醫大學及職業院校在海南獨立辦學等。

3. 加快形成全國上下共同參與海南自貿港建設的合作局面

站在國內國際全局視角來看，海南自由貿易港建設是重大國家戰略，是彰顯我國擴大對外開放、積極推動經濟全球化決心的重大舉措，全國上下共同推動《總體方案》健康有序實施是應有之義。要以實現2025年封關運作為導向，全面科學認識自貿港建設封關運作前面臨的內外部新挑戰，客觀評價發展現狀與完成封關運作要求的差距短板，堅持爭取中央部委支持和自身“大膽試、大膽闖、自主改”相結合，按照“6+1+4”總體建設要求，繼續保持高質量發展的戰略定力，分步驟分階段推動自貿港建設不斷取得新進展。加快布局有助于增強自貿港承接先行先試任務能力的重大項目、重大平臺、重大工程，積極引導涉外央企在海南布局面向全球、對接高標準的前瞻性項目，加快制度集成創新，推動更多成果盡早收獲。以提升海南自貿港承接試點政策的基礎能力為導向，全面提升各地區對海南自貿港“為國家試制度”的戰略認識，積極參與到自貿港建設進程中來，通過人才支援、“飛地”投資、共建園區等方式，探索形成共同應對風險壓力測試、共同享受制度型開放紅利的省際互利合作新格局。與此同時，要在各地“為國家試制度”新開放平臺的制度設計上，更加注重激勵平臺之間加快協同開放優勢的構筑，避免出現爭做“政策洼地”下的惡性競爭。

（二）對標國際高標準經貿規則，加快高水平制度型開放先行先試探索

1. 率先在對接CPTPP上開展試點探索

要著力發揮“為國家試制度”的試驗田作用，始終以對標國際高標準經貿規則開展前瞻性探索，通過制度集成創新為全國開展國際高水平自由貿易協定規則對接提供“樣本”。積極推動在低（零）碳貿易、勞工、環境保護、知識產權、競爭中性、數字經濟、政府采購等國際經貿新議題領域的先行先試，著力避免并積極對沖西方國家所謂以“環境牌”“人權牌”“產權牌”為借口，實施針對我國的新貿易壁壘。在國有企業、財政補貼、知識產權保護等“邊境后”規則領域，有選擇地借鑒國際高水平規則標準，試點“競爭中性”原則，促進國企分類改革深化，逐步削減不符合WTO專向性要求的地方補貼，加快新興領域和業態知識產權保護制度建設。在電信監管框架、透明度紀律、市場準入特別是國有控股比例等領域，逐步對接CPTPP規則。在臨時商業訪客的簽證發放、允許境外人士參與我國的資格考試等人員流動便利化領域進一步加大開放力度。

2. 賦予海南自貿港更高水平開放壓力測試

依托服務業擴大開放新增試點和跨境服務貿易負面清單等開放安排疊加優勢，堅持“管得住”才能“放得開”的原則，繼續在統籌開放與安全的基礎上，做好高水平制度型開放壓力測試。進一步擴大金融、電信、醫療、教育等服務業領域開放，繼續加大跨境數據流動、資金流動、自然人流動等敏感領域的風險壓力測試。對標國際高水平開放自貿港制定簡化稅制方案，探索建立銷售稅登記制度，在離岸金融、知識產權交易、部分資產交易、住房租賃、數字支付代幣租賃等領域完善稅收豁免、延期繳稅等制度設計。完善離境購物銷售稅退稅體系，增設退稅代理點，擴大退稅對象適用范圍，增加退稅物品種類。參照部分區域貿易協定對數據本地化和數據自由流動的例外規定，支持自貿港探索對個人信息、重大數據進行分類管理，對健康、職業、個性等敏感數據實行跨境傳輸評估許可，對非敏感數據率先允許其自由流動及非本地化存儲。27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

3. 積極探索離岸金融和離岸貿易相關制度供給

探索以負面清單為基礎的更高水平金融業開放，研究快速提供保險服務、郵政保險實體提供保險服務等規則，進一步推動國有控股金融機構的公司治理改革。提升本外幣一體化賬戶服務能力，支持QFLP按照余額管理模式自由匯出匯入資金，推動QDLP試點每年可按一定規則增發額度。推動央行數字人民幣試點工作有序展開，加快應用區塊鏈技術發展離岸金融和跨境結算，實現跨境支付線上申報材料、購匯、支付。在實施洋浦全球貿易商計劃的基礎上，優化離岸貿易商“白名單制度”，對離岸業務密集且信用良好的大型央企、世界500強跨國企業給予更為優惠的條件。在離岸轉手買賣、承包工程境外購買貨物、面向東南亞的資源調配中心、航運轉口等領域提升綜合管理能力。拓展對離岸貿易企業和人才的激勵機制，通過限制離岸貿易對象、控制離岸賬戶資金流動等方式持續完善離岸業務事中事后監管制度。

（三）著力補短板強弱項，全面提升自貿港“為國家試制度”的能力和水平

1. 以重點產業園區建設為抓手，加快構建現代產業生態系統

自貿港建設成敗的關鍵在于現代產業體系的構建，沒有對應的產業體系，一系列開放安排也將因試點對象缺乏而束之高閣。要立足自貿港11個重點產業園區，圍繞加快構建以旅游業、現代服務業、高新技術產業和熱帶特色高效農業為主導的“3+1”現代產業體系，全面落實外商投資準入負面清單、放寬市場準入若干特別措施和鼓勵類產業目錄等自貿港投資自由便利政策，加大對國內外龍頭企業的招引，推動重點產業園區全產業鏈集聚集群化發展。加大對科技創新資源的引育力度，圍繞產業鏈部署創新鏈，不斷壯大南繁、深海、航天“陸海空”三大未來產業。繼續加強制度集成創新，推動樂城先行區醫療健康產業做大做強。認真落實跨境服務貿易負面清單，圍繞數字貿易、運輸服務、教育服務、專業服務等準入政策，加快現代服務業新業態新模式快速成長，爭取國家服務貿易創新發展示范區和數字貿易示范區率先落地。

2. 加快適應制度型開放的高素質人才隊伍建設

人才是海南自由貿易港建設的決定性因素。首先，按照“舉全國之力、聚四方之才”的要求，加大對全國高校畢業生的引入力度，打造海南成為青年人才創新創業的集聚高地。要重點圍繞洋浦經濟開發區、海口江東新區等11個重點園區發展需要，積極設置就業崗位，研究制定并積極落實人才優惠政策，推動更多優秀人才以業而居，不斷平衡海南候鳥型消費人口季節性漲落的不合理狀況，切實為干事創業的青年人才提供施展舞臺的空間平臺，不斷提升人才集聚的吸引力。其次，用好海南氣候和適宜休閑度假的獨特優勢，著力加強候鳥型人才的引育能力，注重對退居二線的專家學者進行吸引，以定期定量在海南服務為導向，試點開展中高層次人才短期交流客座機制，打造一批以服務海南自貿港建設為初心使命的候鳥型人才隊伍。再次，以加快推進海南博鰲樂城國際醫療旅游先行區建設和陵水黎安國際教育創新示范區建設為契機，全面加強海南國際化人才居住環境設施建設，依托自貿港外籍人才出入便利化舉措，加大對國際中高端人才的集聚能力。

3. 以土地資源集約節約利用為重點，優化產業空間開發模式

立足海南地理空間狹小的島嶼經濟特點，著眼于自貿港建設帶動全球優質高端要素加快集聚的趨勢，統籌短期與長遠，按照“全省一盤棋、全島同城化”的總體部署要求，不斷優化配置全島土地資源利用效率。積極借鑒中國香港、新加坡、中國臺灣等小經濟體土地資源高效開發利用和可持續發展的經驗啟示，堅持以“畝產論英雄”或“騰籠換鳥”的超前謀劃來推進高端產業、先進要素的集聚集群化發展。加大自貿港政策壓力風險測試的同時，適時推動以試點政策覆蓋擴圍來實現空間擴圍（擴區），最終實現全島覆蓋。著眼于現代產業體系構建，逐步扭轉過度依賴房地產業發展的傳統路徑。多措并舉全面落實“房住不炒”，積極引導社會資本向實體經濟投資轉型，不斷推動產業結構多元化。

4. 加快推進區域綜合性交通樞紐建設

以促進海南自貿港與粵港澳大灣區聯動發展為導向，加快提升瓊州海峽運輸通道過海運輸能力，推進瓊州海峽港行高質量一體化。加快融入西部陸海新通道建設，著力打造洋浦港成為西部陸海新通道的自貿港端航運樞紐和面向印度洋、太平洋的區域國際集裝箱中轉樞紐港，助力“21世紀海上絲綢之路”戰略支點建設。重點加強美蘭、博鰲、鳳凰等機場能力建設，進一步放寬空域管制與航路航權限制，加快推進航空區域門戶樞紐建設。

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Hainan Free Trade Port： The Foundation and Mission of Institution-Based Opening

Nie Xinwei， Lu Wei

（Institute of Territorial Development and Regional Economics， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100038）27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452

Abstract： Hainan Free Trade Port， as the most open form in China at present， plays a leading role in the process of promoting Chinas transformation from the opening of commodity factors to the opening of rules and other institutions. In the past two years since the implementation of the “Overall Plan for the Construction of Hainan Free Trade Port”， pilot explorations such as trade and investment liberalization and facilitation based on the “6+1+4” system design have formed a series of preliminary results， which have effectively promoted the Hainan Free Trade Port. high-quality development. However， it should also be noted that the construction of Hainan Free Trade Port is facing challenges such as the restructuring of global economic and trade rules superimposed by the impact of the epidemic， weak industrial foundation， high logistics and transportation costs， a large shortage of mid-to-high-end talents， and imperfect financial infrastructure. A series of pilot projects There are many blocking points， difficulties and pain points in the implementation of the policy， and the incompatibility of incentives also makes it impossible to maximize the release of the institutional dividends of special tax arrangements. To accelerate the construction of the Hainan Free Trade Port， we must focus on the construction of a new system of a higher-level open economy. On the basis of coordinating openness and security， continue to increase risk and stress tests， accelerate the pace of system integration and innovation， and focus on solving problems such as the implementation of pilot policies. ， by improving the sense of gain of enterprises， and continuously improve the international image of high-level openness， thereby realizing a new situation of global high-quality resource elements gathering and enabling the high-quality development of free trade ports.

Key words： Institution-Based Opening Hainan; Free Trade Port; Negative List; High-Quality Development

（收稿日期：2022-05-13? ?責任編輯：張 潔）27B564D4-0913-40CC-92A2-12390865B452