黑龍江自由貿(mào)易試驗區(qū)對俄跨境合作研究

楚 琪，鐘建平

(黑龍江省社會科學院 俄羅斯研究所，哈爾濱 150028)

2019年8月，國務院批準設立黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)，目的是通過改革創(chuàng)新提高沿邊開放質量，提升對外合作水平。自貿(mào)試驗區(qū)的設立，對于新時期黑龍江省打造對外開放新高地、推動興邊富民具有重要意義，也是國家構建全面開放新格局的關鍵舉措。

一、黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)的設立與發(fā)展

(一)明確“向北開放”定位

2019年8月30日，中國(黑龍江)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)”)掛牌成立。黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)分設三個片區(qū)，總面積119.85平方千米，由沿邊到內地依次為綏芬河片區(qū)[19.99平方千米(含綏芬河綜合保稅區(qū)1.8平方千米)]、黑河片區(qū)(20平方千米)和哈爾濱片區(qū)(79.86平方千米)。黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展目標是立足于制度創(chuàng)新，通過形成一批可復制可推廣的經(jīng)驗，實現(xiàn)東北特別是黑龍江省的全面振興和全方位振興，切實提高向北開放水平和質量，解決產(chǎn)業(yè)結構不合理問題，不斷深化對俄羅斯及東北亞區(qū)域合作。

(二)形成片區(qū)差異化布局

按照中央關于推動東北全面振興全方位振興、建成向北開放重要窗口的要求，黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)著眼于建設對俄及東北亞區(qū)域合作中心，結合省情實際、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，遵循差異化發(fā)展原則，科學確定各片區(qū)的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。哈爾濱片區(qū)依托中心城市的有利條件，重點發(fā)展新材料、信息技術、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)。綏芬河片區(qū)毗鄰森林資源豐富、風力發(fā)電發(fā)展前景廣闊的俄遠東地區(qū)[1]，重點發(fā)展清潔能源進口、木材加工業(yè)和現(xiàn)代物流、數(shù)字金融等服務業(yè)。阿穆爾州是俄東部地區(qū)重要的糧食產(chǎn)區(qū)，而且石油加工業(yè)、航天產(chǎn)業(yè)基礎雄厚。黑河片區(qū)利用與阿穆爾州相鄰的地緣優(yōu)勢，重點發(fā)展綠色食品、能源加工利用、現(xiàn)代物流、沿邊金融等產(chǎn)業(yè)。三個片區(qū)堅持差異化功能定位，既可以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的相互補充，又有利于防止重復性競爭。

(三)制度創(chuàng)新成效顯著

截至2021年8月，黑龍江、云南和廣西等三個自貿(mào)試驗區(qū)中，黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)最先全部實施總體方案。黑龍江省積極承接國家改革試點經(jīng)驗，前六批次改革試點經(jīng)驗復制推廣率超過93%。黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)積極推進商事制度建設，切實簡化行政審批流程，實現(xiàn)三個片區(qū)“證照分離”改革全覆蓋。黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)設立兩年來，共生成制度創(chuàng)新成果200余項。其中，對俄特色創(chuàng)新案例67項，“創(chuàng)新中俄跨境集群建設”入選自貿(mào)試驗區(qū)第四批國家級最佳實踐案例[2]。

二、黑龍江省對俄合作模式不斷創(chuàng)新

20世紀90年代以來，隨著中俄關系的穩(wěn)定發(fā)展，黑龍江省不斷拓展對俄合作的模式。30余年間，黑龍江省對俄合作機制日趨成熟，從最初的零散易貨貿(mào)易，到邊境經(jīng)濟合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)建設，再逐步拓展到綜合保稅區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)及跨境電商綜合試驗區(qū)的建設，這些合作模式在功能和作用上與自貿(mào)試驗區(qū)既有歷史的關聯(lián)又有功能的區(qū)分(見下表)。

表 黑龍江省對俄合作模式創(chuàng)新情況(1992—2022)

最早建立在黑河、綏芬河的邊境經(jīng)濟合作區(qū)，是以發(fā)展對俄經(jīng)貿(mào)合作和出口導向型工業(yè)為重點的國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，主要利用國內外兩個市場、兩種資源，發(fā)展自身有競爭優(yōu)勢的特色經(jīng)濟，增強與周邊國家的合作交流、打造邊疆合作區(qū)的經(jīng)濟增長點、保持邊境地區(qū)的民族團結與社會穩(wěn)定。

邊民互市貿(mào)易區(qū)的建立，是中俄兩國邊境居民貿(mào)易的一次嘗試與突破。邊民互市貿(mào)易以交易靈活、易于操作等優(yōu)點發(fā)展成為邊境貿(mào)易中不可替代的貿(mào)易形式，是促進中俄雙方深度合作的有效載體。

哈爾濱綜合保稅區(qū)的建立是黑龍江省深化對俄貿(mào)易的一項重要舉措。在發(fā)展邊境經(jīng)濟合作區(qū)和邊民互市貿(mào)易區(qū)的基礎上，綜合保稅區(qū)應運而生。綜合保稅區(qū)是經(jīng)國務院批準、海關監(jiān)管的特定區(qū)域中的一類，主要功能是保稅加工、保稅倉儲、國際貿(mào)易、商品展示。綜合保稅區(qū)是借鑒了世界自由貿(mào)易園區(qū)的經(jīng)驗并結合我國自身特點發(fā)展起來的，為黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)的建立奠定了基礎。

黑龍江自由貿(mào)易試驗區(qū)是在積累綜合保稅區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，為實現(xiàn)對俄以及東北亞國家更高程度自由貿(mào)易而設立的。我國現(xiàn)有的自由貿(mào)易(試驗)區(qū)是在境內劃定的置于海關管轄之外、以貿(mào)易為主要內容的區(qū)域。外國貨物一般可以允許在區(qū)內自由存放、取樣、分級、裝卸、加工、重新包裝等并且免征關稅。與綜合保稅區(qū)相比，自貿(mào)試驗區(qū)的開放程度更高、監(jiān)管理念更先進、政策制定更開放、國際競爭力更強，更有利于帶動經(jīng)濟社會發(fā)展和促進對外合作。

黑龍江設立跨境電商綜合試驗區(qū)的三個城市，是國家批準的跨境電子商務綜合性質的先行先試城市第三、四、五批入選城市，也是黑龍江自由貿(mào)易試驗區(qū)三個片區(qū)所在城市。跨境電商綜合試驗區(qū)(簡稱綜試區(qū))主要聚焦跨境電子商務，采取線上與線下相結合形式，在目標上與傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)一致。綜試區(qū)把跨境電子商務作為重要的貿(mào)易方式，突出的是全程網(wǎng)絡化、無紙化等功能特征，與自貿(mào)區(qū)的建設可以形成有益互補。從現(xiàn)階段看，綜試區(qū)的主要任務是推進跨境電子商務的綜合實驗，目標是未來與自貿(mào)區(qū)共同發(fā)展，最終實現(xiàn)內需與外需、境內與境外、虛擬與現(xiàn)實的有效結合。

三、相關自由貿(mào)易試驗區(qū)的經(jīng)驗借鑒

黑龍江自由貿(mào)易試驗區(qū)在設立之初的原則就是制度的可復制與可推廣，借鑒復制其他自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗并結合我省的優(yōu)勢與短板，建設黑龍江省對外開放新高地。

(一)復制借鑒“先行”自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗

上海自貿(mào)試驗區(qū)是中國建設的首個自貿(mào)區(qū)，經(jīng)過多年的建設發(fā)展，推廣全國可復制的多項制度效果顯著。黑龍江省的工作重點以上海自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管制度創(chuàng)新、政府管理創(chuàng)新、加強單一窗口建設為參考。

在監(jiān)管制度創(chuàng)新方面，重點發(fā)力加快政府職能轉變，提高政務服務水平。上海自貿(mào)試驗區(qū)推進創(chuàng)新監(jiān)管制度包括“一線放開，二線管住，區(qū)內自由”，同時，區(qū)內海關、檢驗檢疫聯(lián)動實施“一次申報、一次查驗、一次放行”，并在一線出境、二線入?yún)^(qū)實施通關單無紙化的創(chuàng)新，通過簡便報關手續(xù)的方式大幅度縮短了通關時間，提高了通關效率，提升了貿(mào)易便利化。

在政府管理創(chuàng)新方面重點發(fā)力，由重在審批向重在監(jiān)管轉變。上海自貿(mào)試驗區(qū)由注重事前審批轉為注重事中事后監(jiān)管，加強對市場主體“寬進”以后的監(jiān)督和后續(xù)管理。通過建立安全審查、反壟斷、建全信息共享和綜合執(zhí)法等一系列制度框架轉變政府職能，提高政務服務水平。

加強單一窗口建設，“單一窗口”是通過建立單一的平臺將海關、商檢、檢疫等職能部門整合在一起，通過該平臺參與國際貿(mào)易和跨境運輸?shù)母鞣酵ㄟ^提交一次有關憑證、數(shù)據(jù)即可完成申報和審批。上海自貿(mào)區(qū)單一窗口于2014年2月上線試運行，目前已發(fā)展到 3.0 版，為企業(yè)和個人提供進出口貨物申報、運輸工具申報、貿(mào)易許可等業(yè)務全程電子化服務，并設有快件物品、資質許可、支付結算等11 項地方特色應用，目前上海自貿(mào)區(qū)單一窗口處理的進出口業(yè)務量為全球之最。

(二)積極學習“同批”沿邊自貿(mào)試驗區(qū)跨境合作經(jīng)驗

2019年8月30日，云南、廣西兩個沿邊自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌成立。雖然受到新冠疫情影響，相關自貿(mào)試驗區(qū)外貿(mào)額仍有一定增長。

云南經(jīng)驗。截至2021年9月，云南自貿(mào)試驗區(qū)完成外貿(mào)進出口1780.7億元，占同期全省外貿(mào)進出口的30.8%。作為首批沿邊自貿(mào)試驗區(qū)，云南自貿(mào)試驗區(qū)最大的特點是“沿邊”，最大的特色是“跨境”[3]。云南自貿(mào)試驗區(qū)三個片區(qū)簽署合作聯(lián)動協(xié)議，不斷完善信息共享、協(xié)調創(chuàng)新、聯(lián)動發(fā)展機制。在跨境貿(mào)易方面，建立跨境農(nóng)副產(chǎn)品和食品第三方溯源體系模式，紅河片區(qū)通過建立第三方溯源信息平臺，實現(xiàn)毗鄰國家進口農(nóng)產(chǎn)品質量可追溯、流向可追、責任可究，優(yōu)化了檢驗檢疫流程，提升了雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來便利，確保進口農(nóng)產(chǎn)品質量安全[3]。在跨境電商方面，云南省加快推廣跨境電商企業(yè)對企業(yè)(B2B)直接出口、跨境電商出口海外倉監(jiān)管模式，制定配套支持政策，對認定為省級跨境電商創(chuàng)新企業(yè)的，按綜合排名分等次給予支持[4]。此外，云南自貿(mào)試驗區(qū)不斷完善省級跨境電商公共服務平臺和跨境電商線下產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能，打造鏈接南亞、東南亞跨境電商的新業(yè)態(tài)。疫情下，通過創(chuàng)新“分段代駕”跨境運輸?shù)哪Ｊ剑瑢嵭蟹侄芜\輸、人貨分離、封閉管理，實現(xiàn)從境外到國門、從國門到家門的無縫對接，既能保證疫情防控期間的物資供應又能保證跨境貿(mào)易的正常運轉[3]。

廣西經(jīng)驗。2021年廣西自貿(mào)試驗區(qū)進出口總額5930.6億元，比上年增長22.2%；邊境貿(mào)易1491.3億元，增長5.9%[5]。廣西自貿(mào)試驗區(qū)的主要特色和亮點是突出打造邊境合作新模式，圍繞深入開展沿邊地區(qū)開放合作，推動跨境貿(mào)易、跨境物流、跨境金融、跨境旅游和跨境勞務合作等創(chuàng)新改革[6]。廣西自貿(mào)試驗區(qū)制定了一系列政策措施：優(yōu)化港口通關流程、優(yōu)化稅收金融報告、創(chuàng)新邊境貿(mào)易監(jiān)管服務、推進口岸提效降費、提升口岸信息化智能化水平，以此提升跨境貿(mào)易便利化水平。在抗疫期間，廣西注重優(yōu)化相關跨境貿(mào)易制度政策，以制度保障效率，建立跨境電商公海多式聯(lián)運出口物流通道，采用公路轉海運的多式聯(lián)運模式，經(jīng)西部陸海新通道出海跨境電商商品。

四、黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)跨境合作中的問題

黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)是我國設立的首批沿邊自貿(mào)區(qū)之一，梳理分析當前跨境合作中的貿(mào)易、金融和物流等問題，有利于更好地優(yōu)化調整合作方案，穩(wěn)步科學推進自貿(mào)試驗區(qū)建設，暢通面向俄羅斯及東北亞的國際貿(mào)易通道。

(一)跨境貿(mào)易方面的問題

當前黑龍江省對俄跨境貿(mào)易結構不合理，對俄進口多以資源、能源、原材料等初級產(chǎn)品為主，出口以服裝鞋帽等輕工業(yè)低附加值商品為主，高附加值產(chǎn)品多為通過黑龍江省運往俄羅斯或國內其他省份的過境貿(mào)易，實際能為黑龍江省帶來高附加值的跨境貿(mào)易很少。同時，出口資源進口低附加值的商品在俄羅斯民眾中常常帶來爭議，很多人認為自己國家的資源被侵占，這種輿論導向不利于兩國的貿(mào)易往來。作為當前發(fā)展速度最快、潛力最大、帶動作用最強的跨境電商貿(mào)易模式也面臨諸多問題。首先，國內疫情發(fā)生頻次增多等系列外部因素制約了跨境電商的發(fā)展。其次，黑龍江省跨境電商平臺綜合競爭實力不強，黑龍江電商平臺Come365在俄羅斯的知名度與市場占有率遠不如阿里巴巴的速賣通等頭部電商品牌[7]。第三，對俄的專業(yè)跨境電商人才稀缺。面對急速發(fā)展的跨境電商新業(yè)態(tài)，既懂俄語又熟悉跨境電商流程中物流組織運營、網(wǎng)絡營銷及通關等業(yè)務的復合型人才的缺少直接影響了我省跨境電商的發(fā)展。

(二)跨境金融方面的問題

俄烏沖突爆發(fā)以來，針對俄羅斯的經(jīng)濟制裁不斷，美國及多個國家發(fā)表聲明，宣布對俄羅斯進行SWIFT(環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會)制裁，禁止俄羅斯部分銀行使用SWIFT國際結算系統(tǒng)。部分切斷SWIFT對俄羅斯自然傷害最大，同時也對和俄羅斯有貿(mào)易金融投資往來的國家都有一定影響。據(jù)商務部數(shù)據(jù)顯示，2021年中俄貨物貿(mào)易額達到1468.7億美元，連續(xù)四年突破1000億美元。目前，SWIFT是國內許多外貿(mào)企業(yè)最為普遍的結算方式，俄羅斯被排除在SWIFT結算系統(tǒng)之外，也增加了近期中俄貿(mào)易的不確定性。目前，人民幣支付在全球的支付比例低，CIPS還無法取代SWIFT系統(tǒng)。黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)對俄貿(mào)易雖然有NRA賬戶結匯業(yè)務、跨境人民幣FDI和對俄ODI業(yè)務的基礎，但規(guī)模不夠大，辦理跨境金融業(yè)務時效性不夠強。跨境金融監(jiān)管系統(tǒng)不完善，跨境金融服務不全面也是黑龍江省當前跨境金融合作面臨的實際問題。

(三)跨境物流方面的問題

目前，黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)跨境物流面臨的問題中，首先是跨境物流現(xiàn)代化、信息化程度不高，物流服務平臺建設不到位。不同國家、不同節(jié)點間物流信息不能有效地整合聯(lián)通，無法及時有效地全程追蹤物流信息。其次，口岸物流樞紐作用能力不強，黑龍江省口岸眾多且多為陸路邊境口岸，由于分布廣建設投入力度不均、發(fā)展不平衡，大部分口岸尚未實現(xiàn)無紙化通關，服務能力不足。“單一窗口”業(yè)務覆蓋有限，通關效率不高。再次，對俄跨境物流成本高。俄羅斯境內物流運輸過程過長，倉儲設施差、倉儲成本較高。由于俄羅斯沒有普遍的保稅倉制度，“海外倉”貨物進入俄羅斯境內大多要按照一般貿(mào)易處理，需加關稅和增值稅，無疑增加了企業(yè)的成本壓力[8]。

五、加快黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)跨境合作的對策建議

(一)加快跨境貿(mào)易便利化建設

參考上海自貿(mào)試驗區(qū)“單一窗口”發(fā)展經(jīng)驗，加強黑龍江省單一窗口建設。將單一窗口向全鏈條拓展，在更多環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。通過信息技術化手段應用，大力推進電子政務系統(tǒng)的全面應用，不僅提高監(jiān)管部門之間的數(shù)據(jù)信息共享，同時提高職能部門的服務、監(jiān)管效率。明確各部門管理職責的同時優(yōu)化服務流程，提高辦事效率。不斷完善相關的政策法規(guī)來整合單一窗口各職能部門間的職責交叉、重復和信息共享。利用互聯(lián)網(wǎng)技術建設電子口岸，為企業(yè)提供服務，提高自貿(mào)試驗區(qū)貿(mào)易便利化程度。

(二)加強跨境產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展

改進黑龍江省對俄跨境貿(mào)易結構單一情況。由原材料、輕工業(yè)加工等低附加值產(chǎn)品進出口向與高附加值的高新技術產(chǎn)品貿(mào)易并重轉變。第一，要推出相應的高新技術發(fā)展扶植政策，加大對創(chuàng)新科技企業(yè)研發(fā)的投入，給予高新技術企業(yè)貢獻獎勵。第二，積極拓展對俄科技合作項目開發(fā)。由政府牽頭組織諸如與符拉迪沃斯托克自由港和遠東優(yōu)先發(fā)展區(qū)的交流合作，建立中俄聯(lián)合科技產(chǎn)業(yè)孵化中心、中俄科技合作交流中心等。

加大培育和發(fā)展跨境電商企業(yè)力度。參考云南自貿(mào)試驗區(qū)打造跨境電商功能集聚區(qū)，打造區(qū)域性跨境電商寄遞服務中心和海外倉、國際轉口配送基地的經(jīng)驗[9]，探索跨境電商產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，探索小商品貿(mào)易與大宗商品貿(mào)易聯(lián)動的新型易貨貿(mào)易模式。加快“海外倉+邊境倉+保稅倉”的“多倉聯(lián)動”布局模式，促進跨境電商高質高效發(fā)展。加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字化基礎建設及全面應用，推動互聯(lián)網(wǎng)技術與跨境電商深度融合。

(三)推進跨境物流產(chǎn)業(yè)升級

對俄跨境電商的發(fā)展主要障礙在于供應鏈物流能力的建設。為更好地推進雙方經(jīng)貿(mào)往來，可借助互聯(lián)網(wǎng)技術、大數(shù)據(jù)等手段共建物流信息共享平臺，提高物流領域數(shù)字化技術水平。另外，黑龍江對俄物流企業(yè)之間存在信息壁壘，在雙方政策法規(guī)允許的條件下借助云計算、人工智能等信息化技術優(yōu)化物流方式，打通信息屏障，提高物流時效。跨境物流的發(fā)展依賴于公路、鐵路等基礎配套設施的建設，加快黑河大橋、同江大橋投入使用。參考廣西自貿(mào)試驗區(qū)的多種跨境運輸方式結合經(jīng)驗，創(chuàng)新發(fā)展適合最北自貿(mào)區(qū)的交通物流方式。

(四)推進自貿(mào)區(qū)人才引進培養(yǎng)

跨境貿(mào)易需要大量懂得跨境經(jīng)貿(mào)操作需求、精通中外語言的專業(yè)復合型人才。據(jù)此，應加大引進跨境電商領軍人才力度，建立省內跨境電商人才市場和專業(yè)人才交流基地，吸引和培養(yǎng)專業(yè)化的人才團隊，鼓勵中外電商專家、高新技術人員到黑龍江省就業(yè)。同時加大培養(yǎng)本地外貿(mào)專業(yè)人才的力度，鼓勵黑龍江省大專院校開設外貿(mào)專業(yè)，增設商務外語專業(yè)并組織外貿(mào)企業(yè)及相關人員進行專業(yè)業(yè)務培訓。同時政府要聯(lián)合外貿(mào)企業(yè)出臺一系列利好政策吸引人才、留住人才，解決人才流失問題。