舊廠房改造規劃管控思路探索中山市舊廠房改造相關政策評析

黃大明

一、舊廠房改造項目規劃管控概述

當前我國很多城市已進入存量開發時代，各地的舊廠房改造正在積極推進，但其規劃管控制度尚未形成穩定體系，實踐中易出現改造房地產化、市場改造動力不足等情況。對此，國內很多學者也提出了一些應對策略。魏紹鋼認為政府需對舊廠房改造項目進一步加強規劃引導、確定改造規模、合理分配利益、制定產業政策和規范項目運作 。易品分析了政府統籌的改造模式，并指出舊廠房改造需加強引導各主體積極參與。劉云剛認為市區外圍的低效廠房和偏遠舊村地區的改造動力不足,提出需加強市鎮協調、平衡開發。可見，舊廠房改造管控需加強規劃和產業引導、制定利益分配協調機制、平衡片區開發、政府統籌改造等。

二、中山市舊廠房改造政策回顧

2009年廣東省出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，三舊改造在廣東省正式拉開序幕。中山市有關城市更新政策起步較晚，近些年為推動舊廠房升級改造，集中出臺了相關政策，其規劃管控制度具有一定的創新性。2020年，中山出臺《中山市城市更新管理辦法》、《中山市舊廠房升級改造實施細則》、《中山市舊村莊舊城鎮全面改造實施細則》，城市更新政策頂層設計框架基本成型。在舊廠房改造方面，2019年《關于支持和鼓勵高標準廠房和工業大廈建設的實施細則》主要明確制定高標準廠房和工業大廈可分割轉讓登記行為準則。2020年《中山市舊廠房升級改造實施細則》明確工改項目工作指引、改造方式和相關優惠措施。2021年《中山市“標準地”出讓實施方案》對擬出讓用地在供地條件中提出標準化控制指標要求，設定如行業分類、開發強度、投資強度、產出強度、稅收強度、單位產值能耗等；《中山市城市更新（“三舊”改造）專項規劃（2020-2035年）》提出將更新片區劃分為市級重點城市更新片區、鎮級重點城市更新片區、一般城市更新片區，按片區進行分級管控。2022年《中山大型產業集聚區建設實施方案》提出產業發展方向和產業布局思路；《中山市支持優質規上工業企業增資擴產十六條》提出支持規上工業企業增資擴產的十六條措施；《關于促進村鎮低效工業園改造升級的若干措施》進一步激發了工業升級改造各方的動力；《關于公開遴選村鎮工業集聚區升級改造項目合作企業的工作指引（試行）》提出了市場主體選取的操作指引；《中山市新型產業用地管理辦法（2022版）》提出M0用地的選址、準入條件、規劃管理、供地條件、不動產登記等指引要求。中山市的工業改造項目政策制度逐步完善。

三、中山市舊廠房改造項目規劃管控思路

筆者通過對中山市舊廠房改造政策梳理，總結其規劃管控若干思路，具體包括：完善利益分配機制、加強產業引導、探索多種改造方式、支持分割銷售、優化審批機制等思路。

1.完善利益分配機制

中山市近年劃定產業保護紅線，以有效管控城市的工業總量。在產業保護紅線范圍內主要為工改工（包括M0）項目，工改工項目占工改項目的比例達80%以上；在產業保護紅線范圍外允許工改居住、商住類型的項目。為平衡片區開發，中山市支持綜合改造項目類型，即支持“工改工”與“工改住、商”、舊村莊改造等兩種類型以上地塊捆綁實施綜合改造。支持“工改住、商”項目土地出讓價款來反哺“工改工”。“工改住、商”土地出讓價款市級分成部分用于扶持獎勵全市“工改工”項目；鎮街分成部分用于本轄區內低效工業用地征收資金、扶持獎補資金、園區基礎設施建設資金。在地價計收制度方面，為鼓勵市場主體積極參與舊廠房改造，市場主體與村集體合作改造的工改工項目，按工業用地市場評估價16%補交地價，工改M0則按商服用地市場評估價的8%補交地價。若國有已出讓的舊廠房改造為工業，改造后延長使用年限的按市場評估價乘以延長年期的年期修正系數的40%計收；若國有已出讓的舊廠房改造為M0，則按照商服用地市場評估價的20%與工業用地市場評估價的差額計收。政府通過加大對工改項目讓利，有利于提升市場主體參與改造的動力，加快工改工項目的推進。

2.加強產業引導

中山市鼓勵和支持發展新一代信息技術產業、健康醫藥產業、高端裝備制造產業，提出高標準建設459平米公里的大型產業集聚區，打造成為新一代電子信息產業集群，高端裝備制造、新能源、生物醫藥產業集群。中山市未來工業升級改造項目將以中山市的產業發展要求為指引。

為加強招商引資，中山市實行產業準入認定制度，創新性提出了“標準地出讓制度”，即對擬出讓用地在供地條件中提出標準化控制指標要求，具體做法為首先在未確定項目意向企業前，由市土地管理委員會審議“標準地”的規劃條件，確定地價；然后，由市招商引資工作指揮部辦公室審核同意項目的準入要求后，將要求納入“標準地”出讓條件；最后進行公開出讓。在土地競拍過程中，提出“控地價，競稅收”或“競承諾能耗”等方式，設定最高限價不超過起始價的20%，達到最高限價后，轉為競承諾畝均稅收或競承諾能耗指標，報出最高承諾畝均稅收者或最低承諾能耗指標者為競得人。最后，競得人與政府簽訂出讓合同和履約監管合同，辦理不動產登記。

3.探索多種改造方式

為加快推動工業升級改造，中山的舊廠房改造包括自主改造、政府整備改造、村企合作改造三種模式。其中政府整備改造、村企合作改造是主要方式。在政府整備改造方式中，一方面通過征收農村集體土地的，鎮街政府可發行專項債券，支持市、鎮屬企業合作等方式籌措資金，設立土地整備專項資金，扶持重點項目；另一方面，通過掛賬收儲實施的項目，村集體可向金融機構申請貸款以便于開展清租、清拆工作。在政府整備改造方式中，土地供應采用公開出讓的方式。在村企合作改造模式中，村集體可以在農村集體“三資”管理服務平臺或市公共資源交易平臺公開選擇合作企業，土地可采取協議出讓方式。

4.支持分割銷售

工改工或工改M0項目，改造后的物業包括產業用房和配套用房。為鼓勵市場主體積極參與工業升級改造項目，加快開發主體資金回籠，中山市允許改造后產業用房捆綁配套用房一同銷售，但配套用房不可單獨轉讓，且配套用房占比不高于廠房分割銷售比例。產業用房可以按照幢、層、間進行割銷售，銷售單元每幢建筑面積不得少于2000平方米、每層或每間的建筑面積不得少于300平方米。在開發主體自持比例方面，如果“工改工”項目畝均稅收貢獻不低于30萬元/畝、“工改M0”項目畝均稅收貢獻不低于100萬元/畝，則改造主體的自持比例可降低為20%。

5.優化審批機制

為簡化審批工作，中山市舊廠房改造項目在具體規劃管理工作中主要形成“片區策劃-實施方案——實施監管”三個階段。規劃編制成果在報批時，主要按“鎮街部門審查— —市級部門審查——市政府批準”的流程進行申報，并實行“容缺受理+延期后補”的承諾制。

在片區策劃階段，將單元計劃的內容合并在單元規劃中，不再單獨編制單元計劃。由市城市更新主管部門組織編制單元規劃，公開征求意見，組織專家論證和部門聯審，報國土空間規劃委員會審議，最后報市政府批準。在實施方案階段，由鎮政府或原村權利人組織編制改造方案和招商方案，鎮街政府進行審查，市城市更新主管部門組織部門聯審，最后報市政府批準。在實施監管階段，建立項目批后監管制度和多部門聯合執法機制。實施主體需與政府簽訂監管協議，明確項目動工和竣工時限，投入和產出規模等內容；實施中，聯合自然資源、城鄉建設、生態環境、稅務、市場監管、應急管理、公安、城管和執法等多部門參與具體的管控業務。

圖1 報批過程示意圖（自繪）

四、對中山市舊廠房改造規劃管控的思考和展望

中山市通過支持綜合改造和實行優惠地價計收制度以協調利益分配、制定產業準入制度以加強產業引導，以多種改造模式激發各方改造動力，支持分割銷售以加快開發主體資金回籠，并簡化審批機制、加快項目報批等思路，這有利于促進中山市的舊廠房升級改造，其創新性經驗對我國中小城市更新工作具有一定的借鑒意義。目前，中山市的城市更新政策正處于起步階段，筆者通過對現行政策梳理，認為仍需加強以下方面研究：

（1）產保區劃定管控住產業用地總量，同時約束了舊廠房改造類型，需加強協調政府、村集體、市場改造主體各方的利益，引導各主體積極參與。

（2）通過標準地出讓制度制定詳細規劃要求和招商要求，為企業量身定制設計方案，但標準地出讓制度需與后期監督管理制度需加強緊密銜接，避免脫節。

（3）由于工業銷售及運營難度大，易造成原權利人和市場改造主體缺乏動力，需積極探索政府整備改造模式，進一步加大政策支持力度。

（4）工改M0項目不動產權證登記為工業用地，配套用房仍為工業用地性質，配套用房的購買對象是企業，企業為員工購買配套用房意愿不高，需加強配套用房相關扶持政策研究。