環境影響評價與排污許可制度銜接研究

武文智 周永柱

摘 要：現階段，隨著社會的飛速發展，我國的環境污染現象也越來越嚴重。環境影響評價與排污許可制度是我國污染源環境管理的兩項重要制度，二者銜接構成了對污染源全生命周期的管理。在分析現階段兩項制度銜接存在問題的基礎上，明確了環評與排污許可制度改革的總體思路，既不是削弱環評制度，也不是以排污許可制度代替環評制度，而應該通過排污許可證強化環評的作用和功效，即：明確排污許可制度的核心地位，全面深化改革環境影響評價制度。從規劃環評和項目環評角度研究提出了銜接的關鍵點：一方面要積極推進規劃環評落地，另一方面要從管理對象、管理內容、管理程序、管理權限方面實現環評與排污許可的全面對接。建議通過修訂相關法律、統一技術標準體系、建立聯動管理機制為制度銜接提供保障，真正讓排污許可制度成為污染源環境管理的核心制度。

關鍵詞：環境影響評價；排污許可制度；銜接研究

引言

環境影響評價制度和排污許可制度是我國污染源環境管理的兩項重要制度。環評制度是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。排污許可制度是政府部門依污染源建設或運營單位申請，經依法審核準予其排污活動的一項制度，政府批準的行政許可文書就是排污許可證。國務院提出改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源（位置固定、具有一定規模、可核查、可監測的污染源）的企業排污許可制，關鍵在于整合銜接現有各項污染源環境管理制度，其中一項重要任務是做好環評與排污許可制度的銜接研究。

1 環境影響評價和排污許可制度銜接時存在的現實問題

1.1 制度不健全

長期以來，在現行的排污許可當中始終未能將環境影響評價涉及的信息融入其中，這些信息主要包括以下幾種：不同污染源的特點及其排放特征、污染物排放量和環境監測和管理。在這種情況下，不僅會產生典型的“兩張皮”實際問題，對日常工作造成不同程度的影響，而且還會影響制度作用的發揮，尤其是在實行精細化管理方面。因此，實現兩制度銜接的前提是制定完善的制度。

1.2 環境影響評價提出的各項管理規定未能得到充分落實

該問題主要表現在以下兩個方面：其一，項目的事中和事后監管都比較薄弱，單純重視發證的過程，忽視了監管在其中的重要作用；其二，環境監察與執法主要將排污標準作為依據，會導致環境影響評價提出的各項管理規定未能得到充分落實。

1.3 未實現技術規范方面的統一

環境影響評價的污染源強度計算和排污許可的污染排放數量計算在方法上有很大不同，這使得污染源的相關數據出自不同門路，而且嚴重缺乏系統性與連續性，這會對污染源的綜合管控能力造成直接影響。

2 解決環境影響評價和排污許可制度銜接問題的有效策略

2.1 加快技術標準的統一速度

重新構建當前現有的環境影響評價技術體系，加快技術標準的統一速度。在實際工作中，主要分為以下幾個環節：第一，對環境影響評價的行業導則、總綱與要素導則、總量控制要求進行修訂，精簡環境影響評價的技術要求，確保兩制度能在技術層面上實現可靠銜接；第二，編制各行業污染源源強核算技術指南、排污許可證申請與核發技術規范等，為環境影響評價報告中污染物排放相關內容提供統一依據；第三，編制排污清單與治污技術清單，構建以排污清單為基礎的最有利技術體系，從而為精細化的排污管理工作奠定堅實基礎。

2.2 構建并實行聯動管理機制

首先，加強新增污染源的環境影響評價，將該制度是否嚴格落實作為是否批準發證的重要依據，如果未能按照要求對環境影響評價制度進行落實，則一律不發排污許可證。其次，針對已經獲取排污許可的企業，對其技術改造、改擴建等項目進行嚴格審核，改擴建項目的環境影響評價，應將排污許可證執行情況作為現有工程回顧評價的主要依據。如果企業的上述項目不會增加污染排放，則可對審核的程序進行適當簡化。最后，對企業提出全生命周期落實污染防治工作的要求，包括前期建設與后續的生產運營。前期建設過程中，嚴格落實環境影響評價提出的各項要求，建設項目無證排污或不按證排污的，不得出具該項目驗收合格的意見；后續生產運營過程中，企業要切實加強監測，及時向有關部門提交污染物監測報告，詳細闡述環境保護措施的實際落實情況，即環境保護措施落實前后的污染排放情況對比。

2.3實行綜合排污許可制度

針對實行單項排污許可制度帶來的問題，如果能實行綜合排污許可制度，由一個部門進行統一管理，則能改善紊亂無序的管理現狀，實現與環境影響評價的良好銜接，以及管理的全方位、無縫隙。

2.4積極推進規劃環評落地，實現剛性約束與項目環評之間的有效聯動

一要強化規劃環評的約束和指導作用。不斷強化“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（“三線一單”）在優布局、控規模、調結構、促轉型中的作用，以及對項目環境準入的強制約束作用。二要推行規劃環評清單式管理。根據改善環境質量目標，制定空間開發規劃的生態空間清單和限制開發區域的用途管制清單。制定產業開發規劃的產業、工藝環境準入清單。三要嚴格規劃環評違法責任追究。將規劃環評開展情況納入對地方政府及其有關部門環境保護督察，依法嚴肅追究有關黨政領導干部責任。四要加強規劃環評與項目環評聯動。依法將規劃環評作為規劃所包含項目環評文件審批的剛性約束。對已采納規劃環評要求的規劃所包含的建設項目，簡化相應環評內容。

結語

綜上所述，環境影響評價和排污許可制度的相互銜接在規定落實、體制和技術等方面還存在一定問題。對此，本文提出了完善相關法律法規、加快技術標準的統一速度和構建并實行聯動管理機制的解決策略，為實現預期的綜合管控目標提供借鑒。

參考文獻

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