國(guó)土空間“雙評(píng)價(jià)”的實(shí)踐與應(yīng)用
——以滁州市為例

程志剛 曲璐璐

（1.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，安徽 合肥 230000；2.安徽三聯(lián)學(xué)院，安徽 合肥 230000）

0 引言

自2014年空間規(guī)劃改革以來(lái)，“雙評(píng)價(jià)”在國(guó)家層面各類改革文件中被頻繁提出。“雙評(píng)價(jià)”即資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，其定位為開展規(guī)劃編制的基礎(chǔ)或基本依據(jù)。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確要求“在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間”。自此，“雙評(píng)價(jià)”被正式確定為開展國(guó)土空間規(guī)劃的重要前置基礎(chǔ)工作。2020年1月，自然資源部發(fā)布了《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。《指南》內(nèi)容充分吸收了前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成了可推廣、可檢驗(yàn)、易操作的技術(shù)規(guī)程。《指南》對(duì)“雙評(píng)價(jià)”定位及技術(shù)方法進(jìn)行了明確：“雙評(píng)價(jià)”的主要作用是通過(guò)本底評(píng)價(jià)，分析區(qū)域資源環(huán)境稟賦條件，結(jié)合新時(shí)期區(qū)域發(fā)展要求綜合研判國(guó)土空間開發(fā)利用存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的最大合理規(guī)模和適宜空間，從而倒逼形成以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路徑。

“雙評(píng)價(jià)”提出至今，眾多學(xué)者基于國(guó)土空間規(guī)劃體系建立要求，從不同角度開展了“雙評(píng)價(jià)”相關(guān)研究，涉及評(píng)價(jià)理論體系探討，以省、市、縣為不同尺度單元的實(shí)踐研究，國(guó)土空間用途管制，為國(guó)土空間格局優(yōu)化和“三區(qū)三線”劃定提供科學(xué)依據(jù)等。這些研究成果為“雙評(píng)價(jià)”《指南》制定及后期優(yōu)化提供了較好的參考。筆者主要基于《指南》要求，以滁州市為評(píng)價(jià)對(duì)象，總結(jié)市級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期為同類型城市開展“雙評(píng)價(jià)”工作提供參考，同時(shí)指出“雙評(píng)價(jià)”工作存在的不足，期望《指南》在后期優(yōu)化時(shí)能更加完善。

1 研究區(qū)域概況與指標(biāo)體系構(gòu)建

1.1 評(píng)價(jià)區(qū)域概況

此次評(píng)價(jià)范圍為滁州市域，下轄瑯琊區(qū)、南譙區(qū)、天長(zhǎng)市、明光市、來(lái)安縣、全椒縣、鳳陽(yáng)縣和定遠(yuǎn)縣，全市總面積13 516.04 km。滁州市地跨長(zhǎng)江、淮河兩大流域，江淮分水嶺自西南向東橫貫全境，長(zhǎng)江、淮河兩大流域面積分別占全市總面積的33.1%和66.9%。地勢(shì)西高東低，呈丘陵、崗地和平原3種主要地貌類型。

1.2 評(píng)價(jià)思路

評(píng)價(jià)工作以《指南》要求為總綱，從土地資源、水資源、氣候、環(huán)境、災(zāi)害和區(qū)位等多個(gè)方面開展單項(xiàng)評(píng)價(jià)，并按照要求對(duì)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行集成初判評(píng)價(jià)和修正評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)過(guò)程中貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，將生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)論作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜評(píng)價(jià)的前置條件，進(jìn)而細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜評(píng)價(jià)，重點(diǎn)識(shí)別不適宜區(qū)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)劃定底線。

1.3 指標(biāo)體系構(gòu)建

在滁州市“雙評(píng)價(jià)”指標(biāo)體系構(gòu)建中，搭建3個(gè)層次的指標(biāo)結(jié)構(gòu)，包含系統(tǒng)層、要素層、指標(biāo)層（見表1）。其中，系統(tǒng)層生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)的要素層僅包含生態(tài)要素，指標(biāo)層包含生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)重要性和生態(tài)脆弱性兩個(gè)方面，具體指標(biāo)有水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性、水土流失；系統(tǒng)層農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)的要素層包含土地資源、水資源、氣候、環(huán)境和災(zāi)害5個(gè)方面，具體指標(biāo)有坡度、土壤質(zhì)地、降水量、活動(dòng)積溫、土壤污染和氣象災(zāi)害，其中土壤污染和氣象災(zāi)害作為初步評(píng)價(jià)的修正指標(biāo)；在《指南》中主要是要求識(shí)別城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)域，但為了使“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果中能更好地體現(xiàn)出城鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)，系統(tǒng)層特設(shè)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)，要素層依然包括土地資源、水資源、環(huán)境、災(zāi)害4個(gè)方面，考慮到交通和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)會(huì)產(chǎn)生一定影響，因此在要素層中增加區(qū)位評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)評(píng)價(jià)作為城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)初步結(jié)果的修正指標(biāo)。

表1 “雙評(píng)價(jià)”指標(biāo)體系表

2 評(píng)價(jià)結(jié)果

2.1 生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)

2.1.1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性。在滁州市生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)功能重要性評(píng)價(jià)中：極重要區(qū)844.04 km，占全域國(guó)土面積的6.24%；重要區(qū)3 129.68 km，占全域國(guó)土面積的23.15%；一般重要區(qū)9 546.54 km，占全域國(guó)土面積的0.61%。從空間分布來(lái)看，極重要區(qū)主要分布在江淮分水嶺、鳳陽(yáng)山脈、女山湖、花園湖和高郵湖等生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。

2.1.2 生態(tài)脆弱性。根據(jù)滁州市的地域特性，此次評(píng)價(jià)只包含水土流失，最終結(jié)果以水土流失敏感性的最高等級(jí)作為生態(tài)脆弱性等級(jí)。在滁州市生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)中：極重要區(qū)146.25 km，占全域國(guó)土面積的1.08%；重要區(qū)4 059.75 km，占全域國(guó)土面積的30.03%；一般重要區(qū)9 314.26 km，占全域國(guó)土面積的68.89%。從空間分布來(lái)看，極重要區(qū)主要分布在鳳陽(yáng)山西南側(cè)采礦未治理區(qū)，以及江淮分水嶺區(qū)域的丘陵山地、坡耕地。

根據(jù)以上單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果，取生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)功能重要性和生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)結(jié)果的較高等級(jí)作為生態(tài)保護(hù)重要性等級(jí)的初判結(jié)果。生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)功能極重要區(qū)和生態(tài)極脆弱區(qū)加總確定為生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)，其余重要區(qū)和脆弱區(qū)加總確定為生態(tài)保護(hù)重要區(qū)，其余部分為生態(tài)保護(hù)一般區(qū)域。

滁州市生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)面積998.18 km，占市域國(guó)土面積的7.39%；生態(tài)保護(hù)重要區(qū)面積3 669.81 km，占市域國(guó)土面積的27.15%；生態(tài)保護(hù)一般重要區(qū)面積8 848.05 km，占市域國(guó)土面積的65.46%。從空間分布來(lái)看，明光市生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)面積最大，為245.04 km，其次為南譙區(qū)152.46 km，瑯琊區(qū)最小27.25 km。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性與承載力評(píng)價(jià)

2.2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)。在生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)以外地區(qū)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為適宜、一般適宜、不適宜3個(gè)等級(jí)。扣除生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)和河流湖泊后，滁州市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)11 636.48 km，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般適宜區(qū)379.05 km，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)50.95 km。

2.2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載能力評(píng)價(jià)。基于土地空間約束的滁州市可承載耕地規(guī)模為12 015.53 km，基于水資源約束的滁州市可承載耕地最大規(guī)模為6 529.13 km。綜合土地空間和水資源可承載耕地規(guī)模，取水資源約束為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的強(qiáng)約束條件，滁州市最大可承載耕地規(guī)模為6 529.13 km。但根據(jù)最新土地調(diào)查成果，滁州市現(xiàn)有耕地總量為6 966.05 km，說(shuō)明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面水資源呈超載狀態(tài)。

2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性與承載力評(píng)價(jià)

2.3.1 城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)。在生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)以外的區(qū)域開展城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)，著重識(shí)別不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域。將城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為適宜、一般適宜、不適宜3個(gè)等級(jí)。針對(duì)滁州市，主要是將坡度大于25°，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)極高區(qū)域及行蓄洪區(qū)確定為城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)，然后通過(guò)區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，進(jìn)一步識(shí)別城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)和一般適宜區(qū)。滁州市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)面積6 468.83 km，城鎮(zhèn)建設(shè)一般適宜區(qū)5 127.10 km，城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)470.55 km。

2.3.2 承載建設(shè)能力評(píng)價(jià)。在土地空間約束下滁州市可承載的最大城鎮(zhèn)規(guī)模為11 595.93 km，占全域國(guó)土面積的85.77%，其中市轄兩區(qū)1 138.22 km，整體來(lái)看，滁州市域城鎮(zhèn)建設(shè)條件較好。水資源能承載滁州市最大城鎮(zhèn)建設(shè)用地為1 029.75 km。從空間分布來(lái)看，市轄區(qū)（瑯琊區(qū)、南譙區(qū)）、來(lái)安縣、天長(zhǎng)市可承載城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模較大，定遠(yuǎn)縣和明光市可承載城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模相對(duì)較小。綜合土地空間和水資源可承載耕地規(guī)模，取水資源約束為城鎮(zhèn)建設(shè)的強(qiáng)約束條件，滁州市最大可承載城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模為1 029.75 km。

3 “雙評(píng)價(jià)”結(jié)果對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的支撐作用

以滁州市“雙評(píng)價(jià)”為例，其結(jié)果對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制的支撐作用主要有3點(diǎn)，涵蓋國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)提示、國(guó)土空間格局優(yōu)化、空間利用潛力識(shí)別。

3.1 識(shí)別國(guó)土空間保護(hù)與開發(fā)利用存在的風(fēng)險(xiǎn)

3.1.1 重要生態(tài)空間被蠶食，生境破碎化加劇。近年來(lái)，礦業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致江淮分水嶺、鳳陽(yáng)山等淺山地區(qū)生態(tài)空間遭到破壞；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)導(dǎo)致河流、灘涂等面臨侵占和破壞，自然生態(tài)空間被蠶食，生境日益破碎化。通過(guò)本底評(píng)價(jià)結(jié)果可知，進(jìn)行國(guó)土空間保護(hù)已經(jīng)刻不容緩。

3.1.2 農(nóng)業(yè)空間開發(fā)過(guò)度且空間錯(cuò)位。通過(guò)本底評(píng)價(jià)結(jié)果可知，基于土地空間資源和水資源約束下，滁州全市耕地最大承載規(guī)模為6 529.13 km，而三調(diào)現(xiàn)狀耕地為6 966.05 km，已經(jīng)呈超載狀態(tài)，需要對(duì)超載地區(qū)的種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，減少灌溉耕地面積。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)內(nèi)有少量耕地和基本農(nóng)田，通過(guò)空間分布可知，主要分布于明光市東南部和來(lái)安縣北部地區(qū)。為此，后續(xù)應(yīng)加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)。

3.1.3 城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)內(nèi)存在建設(shè)用地。城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模為2 419.89 hm，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地1 380.21 hm，城鎮(zhèn)建設(shè)用地89.89 hm，采礦用地583.22 hm，交通水利設(shè)施及其他用地456.46 hm。明光市和鳳陽(yáng)縣城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)內(nèi)建設(shè)用地面積最大，究其原因，主要是花園湖行洪區(qū)和潘村湖行洪區(qū)內(nèi)有大量農(nóng)村居民點(diǎn)。

3.2 鎖定國(guó)土空間保護(hù)與開發(fā)格局

3.2.1 生態(tài)保護(hù)空間。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀沖突的分析，集中連片的永久基本農(nóng)田、園地、建設(shè)用地等人類活動(dòng)區(qū)域應(yīng)優(yōu)先退出；零星的嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境、生物多樣性維護(hù)的人類活動(dòng)應(yīng)逐步退出，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連續(xù)性，進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)保護(hù)空間格局。生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)內(nèi)未納入生態(tài)保護(hù)紅線的自然保護(hù)地、水源地保護(hù)區(qū)及自然河流湖泊、內(nèi)陸濕地等，應(yīng)優(yōu)先納入生態(tài)保護(hù)紅線；對(duì)調(diào)整后仍未納入生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)，根據(jù)其生態(tài)功能的重要程度，實(shí)施生態(tài)管控措施，保障其生態(tài)功能不減退。鞏固現(xiàn)有退耕還林還草成果，加大水土保持力度，切實(shí)增強(qiáng)其涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)綜合功能。

3.2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，滁州市農(nóng)業(yè)種植可分為沿淮優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)區(qū)、江淮分水嶺特色農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、沿江高效農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)單要素分析結(jié)果，識(shí)別出農(nóng)用地土壤污染區(qū)域，規(guī)劃中應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)明光市東部和來(lái)安縣北部等主要區(qū)域受污染耕地的安全利用與修復(fù)工作，嚴(yán)格控制新增土壤污染，確保農(nóng)產(chǎn)品安全。同時(shí)，要堅(jiān)持因地制宜、改退結(jié)合、合理利用等原則，明確退耕還林還草需補(bǔ)劃的耕地或永久基本農(nóng)田；因重大基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，不可避免確實(shí)需要占用耕地特別是永久基本農(nóng)田的，都應(yīng)優(yōu)先在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)的優(yōu)質(zhì)連片耕地區(qū)或潛力空間內(nèi)補(bǔ)劃，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間格局不斷優(yōu)化。

3.2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)空間。基于城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)，城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)在市域東部地區(qū)構(gòu)成滁（市轄兩區(qū)）來(lái)（安）全（椒）天（長(zhǎng)）沿蘇城鎮(zhèn)發(fā)展帶，在市域西部地區(qū)構(gòu)成定（遠(yuǎn)）鳳（陽(yáng)）明（光）沿淮城鎮(zhèn)發(fā)展圈，以此形成的“一帶一圈”即為未來(lái)滁州市新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化集聚發(fā)展區(qū)。科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)控城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先安排在城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿臻g，塑造集聚、集約、安全高效的城鎮(zhèn)空間。

3.3 明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)潛力

3.3.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。根據(jù)滁州市自然地理特征及土地利用現(xiàn)狀，基于生態(tài)文明理念，未來(lái)可作為耕地潛力的主要為其他林地、其他草地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、坑塘水面、溝渠和其他土地（沙地、裸土地等）等，結(jié)合現(xiàn)狀和已確定的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，在農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）生產(chǎn)適宜區(qū)合理確定各類地類潛力。滁州市域耕地潛力規(guī)模為619.59 km，占全域比重4.58%，總體來(lái)看耕地潛力較小。

3.3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)潛力。在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上，扣除永久基本農(nóng)田、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)、保留的村莊、集中分布園地、交通運(yùn)輸用地、連片林地、草地和特殊用地等，得到滁州市城鎮(zhèn)建設(shè)潛力規(guī)模為3 356.85 km，占全域比重24.83%。但城鎮(zhèn)建設(shè)潛力在空間上大部分現(xiàn)狀為耕地，根據(jù)當(dāng)前國(guó)家對(duì)耕地的管控力度，未來(lái)實(shí)際可用的城鎮(zhèn)建設(shè)潛力空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論潛力值。

4 結(jié)論與討論

國(guó)家層面對(duì)“雙評(píng)價(jià)”賦予了較高的定位，“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果是開展國(guó)土空間規(guī)劃編制、劃定“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)，但從滁州市“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)，該評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)較粗，對(duì)平原地區(qū)適應(yīng)性不足。適宜性評(píng)價(jià)只能給國(guó)土空間規(guī)劃編制提供大的方向，部分單因子評(píng)價(jià)可作為國(guó)土空間開發(fā)利用約束要素，但具體到城鎮(zhèn)用地布局這種小尺度，適宜性評(píng)價(jià)缺乏較為精確的指導(dǎo)意義。承載能力評(píng)價(jià)存在一定缺陷，《指南》對(duì)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)范圍是一個(gè)獨(dú)立封閉的行政區(qū)，但空間是開放的，空間中的物質(zhì)、信息、技術(shù)是自由流動(dòng)的，所以設(shè)定不同情景評(píng)價(jià)出的最大承載力規(guī)模不能真正代表此地的承載能力上限，但可作為國(guó)土空間優(yōu)化和資源配置的重要參考。總體而言，從“雙評(píng)價(jià)”的實(shí)踐來(lái)看，未來(lái)“雙評(píng)價(jià)”工作應(yīng)著重關(guān)注指標(biāo)體系的完善、不同指標(biāo)閾值區(qū)間的科學(xué)性、不同地區(qū)因地制宜的替代評(píng)價(jià)方法創(chuàng)新，同時(shí)強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的支撐作用。